安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在的問題與對策

PAGEPAGE5安全生產(chǎn)行政執(zhí)法存在的問題與對策安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是安監(jiān)部門的重要職能，貫穿于安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的全方位和全過程之中，對落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，提高安全監(jiān)管水平，消除安全隱患，預(yù)防和減少事故發(fā)生，提高全社會安全保障能力具有不可替代的作用，被省委、省政府列入加強(qiáng)安全生產(chǎn)的三項(xiàng)行動之一。市安全監(jiān)管局十分重視安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，在各級安監(jiān)部門的共同努力下，全市安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)逐步建立，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)穩(wěn)步提高，行政許可全面展開，專項(xiàng)整治不斷深入，計(jì)劃執(zhí)法有序推進(jìn)，事故查處不斷規(guī)范，對促進(jìn)我市安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)起到了重要的促進(jìn)作用。但通過近幾年的實(shí)踐，行政執(zhí)法工作仍然存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，我市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法水平與執(zhí)法能力仍然不能適應(yīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要，亟待進(jìn)一步探索和解決。一、存在的主要問題1.執(zhí)法強(qiáng)度不高。一是執(zhí)法數(shù)量偏少，不能滿足安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要。全市今年安監(jiān)系統(tǒng)計(jì)劃執(zhí)法的生產(chǎn)經(jīng)營單位2764個(gè)，市局今年直接檢查的企業(yè)僅69個(gè)，全市還有大量重點(diǎn)企業(yè)和存在隱患的企業(yè)未納入執(zhí)法檢查范圍，特別是渣土車、物流運(yùn)輸車輛企業(yè)和危險(xiǎn)物品經(jīng)營小門店以及人員密集場所的微小型企業(yè)尤為突出，幾乎是空白狀態(tài)。二是執(zhí)法監(jiān)察的覆蓋率不高，全市工商注冊現(xiàn)有生產(chǎn)經(jīng)營單位37894戶，今年1—11月，全市實(shí)際檢查只有10937戶，監(jiān)管監(jiān)察的覆蓋率28.9%，其中直管三大高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位4969戶，實(shí)際檢查4478戶，覆蓋率只有90.1%，未達(dá)到全覆蓋的目標(biāo)。三是對違法行為實(shí)施行政處罰的次數(shù)不多，處罰力度不大。1-11月，全市各級安監(jiān)部門對違法生產(chǎn)經(jīng)營單位的行政處罰1975次，實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰216次、罰款額度343.26萬元（包括事故處罰萬元）、實(shí)際到位218.8萬元，市局全年實(shí)施行政處罰8次。四是部分領(lǐng)域如生產(chǎn)經(jīng)營單位的職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查基本上還處于起步階段?，F(xiàn)有職業(yè)危害的生產(chǎn)經(jīng)營單位達(dá)2000余家，涉及30余個(gè)行業(yè)，接觸職業(yè)危害的從業(yè)人員達(dá)20余萬人，職業(yè)危害職業(yè)危害申報(bào)率不足60%。2.執(zhí)法水平不高。一是執(zhí)法檢查質(zhì)量不高，督促整改效果不佳。由于部分執(zhí)法人員嫌執(zhí)法程序嚴(yán)密、檢查內(nèi)容具體，到生產(chǎn)現(xiàn)場去的少，檢查流于形式，為檢查而檢查；部分安監(jiān)人員即使去了現(xiàn)場查也查不出隱患,查出了隱患卻改不了，有的隱患常查常在，屢查不改。二是行政處罰辦案質(zhì)量不高，懲戒效果欠佳。從市政府法制辦對我局開展的行政執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行抽查和案卷評審看，在立案、調(diào)查、取證、陳述、聽證、送達(dá)等程序上存在不同程度的問題；區(qū)縣局在行政處罰過程中，有的沒有嚴(yán)格執(zhí)行送達(dá)程序，有的案件沒有按照規(guī)定時(shí)限結(jié)案，有的行使自由裁量權(quán)時(shí)主觀隨意性過大、不能正確行使自由裁量權(quán)，在具體的行政處罰幅度選擇的過程中，一律按法律規(guī)定的下限或者上限處罰，沒有做到按違法情節(jié)輕重區(qū)別對待，行政處罰顯失公正，有的失之于寬，而有的又失之于嚴(yán)；抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法案卷顯示，有的執(zhí)法行為無論是主體還是程序上，還不同程度上存在違法執(zhí)法的現(xiàn)象，損害了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三是行政許可受理程序不完整、送達(dá)程序執(zhí)行不嚴(yán)格、換證程序未制定，受理資料不完備。