財務審計項目背景和需求分析

財務審計項目背景和需求分析目錄TOC\h\z\u第一節(jié)項目背景 1一、審計的定義 1二、審計的分類 3三、財務審計的目的和意義 11第二節(jié)需求分析 14一、財政取得的主要成績和財政改革 14二、財政預算和財政管理中存在的主要問題 21三、深化財務審計的思考 24四、財務審計的發(fā)展趨勢 30第一節(jié)項目背景一、審計的定義審計是由國家授權或接受委托的專職機構和人員，依照國家法規(guī)、審計準則和會計理論，運用專門的方法，對被審計單位的財政、財務收支、經營管理活動及其相關資料的真實性、正確性、合規(guī)性、合法性、效益性進行審查和監(jiān)督，評價經濟責任，鑒證經濟業(yè)務，用以維護財經法紀、改善經營管理、提高經濟效益的一項獨立性的經濟監(jiān)督活動。審計作為一種監(jiān)督機制，其實踐活動歷史悠久，但人們對審計的定義卻眾說紛紜。公認具有代表性且被廣泛引用的是美國會計學會1972年在其頒布的《基本審計概念公告》中給出的審計定義，即“審計是指為了查明有關經濟活動和經濟現象的認定與所制定標準之間的一致程度，而客觀地收集和評估證據，并將結果傳遞給有利害關系的使用者的系統(tǒng)過程”。審計作為一種監(jiān)督機制，其實踐活動歷史悠久，但人們對審計的定義卻眾說紛紜。公認具有代表性且被廣泛引用的是美國會計學會1972年在其頒布的《基本審計概念公告》中給出的審計定義，即“審計是指為了查明有關經濟活動和經濟現象的認定與所制定標準之間的一致程度，而客觀地收集和評估證據，并將結果傳遞給有利害關系的使用者的系統(tǒng)過程”。（一）經濟活動和經濟現象的認定經濟活動和經濟現象是審計的對象，也就是審計的內容。經濟活動和經濟現象的認定代表著被審單位對本單位經濟活動的合法合規(guī)性或有效性及經濟現象（如會計資料）的真實公允性的一種看法。本書第四章將深入探討這一問題。（二）收集和評估證據證據是審計人員用來確定被審單位經濟活動合法合規(guī)性或有效性及經濟現象真實公允性的各種形式的憑據。收集充分、有力的審計證據是審計工作的核心。從一定意義上說，審計就是有目的、有計劃地收集、鑒定、綜合和利用審計證據的過程。（三）客觀性客觀性是指不偏不倚，實事求是，這是對審計人員的職業(yè)道德要求。審計人員只有客觀地收集和評估證據、作出審計結論、報告審計結果，才能達到審計目標，也才能使審計工作令審計意見的利害關系人信服。（四）所制定的標準所制定的標準是審計的依據，即判斷被審單位的經濟活動合法合規(guī)與否、經濟效益如何、經濟現象真實公允與否的尺度，如國家頒布的法律、規(guī)章和標準，職業(yè)團體制定的會計準則（如美國財務會計準則委員會FASB發(fā)布的《財務會計準則公告》），企業(yè)制定的各種消耗定額、計劃、預算等。（五）傳遞結果向依賴和利用審計意見的組織和人員傳遞結果是通過編制審計報告進行的。編制審計報告是審計工作的最后步驟。審計報告的格式有些是標準化的，如年度會計報表審計報告；有些則是非標準化的，如職員舞弊專項審計報告。在有些情況下，審計人員甚至還可以采取口頭的非正式形式報告審計結果。（六）系統(tǒng)過程審計須按照公認的規(guī)范（如美國注冊會計師協(xié)會AICPA頒布的十條公認審計準則及審計準則公告，統(tǒng)稱為“GAAP”）要求，遵循一定的程序進行，以保證審計的質量，提高審計的效率。二、審計的分類可以從不同的角度對審計加以考察，從而作出不同的分類。對審計進行合理分類，有利于加深對審計的認識，從而有效地組織各類審計活動，充分發(fā)揮審計的積極作用。（一）按審計執(zhí)行主體分類按審計活動執(zhí)行主體的性質分類，審計可分為政府審計、獨立審計和財務審計三種。1.政府審計政府審計是由政府審計事務所依法進行的審計，在我國一般稱為國家審計。我國國家審計事務所包括國務院設置的審計署及其派出機構和地方各級人民政府設置的審計廳（局）兩個層次。國家審計事務所依法獨立行使審計監(jiān)督權，對國務院各部門和地方人民政府、國家財政金融機構、國有企事業(yè)單位以及其他有國有資產的單位的財政、財務收支及其經濟效益進行審計監(jiān)督。各國政府審計都具有法律所賦予的履行審計監(jiān)督職責的強制性。2.獨立審計獨立審計，即由注冊會計師受托有償進行的審計活動，也稱為民間審計。我國注冊會計師協(xié)會（CICPA）在發(fā)布的《獨立審計基本準則》中指出：“獨立審計是指注冊會計師依法接受委托，對被審計單位的會計報表及其相關資料進行獨立審查并發(fā)表審計意見。”獨立審計的風險高，責任重，因此審計理論的產生、發(fā)展及審計方法的變革都基本上是圍繞獨立審計展開的。3.財務審計財務審計是指由本單位內部專門的審計機構和人員對本單位財務收支和經濟活動實施的獨立審查和評價，審計結果向本單位主要負責人報告。這種審計具有顯著的建設性和內向服務性，其目的在于幫助本單位健全內部控制，改善經營管理，提高經濟效益。在西方國家，財務審計被普遍認為是企業(yè)總經理的耳目、助手和顧問。1999年，國際內部審計師協(xié)會（IIA）理事會通過了新的財務審計定義，指出：“財務審計是一項獨立、客觀的保證和咨詢顧問服務。它以增加價值和改善營運為目標，通過系統(tǒng)、規(guī)范的手段來評估風險、改進風險的控制和組織的治理結構，以達到組織的既定目標。”（二）按財務審計分類1.運作審計（作業(yè)審計）：檢討組織的運作程序及方法以評估其效率及效益。2.履行審計（遵行審計）：評估組織是否遵守由更高權力機構所訂的程序、守則或規(guī)條。3.財務報表審計：評估企業(yè)或團體的財務報表是否根據公認會計準則編制，一般由獨立會計師進行。4.信息科技審計：評估企業(yè)或機構的信息系統(tǒng)的安全性，完整性、系統(tǒng)可靠性及一致性。（三）按審計基本內容分類按審計內容分類，我國一般將審計分為財政財務審計和經濟效益審計。1.財政財務審計財政財務審計是指對被審計單位財政財務收支的真實性和合法合規(guī)性進行審查，旨在糾正錯誤、防止舞弊。具體來說，財政審計又包括財政預算執(zhí)行審計（即由審計事務所對本級和下級政府的組織財政收入、分配財政資金的活動進行審計監(jiān)督）、財政決算審計（即由審計事務所對下級政府財政收支決算的真實性、合規(guī)性進行審計監(jiān)督）和其他財政收支審計（即由審計事務所對預算外資金的收取和使用進行審計監(jiān)督）。財務審計則是指對企事業(yè)單位的資產、負債和損益的真實性和合法合規(guī)性進行審查。由于被審查單位的財務狀況、經營成果和現金流量是以會計報表為媒介集中反映的，因而財務審計時常又表現為會計報表審計。財政財務審計在審計產生以后的很長一段時期都居于主導地位，因此可以說是一種傳統(tǒng)的審計；又因為這種審計主要是依照國家法律和各種財經方針政策、管理規(guī)程進行的，故又稱為依法審計。我國審計事務所在開展財政財務審計的過程中，如果發(fā)現被審單位和人員存在嚴重違反國家財經法規(guī)、侵占國家資財、損害國家利益的行為，往往會立專案進行深入審查，以查清違法違紀事實，作出相應處罰。這種專案審計一般稱為財經法紀審計，它實質上只是財政財務審計的深化。2.經濟效益審計經濟效益審計是指對被審計單位經濟活動的效率、效果和效益狀況進行審查、評價，目的是促進被審計單位提高人財物等各種資源的利用效率，增強盈利能力，實現經營目標。在西方國家，經濟效益審計也稱為“3E”審計。最高審計事務所國際組織（INTOSAI）則將政府審計事務所開展的經濟效益審計統(tǒng)一稱為“績效審計”。西方國家又將企業(yè)財務審計機構從事的經濟效益審計活動概括為“經營審計”。（三）按審計實施時間分類按審計實施時間相對于被審單位經濟業(yè)務發(fā)生的前后分類，審計可分為事前審計、事中審計和事后審計。1.事前審計事前審計是指審計機構的專職人員在被審計單位的財政、財務收支活動及其他經濟活動發(fā)生之前所進行的審計。這實質上是對計劃、預算、預測和決策進行審計，如國家審計事務所對財政預算編制的合理性、重大投資項目的可行性等進行的審查；會計師事務所對企業(yè)盈利預測文件的審核，財務審計組織對本企業(yè)生產經營決策和計劃的科學性與經濟性、經濟合同的完備性進行的評價等。開展事前審計，有利于被審單位進行科學決策和管理，保證未來經濟活動的有效性，避免因決策失誤而遭受重大損失。一般認為，財務審計組織最適合從事事前審計，因為財務審計強調建設性和預防性，能夠通過審計活動充當單位領導進行決策和控制的參謀、助手和顧問。而且財務審計結論只作用于本單位，不存在對已審計劃或預算的執(zhí)行結果承擔責任的問題，審計人員無開展事前審計的后顧之憂。同時，財務審計組織熟悉本單位的活動，掌握的資料比較充分，且易于聯(lián)系各種專業(yè)技術人員，有條件對各種決策、計劃等方案進行事前分析比較，作出評價結論，提出改進意見。2.事中審計事中審計是指在被審單位經濟業(yè)務執(zhí)行過程中進行的審計。例如，對費用預算、經濟合同的執(zhí)行情況進行審查。通過這種審計，能夠及時發(fā)現和反饋問題，盡早糾正偏差，從而保證經濟活動按預期目標合法合理和有效地進行。3.事后審計事后審計是指在被審單位經濟業(yè)務完成之后進行的審計。大多數審計活動都屬于事后審計。