有些格式文書未能與政務(wù)中心的規(guī)定相銜全生產(chǎn)工作新問題不斷涌現(xiàn)，急需相應(yīng)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝和新材料的采用，及時(shí)制定和修改新標(biāo)準(zhǔn)尤為必要。執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)一是地方黨委政府在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全發(fā)展二者關(guān)系時(shí)難以平衡。在一部分領(lǐng)導(dǎo)同志頭腦中“重發(fā)展、輕安全”思想明顯存在，有的地方大刀闊斧招商引資、上項(xiàng)目,制定優(yōu)惠政策,改善投資環(huán)境,擔(dān)心安全檢查多了、要求嚴(yán)了，影響軟環(huán)境，人為限制各種安全執(zhí)法檢查，為安全執(zhí)法檢查設(shè)置障礙，對一些不符合安全生產(chǎn)條件的新改擴(kuò)建項(xiàng)目，不按程序辦事，造成很多項(xiàng)目開工之日就是事故隱患產(chǎn)生之時(shí)。有的地方領(lǐng)導(dǎo)行政“干涉力”過大，“以權(quán)代法”、“以權(quán)壓法”、“以權(quán)亂法”、“以權(quán)廢法”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的為違法違規(guī)者說情，有的給安監(jiān)部門領(lǐng)導(dǎo)加壓，有的甚至直接干預(yù)對違法企業(yè)的查處、處罰，一個(gè)電話就能推翻行政處罰決定，

行政執(zhí)法不得不陷入放松監(jiān)管的“怪圈”。致使執(zhí)法人員在履行安全檢查、調(diào)查處理、行政處罰等職責(zé)時(shí)很難到位，成為安監(jiān)部門躲不過繞不開的最大障礙。二是從業(yè)人員整體素質(zhì)不高。生產(chǎn)經(jīng)營單位人員的的文化基礎(chǔ)知識、思想素質(zhì)、法律知識、安全意識和安全技能水平還參差不齊，不懂法和過分強(qiáng)調(diào)自己權(quán)利的狀況同時(shí)存在，懂法的人在面對法律問題時(shí)，又不愿意嚴(yán)守法律的制約，現(xiàn)在社會上出現(xiàn)"鉆法律空子職業(yè)人員，個(gè)別行政相對人受利益驅(qū)使，法律意識、誠信意識淡薄，令執(zhí)法工作辛苦勞累艱難，有的甚至暴力抗法，行政執(zhí)法的環(huán)境日趨復(fù)雜。三是普通群眾法律意識不強(qiáng)。有的群眾缺乏權(quán)利意識，不重視也不關(guān)心維護(hù)自己的權(quán)利，當(dāng)自己權(quán)利受到侵害時(shí)，不知借助法律加以保護(hù)，只能無可奈何。有的群眾缺乏義務(wù)觀念，沒有認(rèn)識到自覺遵紀(jì)守法，支持和配合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動是自己應(yīng)盡的義務(wù)，對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動心理上有抵觸情緒，對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動不配合，甚至阻撓。同時(shí)由于地方部門利益、長官意志、關(guān)系因素、風(fēng)俗人情等因素交織在一起，長遠(yuǎn)利益與短期效益、社會穩(wěn)定與嚴(yán)肅執(zhí)法等分寸難以把握等現(xiàn)實(shí)狀況，行政執(zhí)法缺乏一個(gè)良性的社會圍。執(zhí)法力量不強(qiáng)安全生產(chǎn)是一項(xiàng)綜合性工作，專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任重、要求高、工作強(qiáng)度大，隨著職業(yè)危害等監(jiān)管職能轉(zhuǎn)入安監(jiān)部門，各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍越來越大。安全監(jiān)管力量不足，嚴(yán)重制約了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的開展。一是執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。到目前，全市各級專兼職安監(jiān)人員僅有771人，市局安監(jiān)在編48人，而真正現(xiàn)場執(zhí)法的只有20人。區(qū)縣（市）局現(xiàn)場執(zhí)法人員平均8.7人，有的只有4人，如高新區(qū)。而作為一線執(zhí)法檢查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員，其編制的性質(zhì)、數(shù)量、經(jīng)費(fèi)和工作內(nèi)容遠(yuǎn)未能適應(yīng)形勢的需要。由于執(zhí)法隊(duì)伍人員不足，許多安監(jiān)部門忙于機(jī)關(guān)事務(wù)而無暇到現(xiàn)場執(zhí)法檢查。