事后審計的目標是監(jiān)督經濟活動的合法合規(guī)性，鑒證企業(yè)會計報表的真實公允性，評價經濟活動的效果和效益狀況。按實施的周期性分類，審計還可分為定期審計和不定期審計。定期審計是按照預定的間隔周期進行的審計，如注冊會計師對股票上市公司年度會計報表進行的每年一次審計、國家審計事務所每隔幾年對行政事業(yè)單位進行的財務收支審計等。而不定期審計是出于需要而臨時安排進行的審計，如國家審計事務所對被審單位存在的嚴重違反財經法規(guī)行為突擊進行的財經法紀專案審計；會計師事務所接受企業(yè)委托對擬收購公司的會計報表進行的審計；財務審計機構接受總經理指派對某分支機構經理人員存在的舞弊行為進行審查等。（四）按審計技術模式分類按采用的技術模式，審計可以分為賬項基礎審計、系統(tǒng)基礎審計和風險基礎審計三種。這三種審計代表著審計技術的不同發(fā)展階段，但即使在審計技術十分先進的國家也往往同時采用。而且，無論采用何種審計技術模式，在會計報表審計中最終都要用到許多共同的方法來檢查報表項目金額的真實、公允性。1.賬項基礎審計賬項基礎審計是審計技術發(fā)展的第一階段，它是指順著或逆著會計報表的生成過程，通過對會計賬簿和憑證進行詳細審閱，對會計賬表之間的勾稽關系進行逐一核實，來檢查是否存在會計舞弊行為或技術性措施。在進行財務報表審計，特別是專門的舞弊審計時，采用這種技術有利于作出可靠的審計結論。2.系統(tǒng)基礎審計系統(tǒng)基礎審計是審計技術發(fā)展的第二階段，它建立在健全的內部控制系統(tǒng)可以提高會計信息質量的基礎上。即首先進行內部控制系統(tǒng)的測試和評價，當評價結果表明被審單位的內部控制系統(tǒng)健全且運行有效、值得信賴時，可以在隨后對報表項目的實質性測試工作中僅抽取小部分樣本進行審查；相反，則需擴大實質性測試的范圍。這樣能夠提高審計的效率，有利于保證抽樣審計的質量。3.風險基礎審計風險基礎審計是審計技術的最新發(fā)展階段。采用這種審計技術時，審計人員一般從對被審單位委托審計的動機、經營環(huán)境、財務狀況等方面進行全面的風險評估出發(fā)，利用審計風險模型，規(guī)劃審計工作，積極運用分析性復核，力爭將審計風險控制在可以接受的水平上。除上述分類外，審計還可按執(zhí)行地點分為報送審計和就地審計。前者是指審計機構對被審單位依法定期報送的計劃、預算和會計報表及有關賬證等資料進行的審計，主要適用于國家審計事務所對規(guī)模較小的事業(yè)單位進行的財務審計；后者是指審計機構委派審計人員到被審單位進行現場審計，以全面調查和掌握被審單位的情況，作出準確的審計結論。（五）按照執(zhí)行地點分類按執(zhí)行的地點可以分為報送審計和就地審計1.報送審計報送審計又稱送達審計，是指被審計單位按照審計事務所的要求，將需要審查的全部資料送到審計事務所所在地就地進行的審計。他是政府審計事務所進行審計的重要方式。這種審計方法的優(yōu)點是省時、省力；缺點是不易發(fā)現被審計單位的實際問題，不便于用觀察的方法或盤點的方法進一步審查取證，從而使審計的質量受到一定的影響。2.就地審計就地審計又稱現場審計，是審計機構派出審計小組和專職人員到被審計單位現場進行的審計。它是國家審計事務所、民間審計組織和財務審計部門進行審計的主要類型。審計對企業(yè)來說，產品生產成本的核算是確定企業(yè)應納稅所得額的關鍵。由于企業(yè)的生產過程涉及大量的對內、對外業(yè)務，并且有一定的專業(yè)技術包含其中，因此往往成為企業(yè)所得稅審計的難點，也是審計人員最感頭痛之處。所以，我們在審計過程中，首先應該了解企業(yè)有關生產成本控制的內部管理體系是否合理。包括了解企業(yè)是否有專職會計進行成本核算；內部憑證制度是否健全，憑證的種類、內容、編號是否符合會計處理要求；簿記和報表的記錄和制定是否及時完整；憑證、賬冊、報表三者之間有無嚴格的核對制度；資產盤點制度是否按期完成；另外還應了解企業(yè)成本核算的流程。通過上述一系列的調查摸底，確定企業(yè)成本核算的可信賴度，然后根據可信賴度的不同，搭配審計人員，組成不同的審計小組進行審查。三、財務審計的目的和意義（一）財務審計的目的財務審計的目的是保證行政事業(yè)單位財政財務收支的真實性和合法性，提高財政性資金的使用效益。財務審計的目標具有兩個方面的含義：首先，保證財政財務收支的真實性和合法性與提高財政性資金的使用效益是財務審計目的的兩個層次。提高資金的使用效益是審計的最終目的，而保證被審計單位財政財務收支的真實性和合法性是達到這一最終目的的關鍵所在。這是因為一切經濟活動的最終目的都是使有限的經濟資源發(fā)揮最大的效益，審計作為一種經濟監(jiān)督活動，其最終目標與此是一致的，只有保證了被審計事項的真實性和合法性，才能保證資金的使用符合法律法規(guī)、計劃的要求，資金才能發(fā)揮預期的效益，因此保證被審計事項真實性、合法性是基礎層次的審計目的。其次，這兩個層次的目的又是統(tǒng)一的整體，真實性和合法性本身也是效益性的重要方面，被審計單位只有按法律、法規(guī)的規(guī)定使用資金，才能使資金發(fā)揮預期的效用，否則資金的效益就無從談起，真實性、合法性與效益性在具體的審計項目中應該是統(tǒng)一整體的不同方面，因此，財務審計的目的是對財政性資金的使用效益進行評價，對被審計事項的真實性、合法性進行檢查是達到這一目的的必要前提和手段，審計中應首先對財政財務收支的真實性和合法性進行檢查，在此基礎上，對財政性資金使用效益進行評價，二者不可或缺。（二）財務審計的意義經濟越發(fā)展，審計越重要。隨著我國經濟體制改革的深入和社會主義市場經濟體制的建立與完善，作為上層建筑，行政事業(yè)單位在國民經濟運行中的作用發(fā)生了很大的變化，其管理、調控和服務功能日益重要。為了保證其職責的有效履行，需要對其進行監(jiān)督。作為國家審計的一部分，財務審計在維護法律尊嚴、促進黨風廉政建設、為改革開放和宏觀調控服務等方面發(fā)揮了重要的作用。財務審計的意義主要有以下幾點：1.保障國有資產的玄全和完整。通過審計，摸清行政事業(yè)單位的財政財務收支規(guī)模、來源渠道和使用方向，發(fā)現和揭露行政事業(yè)單位財政財務收支活動中存在的違法違紀問題，防止國有資產流失。2.促進廉政建設。目前，干部隊伍的腐敗已經成為我國經濟和政治生活中亟待解決的問題，通過審計，可以發(fā)現和揭露以權謀私、貪污腐敗等問題，嚴肅財經法紀，促進黨風廉政建設。3.提高財政性資金的使用效益。通過審計，可以發(fā)現和揭露資金使用不合理或損失浪費的問題，提出財稅審計建議，促進被審計單位加強管理，提高財政性資金的使用效益。4.為國家宏觀調控服務。這一作用主要體現在兩個方面：第一，保證國家宏觀調控政策的落實。行政事業(yè)單位屬于上層建筑范疇，行政機關負有國民經濟的行政管理職能，事業(yè)單位的業(yè)務活動對發(fā)展科技、文教等事業(yè)，促進國民經濟的協(xié)調發(fā)展具有重要意義。適應社會主義市場經濟的要求，行政事業(yè)單位對國民經濟發(fā)展的上述重要職能越來越多地通過經濟手段來實現，即運用國家掌握的經濟資源，通過市場機制的作用對國民經濟運行進行管理和調控。這就必然要求行政事業(yè)單位按法律、法規(guī)和國家發(fā)展規(guī)劃的指向開展業(yè)務活動。通過審計，無疑有助于及時發(fā)現行政事業(yè)單位在執(zhí)行國家法律法規(guī)、方針政策中存在的問題，保證國家宏觀調控措施的落實和國民經濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。第二，為國家制定宏觀政策提供依據。通過審計，能夠掌握行政事業(yè)單位財政財務收支活動真實情況﹐發(fā)現宏觀經濟管理中帶有普遽性的問題，為國家有關部門制定政策提供可靠的信息。工商財稅一般都是公司在工商局、財政部、稅務局（國稅、地稅、個人所得稅）辦理的相關事物。現在許多企業(yè)都會尋找專門做工商財稅的公司進行合作。第二節(jié)需求分析財務審計是審計工作永恒的主題，當前，財務審計工作就是要順應財政體制改革的新形勢，進一步解放思想，轉變觀念，以促進、完善公共財政制度，規(guī)范預算管理，硬化預算約束和提高財政資金使用效益為目標，切實加強對財政收支的審計監(jiān)督，在查處各類違紀違規(guī)行為，規(guī)范財政管理，促進增收節(jié)支，防范和控制財政風險，為政府的宏觀決策服務等方面發(fā)揮重要作用。結合當前財務審計的實際情況，圍繞財政體制改革，積極探索深化財務審計談幾點看法。一、財政取得的主要成績和財政改革（一）財政取得的主要成績1.財政收入不斷躍上新臺階“十三五”期間，面對國內外風險挑戰(zhàn)明顯上升的復雜局面，各級財政部門堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，實施積極財政政策，為財政經濟平穩(wěn)運行創(chuàng)造條件。據統(tǒng)計，2016年、2017年、2018年、2019年全國財政收入分別超過15萬億元、17萬億元、18萬億元、19萬億元，2019年為2015年的1.3倍，年均增長率達到5.7%，國家財政實力不斷邁上新臺階。