二是執(zhí)法人員素質(zhì)相對不高。安監(jiān)部門成立較晚，人員成份復(fù)雜，只有少部分人員是面向社會公開招聘的專業(yè)人員，大多數(shù)人員從其他部門調(diào)配而來，且年齡結(jié)構(gòu)偏大，人員素質(zhì)參差不齊。雖然經(jīng)過了培訓(xùn)，取得了安全執(zhí)法證，但部分執(zhí)法人員并沒有系統(tǒng)地掌握安全生產(chǎn)法律知識和專業(yè)知識，對行政執(zhí)法的程序、規(guī)定了解不透，對有些違法行為的定性把握不準(zhǔn)，有些執(zhí)法人員面對龐大的執(zhí)法事項(xiàng)感到茫然畏懼，對行政執(zhí)法軟件系統(tǒng)的使用更是束手無策，執(zhí)法效率低下。三是執(zhí)法條件不足。技術(shù)裝備落后，執(zhí)法車輛短缺、必要的檢測手段和防護(hù)器具缺失，工作中還僅憑經(jīng)驗(yàn)，借助聽、看、聞、摸等手段，執(zhí)法效能低下。部分區(qū)縣安監(jiān)部門和大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)站行政經(jīng)費(fèi)不足，執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)得不到保障，個(gè)別區(qū)縣局靠罰沒收入補(bǔ)充辦公之用。有的縣級安監(jiān)部門安監(jiān)執(zhí)法人員政治待遇不高，有時(shí)甚至遭到粗暴對待，導(dǎo)致執(zhí)法心態(tài)失衡，致使對執(zhí)法工作的不敬業(yè)、不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)，難作為的不作為，易作為的濫作為。個(gè)別執(zhí)法人員對待行政相對人態(tài)度冷漠，以不文明、不誠信的方式（變相的哄、嚇、詐、騙）收集證據(jù)，想方設(shè)法的阻礙當(dāng)事人行使申辯、復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利，影響執(zhí)法形象。三、對策建議1、加強(qiáng)安全生產(chǎn)法制建設(shè)。一是完善法律法規(guī)，制定和修改配套的地方實(shí)施性規(guī)章。加快《長沙市安全生產(chǎn)管理辦法》等規(guī)章的修訂工作，將《長沙市事故調(diào)查處理規(guī)則》和《長沙市安全生產(chǎn)行政問責(zé)辦法》一并列入《長沙市安全生產(chǎn)管理辦法》，解決法律法規(guī)規(guī)定不具體、不明確、含糊籠統(tǒng)和缺乏可操作性的問題。二是修改市局安全生產(chǎn)行政執(zhí)法各項(xiàng)制度的修訂，根據(jù)近幾年新頒布的一系列國務(wù)院有關(guān)文件精神、國家安監(jiān)總局令和湖南省有關(guān)行政程序、行政服務(wù)規(guī)定以及市政府法制辦有關(guān)要求，對市局關(guān)于行政許可、行政檢查、行政處罰等制度進(jìn)行修訂。三是建議省局盡快制定和出臺《湖南省煙花爆竹管理?xiàng)l例》，減少或消除行政執(zhí)法依據(jù)中的盲區(qū)和“空白點(diǎn)”。同時(shí)建議國家總局要加大立法調(diào)研，結(jié)合基層執(zhí)法實(shí)踐需要，解決安全監(jiān)管中無法可依，有法難依的等問題。為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法創(chuàng)造一個(gè)良好法制環(huán)境。四是著手安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的清理，加快收集相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)，解決安全監(jiān)管中標(biāo)準(zhǔn)混亂的難題。2、加強(qiáng)安全生產(chǎn)法律法規(guī)宣傳教育力度。

一是加大對各級領(lǐng)導(dǎo)的宣傳教育力度，特別是對區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的安全教育培訓(xùn)，使他們樹立“安全發(fā)展”的理念，樹立安全也是政績的觀念，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到安全問題矛盾時(shí)，不再以犧牲安全為代價(jià)，不再人為地干預(yù)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法。并在安監(jiān)機(jī)構(gòu)編制、人員配備和經(jīng)費(fèi)落實(shí)上給以大力支持。二是加大安全生產(chǎn)法律法規(guī)的宣傳力度，使企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員的法律意識不斷增強(qiáng)，自覺遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)規(guī)程，提高企業(yè)的本質(zhì)安全度。然后通過嚴(yán)格行政，公正、執(zhí)法，切實(shí)把各項(xiàng)法律法規(guī)落到實(shí)處。三是加大全民安全意識宣傳力度，提高全社會的安全意識和法律意識，形成了解、理解、貫徹、配合、維護(hù)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的良好環(huán)境。3、

加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法能力建設(shè)。一是充實(shí)一線執(zhí)法隊(duì)伍，各級安監(jiān)部門在研究工作時(shí)，人員調(diào)配應(yīng)向一線執(zhí)法隊(duì)伍傾斜，達(dá)到國家安監(jiān)總局規(guī)定的縣級安監(jiān)部門執(zhí)法人員數(shù)量不少于在編人員70%、市級60%的的標(biāo)準(zhǔn)，把既要懂業(yè)務(wù)又能熟練運(yùn)用安全生產(chǎn)法律法規(guī)的人員充實(shí)到執(zhí)法隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照《湖南省安全生產(chǎn)條例》的要求，確保機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)到位。