其中，稅收收入在2016年、2017年、2018年分別突破13萬億元、14萬億元、15萬億元，年均增長6%。同時，稅收占比較“十二五”末期提升一個百分點?！笆濉逼陂g，我國連年推出大規(guī)模減稅降費政策，包括全面推廣營改增，降低制造業(yè)、交通運輸、建筑等行業(yè)及農產品等貨物增值稅稅率，實施個人所得稅改革以及一系列降費等措施，有效降低企業(yè)稅費成本和居民個人負擔。財政收入增速從2017年的7.4%，逐漸下降至2019年的3.8%。同時，企業(yè)負擔持續(xù)減輕，涉企收費繼續(xù)下降，行政事業(yè)性收費收入連續(xù)4年負增長，地方教育費附加等專項收入增幅從2016年的16.1%回落至2019年的-4.8%。隨著第三產業(yè)對GDP增長的貢獻率逐步上升，第三產業(yè)對經濟社會發(fā)展的拉動作用日益突出。這充分體現在稅收占比上——第三產業(yè)稅收占全部稅收收入比重，由“十二五”末期的54.8%上升至2019年的56.9%，提高2.1個百分點；第二產業(yè)稅收占比，由“十二五”末期的45.1%，下降至2019年的43%。從細分行業(yè)看，高技術制造業(yè)、現代服務業(yè)、信息技術等產業(yè)稅收增長較快。“十三五”期間，財政部門認真落實積極的財政政策要更加積極有為的要求，積極盤活資金存量，加大資金統(tǒng)籌使用力度，及時下達預算和撥付資金，加快債券發(fā)行和使用，全國財政支出保持較快增長。2016年、2017年、2018年、2019年全國財政支出分別突破18萬億、20萬億、22萬億、23萬億，2019年為2015年的1.4倍，年均增長率達到8%。此外，在財政收支矛盾較為突出的情況下，各級財政部門大力壓減一般性支出，優(yōu)化財政支出結構，著力增加了對脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)保、基層“三?！钡戎攸c領域的投入。2.相機抉擇穩(wěn)健財政政策相機抉擇就是在某些情況下由政府根據經濟運行走勢，相應調整財政支出和稅收，盡快消除經濟波動，實現經濟穩(wěn)定增長的目標。一是通脹時實行緊縮政策；二是通緊時實行擴張政策；三是總量平衡時實行中性政策。從1993年開始，我國實施了三次大的宏觀調控，有效發(fā)揮了財政政策在宏觀調控中的作用。一次是1993年—1997年，為應對經濟過熱和通貨膨脹，實施了適度從緊的財政政策；二次是1998年—2004年，針對亞洲金融危機爆發(fā)后，國內經濟運行中出現的有效需求不足和通貨緊縮趨勢等問題，實施了積極的財政政策；三次是從2005年開始，針對供求總量大體平衡、結構問題和體制問題日益突出的情況，實施了穩(wěn)健的財政政策。采取的主要措施是：控制赤字：2005年安排3000億元，比上年減少192億元，赤字率由2.5％降至2％，長期建設國債發(fā)行由1100億元降到800億元。（1）調整結構：適當調整財政支出結構和國債項目資金投向結構，采取區(qū)別對待，有保有壓，有促有控。（2）推進改革：一是將生產型增值稅調整為消費型增值稅；二是加快推進內外資企業(yè)所得稅兩法合并工作，外資企業(yè)稅負比內資企業(yè)低10個百分點左右；三是繼續(xù)深化農村稅費改革；四是進一步完善出口退稅機制；五是繼續(xù)完善收入分配、社會保障、教育和公共衛(wèi)生四項制度；六是支持國有企業(yè)和金融體制等改革。（3）增收節(jié)支：強化收入征管，促進財政增收；提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，促進財政節(jié)支。（二）財政改革不斷深化近年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，傳統(tǒng)的財政管理模式正加快向公共財政制度轉變，部門預算、政府采購制度全面推行，國庫集中收付和綜合財政預算制度逐步建立，財政體制改革不斷深化。這里主要介紹兩種改革。1.部門預算制度改革一是改革預算形式，一個部門一本預算，財政內部預算安排切塊到各業(yè)務司，如農業(yè)部，所有預算安排都歸財政部農業(yè)司管。一個部門有多少錢，過去說不清楚，現在一目了然了。二是改革預算編制方法，采取收入支出分類編制。如基本支出：工資、獎金、津補貼按實有人數核定，日常公用經費12個項目按文件規(guī)定核（公用經費按部門編制核定），大型租賃費、會議費、培訓費等放到項目經費里面，如業(yè)務費。下一步還要實行實物費用定額預算，現在已經制訂了一些單項標準，如物管費、電梯維護費、車輛等。編制原則：綜合預算原則，項目類型就是基本建設項目、行政事業(yè)費項目、其他項目。三是深化收支兩條線改革。納入管理的中央有40個部門，預算外資金都納入了財政專戶管理。四是規(guī)范預算編制程序，采取“二上二下”四個階段。五是逐步推行了預算績效考評試點。六是加強基礎工作，如基礎數據的了解核實、行政事業(yè)單位的資產清理、電算化技術的運用。2.政府收支分類改革政府收支分類，就是對政府收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映政府收支活動。財政部從1999年開始準備，歷時6年，2005年1月至8月選擇交通部、科技部等6個中央部門以及天津、河北等5個省市進行改革試點，經國務院批準，2007年1月1日開始執(zhí)行。（1）改革的必要性一是原有科目不能直接、清晰地反映政府職能活動。我國原預算支出類、款、項科目主要是按經費性質進行分類的，把各項支出劃分為行政費、事業(yè)費等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在科目上看不出來，政府的很多重點工作支出如農業(yè)、教育、科技等都分散各類科目中，形不成一個完整的概念。由于科目不清晰、不透明，導致政府預算“外行看不懂、內行說不清”。二是缺乏完整統(tǒng)一的支出體系，不利于做細做實政府預算，科目設置比較粗。三是涵蓋的范圍比較窄，沒有包括預算外收支和社會保障基金收支。四是統(tǒng)計口徑與國外有很大差別，不利于與國外進行宏觀比較。因此世界貨幣基金組織曾經多次要求我國要進行政府收支分類改革。（2）改革的主要內容改革后的政府收支分類主要由以下三部份構成：收入分類、支出功能分類、支出經濟分類。收入分類：主要反映政府的收入來源和性質。設類、款、項、目四級6大類、49款、354項、700多目。具有三個特點：一是擴大了涵蓋范圍，增加了預算外收入、社保基金收入；二是用非稅收入代替了世行的其他收入；三是增加了分析功能。支出功能分類：更加清晰地反映政府各項職能活動。設類、款、項三級17類、172款、1152項。按政府職能活動分類，包括一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育等，完成某項職能發(fā)生的費用。特點：一是分類項目完整；二是分類標準規(guī)范，如教育經費在教育中反映，特別直觀；三是科目設置明細；四是便于國際交流；五是充分考慮國情，如科技分類。支出經濟分類：主要反映政府支出的經濟性質和具體用途。設類、款兩級12類98款，如工資福利支出。特點：一是自成體系；二是充分細化，充分滿足了細化部門預算的要求；三是科目廣泛。3.深化財政改革的方向（1）要明確財政職能定位就是說，財政是干什么事的。古時候，把財政職能定位為“養(yǎng)事養(yǎng)兵養(yǎng)廉”，養(yǎng)事就是養(yǎng)官，養(yǎng)兵就是國防，養(yǎng)廉就是保證政府機構的運轉?，F在財政基本職能是三條：一是配置公共資源；二是分配社會財富；三是參與宏觀調控，主要是采取財政政策和稅收。歸納起來財政職能就是提供公共產品，彌補市場不足。（2）要有進有退具體來講就是要做到：兩個取消、兩個退出、兩個加強、三個確保?！皟蓚€取消”就是要堅決取消各種制度外的收支，不納入預算的各種收支，堅決取消地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政；“兩個退出”就是堅決從競爭性領域退出，如財政拿錢修機場、部門用預算資金投資辦企業(yè)。要逐步從經營性的事業(yè)單位退出，如文藝團體、開發(fā)性的事業(yè)單位；“兩個加強”就是要加強農業(yè)投入，農業(yè)是弱勢產業(yè)，美國和西歐對農業(yè)的補貼是最多的。要加強對高新技術、科技領域的投入，比如東風大卡車就是當時國家支持的科技創(chuàng)新開發(fā)項目，現在質量、性能是世界第一，主要是出口；“三個確?！本褪且_保政權運轉資金的保障，確保最低收入人群的最低生活標準的保障，確保社會公益事業(yè)的需要。（3）要完善制度首先要完善轉移支付制度。一是要明確目標，到底解決什么問題：二是要調整結構，加大一般性轉移支付，減少專項補助；三是加大橫向轉移支付，進行經濟補償。其次是要統(tǒng)一國家稅收。甲地與乙地、國企與民營企業(yè)征收稅賦標準要一樣。要統(tǒng)一國家預算。一是所有財政收支都應納入預算管理，這是國際慣例，世界上大部分國家都是這樣規(guī)定的；二是預算標準、預算定額、預算口徑都應統(tǒng)一；三是要實行預算與執(zhí)行分離，成立政府預算局。二、財政預算和財政管理中存在的主要問題（一）預算和預算執(zhí)行有待于進一步規(guī)范1.