二是進(jìn)一步提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)強(qiáng)度，創(chuàng)新執(zhí)法質(zhì)量考核評議方式，使執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法行為中獲得最直接、最具體、最有效果的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，快速持續(xù)提高執(zhí)法水平。三是提高安全執(zhí)法的裝備水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全監(jiān)管的實(shí)際，配備必要的行政執(zhí)法用車、檢測設(shè)備設(shè)施、防護(hù)裝備和執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)。四是切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。改變目前安監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督流于形式的被動局面，各區(qū)縣（市）安監(jiān)部門要成立相應(yīng)的法制機(jī)構(gòu)，健全內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法主體、嚴(yán)格執(zhí)法程序、規(guī)范使用行政執(zhí)法文書，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中存在的問題，降低了劣質(zhì)執(zhí)法和違法行政的幾率，減少外部監(jiān)督的糾錯(cuò)成本，避免不必要的媒體曝光、行政復(fù)議和行政訴訟案件發(fā)生。五是善待執(zhí)法人員。行政執(zhí)法具有快節(jié)奏、高難度、高責(zé)任和高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，僅靠督促懲戒遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)當(dāng)讓執(zhí)法人員在工作事業(yè)上有成就感，思想感情上有使命、精神世界上有充實(shí)感和歸宿感，能感受到集體的溫暖和執(zhí)法的快樂。4、加大安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度。一是全面開展計(jì)劃執(zhí)法和委托執(zhí)法，

按照安全生產(chǎn)社會創(chuàng)新管理的要求，市、現(xiàn)兩級安監(jiān)部門要把直接檢查的企業(yè)數(shù)量和領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，把一些重點(diǎn)企業(yè)和存在隱患的企業(yè)未納入執(zhí)法檢查范圍。區(qū)縣（市）安監(jiān)部門要依法對所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行委托執(zhí)法，執(zhí)法檢查實(shí)現(xiàn)全覆蓋。二是把執(zhí)法過程和內(nèi)容的重點(diǎn)突出到落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和提高企業(yè)的本質(zhì)安全水平上來，嚴(yán)厲打擊和制裁非法生產(chǎn)、非法經(jīng)營、非法建設(shè)和隱患治理不力的單位和個(gè)人。以強(qiáng)化執(zhí)法推動安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治，以強(qiáng)化執(zhí)法加強(qiáng)安全監(jiān)管，以強(qiáng)化執(zhí)法促進(jìn)隱患整改，以強(qiáng)化執(zhí)法增強(qiáng)企業(yè)安全責(zé)任意識，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)工作重點(diǎn)由事后查處向事前防范轉(zhuǎn)變。三是加大事故查處和事故責(zé)任追究，特別是嚴(yán)厲查處瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)和漏報(bào)事故的行為。四是加大安全生產(chǎn)行政問責(zé)工作力度。5、優(yōu)化安全生產(chǎn)執(zhí)法環(huán)境。一是爭取黨委、人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)與支持，為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法保駕護(hù)航。安全發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是建立安全生產(chǎn)秩序、規(guī)范安全生產(chǎn)行為的重要手段。各級安監(jiān)部門要理直氣壯地向四大家領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，特別是向黨委、人大、政府匯報(bào)，爭取支持安監(jiān)部門依法監(jiān)管，依法行政，把安全生產(chǎn)行政執(zhí)法納入人大監(jiān)督的范圍。二是爭取司法機(jī)關(guān)支持，努力營造有利于行政執(zhí)法的法治環(huán)境。將行政執(zhí)法的法律依據(jù)，適時(shí)送到法院、檢察院等機(jī)關(guān)，使之全面了解安全生產(chǎn)法律法規(guī)和部門規(guī)章，大力支持安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，特別是當(dāng)事人不能自覺履行處罰決定義務(wù)的案件，要申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)積極與監(jiān)