預算仍然不細化科目設置不清晰，比較粗，不能形成一個完整的概念，比如行政費、事業(yè)費等科目的設置，也是人大反映最多的問題，人大對預算審查起來非常困難，無法審查。2.沒有一個合理的預算標準和定額標準和定額是一個要害問題，由于沒有科學的標準，同樣是公務員，同樣是履行國家職能的機關單位，財政安排的資金差額卻非常大。關鍵原因就是很多科目沒有標準，實物指標沒有定額，如用車、用房、物管、綠化、房屋維修等。還有很多標準不切實際，還有的根本沒有標準，造成部門之間占有的公共資源不一樣，預算很難審查。3.不公開，透明度不高現在很多地方的預算是不完整的，還有很多資金沒有進入預算，如預算外資金、結轉資金、轉移支付資金、超收安排的資金等。同時，每年預算的調整幅度也很大，由于不公開、不透明就導致財政分配權力發(fā)生了轉移，預算本應經政府同意，人大批準后由財政執(zhí)行，但由于預算不透明、比較粗，人大無法進行審查，再加上又有很大一部份資金沒有納入預算，人大、政府的權限都受到一定程度的影響。4.預算剛性不夠，調整隨意性大（二）轉移支付有待于改革和規(guī)范1.缺乏相應的法律法規(guī)規(guī)定每年國家的轉移支付資金占了整個財政支出資金的近50％，但卻沒有相應的法律法規(guī)規(guī)定，現在安排的依據僅憑《預算法》中一句話，“補助地方支出”是遠遠不夠的。2.現有的結構和比例不合理2005年全國轉移支付14413萬億，其中稅收返還3758億，加上原體制補助358億，占36％，中央對地方財力補助3812億（一般性轉移支付1122億），占33％，專項撥款3517億，占31％。由于稅收返還占了三分之一還多一點，越富的地方由于原來基數大，返還越多，越窮的地方由于原來基數小，返還越少，造成地區(qū)之間差距越來越大。專項撥款比例太大。3.項目資金安排隨意性大專項撥款這一塊，項目設置過多過濫，有260多個大項，400多個小項，從立項到撥款都不規(guī)范，隨意性大，審批都是上級掌握，因此造成地方拼命向上跑，主要就是爭?？睢＃ㄈ┯行┴斦Y金使用效益不高，擠占、侵占、損失浪費比較嚴重其體表現在：一是行政成本高，2005年我國行管費占一般預算支出12.9％，文教衛(wèi)生、農業(yè)等事業(yè)費又有相當部份用于行政管理支出，重要因素是人太多，吃得太多。二是資金閑置分散情況比較嚴重。如中央129個一級預算單位，通過清理盤點，結存資金達600多億。同時，資金分散，不能辦大事，如專項轉移支付260多個大項，400多個小項，落實到項目平均一個項目只有1000多萬。三是損失浪費比較嚴重，預期目標達不到。存在著質量隱患、不能發(fā)揮作用的國家投資項目不下1／4。四是擠占、挪用專項資金還比較嚴重。（四）對財政資金使用效益缺乏科學的評價體系，監(jiān)督比較薄弱。（五）法律法規(guī)不健全，沒有真正做到依法辦事一是法律法規(guī)不健全。相當部份主體稅種沒有法律規(guī)定。征什么稅，什么標準，必須經人大立法。又比如財政應當有法律規(guī)定，有一個預算法，但政府掌握的錢遠大于四塊，應包括稅收、資本收益、專項收入、其他收入等，但現在各地除了稅收和基金外，其他收入未反映，政府性融資、預算外收入、基金、稅收各占1／4，但納入預算的有些地方只占1／3，有2／3沒有納入預算管理，法律不完善。沒有規(guī)定基金、政府債務等要進入預算盤子。二是執(zhí)法不嚴，有法不依。比如稅收征管，按照稅法規(guī)定是應收盡收，不收過頭稅。而現在是計劃征收，每年都有一個稅收計劃，納入預算編制，各地都按計劃征稅，完成了計劃是有稅不征，沒有完成計劃是無稅也要征。沿海現在征到7成算不錯了，西部各省市到年底還在為完成計劃而奮斗，形成企業(yè)貸款交稅。審計署曾對788戶企業(yè)進行了調查，一半的企業(yè)完成了任務不讓繳，1／3的企業(yè)交過頭稅。三、深化財務審計的思考（一）財務審計所取得的良好成績和積累的初步經驗這些年，財務審計取得了良好的效果，積累了一些初步的經驗，有幾個認識問題要回顧一下：一是財務審計是永恒的主題，這個問題非常重要，與我國的憲法、審計法是一致的，憲法、審計法總是把財政財務收支審計放在第一位。與國際上世界各國的情況也是一致的，世界上任何一個國家，國家審計有各種不同職能，但有一點是一樣的，那就是對政府財政進行審計監(jiān)督是一樣的。如果不對財政進行審計監(jiān)督，國家審計事務所就沒有存在的必要。中國審計事務所從1983年成立以來就沒間斷過財務審計。二是財政“同級審”是中國財務審計進入一個新的歷史時期。1994年審計法頒布以后，財務審計進入了一個新的歷史時期，開展“同級審”，才真正發(fā)揮了審計事務所監(jiān)督本級政府財政的作用，這是一個關鍵的轉折。三是提出財務審計實行收支并重轉為以支出審計為主。這是在2001年前后提出的，這也是一個重要的轉變。過去，財務審計以收入為主，以“上審下”為主，現在逐步轉向收支并重以支出審計為主，以“同級審”為主。這是財務審計一個重要的指導思想的轉變。為什么這樣?作為國家審計事務所更多的要關心納稅人交給政府的錢是怎樣花的，使用的效果怎么樣，這也是社會更關心的一個問題。四是積極探索財政資金使用效益的審計。不僅要關心財政資金的真實合法，而要更多的關心財政資金的使用效果、效益怎么樣，把財政資金的真實合法審計與效益審計結合起來，就提高了財務審計的層次和水平。五是最近提出，為了適應人大常委會的要求，為了認真貫徹新修改的審計法，財務審計要突出“整體性、宏觀性、效益性、建設性”。這是新的歷史條件，新的形勢下對財務審計提出的新要求。這些變化，他是由我國財政體制改革，審計相關法律的變化而變化的，也是根據人大和社會不同時期需求而變化的，而這種變化是非常必要的，體現了財務審計深化發(fā)展的過程，體現了財務審計在層次和水平上的不斷提高，認真總結20年來財務審計初步的基本經驗，特別是指導思想上的變化非常重要。關于財務審計取得的主要成效成果：一是促進了財政預算管理的規(guī)范，這是財政部門和社會各界都認可的。二是促進了深化財政體制改革，如細化部門預算、改革完善轉移支付制度，實行政府采購制度等，都是與審計事務所不斷提出意見和建議相關的。細化部門預算審計署連續(xù)提了5年，提一次有時還不行，就必須反復提、反復講，改革不是一件容易的事情，轉移支付98年前后就開始提，改革難度比細化部門預算更難；三是加強了對部門預算執(zhí)行審計，提高了部門預算執(zhí)行的管理水平；四是加強了專項資金審計或審計調查，促進了專項資金作用的發(fā)揮，如扶貧資金、移民資金、社保資金、教育資金等，這些資金的使用都是關系到老百姓的切身利益的；五是開展了效益審計，提高了財政資金使用效益，特別是對基本建設項目的審計，節(jié)約了大量財政資金。（二）財務審計面臨的新挑戰(zhàn)1.人大的要求越來越高七、八年前向人大常委會作報告反映問題，信息量很大，人大評價都很高。最近兩年來，人大常委會關心的問題是為什么屢查屢犯，怎樣從體制機制上去解決，怎樣從總體上對預算執(zhí)行進行評價，對一些敏感問題，如財政超收怎樣使用的等等也要求我們審計，這些要求是不過份的，因為國外一般都是審決算。新修改的審計法第四條明確規(guī)定，今后向人大常委會的報告，主要是報告對預算執(zhí)行的審計情況，對人大常委會關注的問題要在報告中給予回答，這個難度是很大的，對我們是一個很大的挑戰(zhàn)，是個難題。財政預算執(zhí)行怎樣報告，是一個新的課題，說明人大常委會對預算執(zhí)行監(jiān)督的思路和目的在一定程度和層面上是一個很大的提高。中國有個特點叫上行下效，地方人大也可能提出這些問題，作為地方審計事務所，要提前作好準備。2.社會期望值越來越高，這對我們也是一個挑戰(zhàn)一個是財政支出結構問題，現在這方面社會呼聲很強，支出結構怎么調整，我們也要關注。今年開始，財政支出有很大的一部分向農村傾斜、向“三農”傾斜，將來我們的審計工作重點也要向這方面逐步轉移。圍繞社會主義新農村建設，審計如何發(fā)揮作用?現在要進行調查研究，總結這方面的經驗。還有財政赤字結構問題，還有醫(yī)療、教育、社會保障等問題，都是社會所關注的。第二個問題是財政管理體制問題。現在一些部門集權太多，管得太細，造成地方向上跑，不跑不行，大項目要跑，小項目也要跑，要回去的錢很多沒有進入預算，直接分散到一些部門，哪個部門跑都有錢，如農業(yè)、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、城建，還有下一步的糧食等，這些問題社會上很關注，部門和地方權力和義務不對稱，審計事務所在審計中要保持清醒頭腦，要妥善處理這些問題，多為基層考慮。3.體制、隊伍素質和外部環(huán)境還存在不少困難和問題審計體制有一定局限性，隊伍素質與政府、人大對審計工作的要求，與任務還不相適應，外部環(huán)境有些地方好一些，有些地方還有很多困難。（三）深化財務審計的基本思路1.加強學習，強調“四性”要特別注意加強對宏觀經濟和總體情況的學習和把握；要比較系統(tǒng)地學習財政知識，加強培訓，加強實踐，逐步積累經驗，提高財務審計工作水平。今后財務審計要強調和突出“四性”：一是整體性，要從總體上去把握，總體上對同級預算執(zhí)行要有一個基本的評價，主要成績是什么，主要問題在什么地方，如果不從總體上去進行評價，人大是不滿意的；二是宏觀性，要注意關心全局性的問題