構(gòu)建和完善財(cái)政投資評(píng)審制度的踐行與探討

引言通常情況下，財(cái)政投資的內(nèi)容主要包括基本建設(shè)支出預(yù)算的安排、國(guó)家債券專項(xiàng)資金，以及其他用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的專項(xiàng)資金的支出預(yù)算。用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的財(cái)政資金需要進(jìn)行部門預(yù)算，通過一般預(yù)算與部門基金預(yù)算反映出來(lái)。在此之中，核算結(jié)果來(lái)自一般預(yù)算中的部門支出預(yù)算，就是項(xiàng)目支出預(yù)算，其中包括三個(gè)部分：行政事業(yè)性項(xiàng)目、基本建設(shè)支出預(yù)算與其他項(xiàng)目，作為財(cái)政投資的重要組成部分，上述三個(gè)部分的預(yù)算安排重要性不容忽視；經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后納入預(yù)算管理的政府性基金，可以通過部門基金預(yù)算中的基金支出預(yù)算來(lái)進(jìn)行核算，該部分的基金支出預(yù)算安排的建設(shè)項(xiàng)目，也是財(cái)政投資中同等重要的組成部分。一、財(cái)政投資評(píng)審制度主要內(nèi)容由于我國(guó)的財(cái)政政策出現(xiàn)變化，因此財(cái)政投資評(píng)審應(yīng)運(yùn)而生，財(cái)政投資評(píng)審使我國(guó)公共財(cái)政領(lǐng)域出現(xiàn)大變革，我國(guó)社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也因此受到一定影響。我國(guó)財(cái)政投資評(píng)審中心于1999年正式建立，在財(cái)政部的助推下，財(cái)政投資評(píng)審各項(xiàng)工作發(fā)展迅速，我國(guó)各個(gè)地區(qū)的地方政府根據(jù)實(shí)際情況，將自身的財(cái)政部門作為基礎(chǔ)，建設(shè)財(cái)政投資評(píng)審相關(guān)機(jī)構(gòu)，并不斷擴(kuò)充財(cái)政評(píng)審人才隊(duì)伍，擴(kuò)大評(píng)審范圍。時(shí)至今日，評(píng)審范圍正在朝著全覆蓋的方向發(fā)展。對(duì)我國(guó)以往的財(cái)政投資評(píng)審發(fā)展進(jìn)行回顧，不難看出，該工作使我國(guó)各層級(jí)政府的建設(shè)資金得到節(jié)約，使所有項(xiàng)目管理活動(dòng)科學(xué)開展，并且使預(yù)算支出得以實(shí)現(xiàn)。但是，我國(guó)的財(cái)政投資評(píng)審制度真正建立的時(shí)間較短，在發(fā)展過程中不可避免地存在問題，因此在未來(lái)的制度建設(shè)過程中，必須積極尋找并運(yùn)用相應(yīng)的對(duì)策，解決影響其發(fā)展和完善的問題。二、財(cái)政投資評(píng)審制度的運(yùn)用流程在一般情況下，財(cái)政投資評(píng)審的流程，由兩個(gè)程序組成，分別為項(xiàng)目評(píng)審以及對(duì)項(xiàng)目評(píng)審的全過程控制。在此之中，全過程控制一個(gè)項(xiàng)目的評(píng)審工作，將立項(xiàng)作為起始點(diǎn)，經(jīng)過工程投標(biāo)、簽訂合同，直至正式施工和工程竣工，所有環(huán)節(jié)都會(huì)受到嚴(yán)格把控。評(píng)審的全過程控制主要分為三個(gè)階段，分別為事前、事中以及事后。對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行衡量并且分析，就是事前的控制內(nèi)容。在該過程中，必須全面了解該項(xiàng)目的實(shí)際情況，如項(xiàng)目的具體要求、項(xiàng)目的范圍、項(xiàng)目施工需要運(yùn)用的資源、大致竣工時(shí)間等。與此同時(shí)，需要嚴(yán)格審查工程項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)簽證單，以及工程項(xiàng)目的預(yù)結(jié)算書，以及完成對(duì)工程量、定額基價(jià)、補(bǔ)充定額等多項(xiàng)內(nèi)容的審查，并且將所有審查工作作為基礎(chǔ)，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算以及編制。任何被投資的項(xiàng)目都屬于系統(tǒng)性的、體量較大的工程，需要耗費(fèi)較長(zhǎng)的周期進(jìn)行建設(shè)，而且涉及的范圍相對(duì)廣泛，項(xiàng)目?jī)?nèi)部存在的不確定因素，很可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成不利影響，導(dǎo)致項(xiàng)目的工程出現(xiàn)變更。因此，事中控制是必不可少的，主要跟蹤項(xiàng)目的工程造價(jià)并且加以控制，相關(guān)人員必須親自前往項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)，了解資金的真實(shí)流向。顧名思義，事后的控制內(nèi)容就是對(duì)項(xiàng)目結(jié)算階段的控制，在對(duì)結(jié)算過程進(jìn)行控制的同時(shí)，相關(guān)人員必須高度關(guān)注項(xiàng)目相關(guān)的工程評(píng)審報(bào)告，如果評(píng)審報(bào)告的內(nèi)容缺少客觀與公正的內(nèi)容，那么該評(píng)審報(bào)告存在較大的問題。在對(duì)評(píng)審報(bào)告進(jìn)行控制之后，政府在公共支出方面會(huì)變得更加透明。三、財(cái)政投資評(píng)審的必要性分析對(duì)于財(cái)政投資項(xiàng)目的概預(yù)算、竣工決算等各方面的活動(dòng)，財(cái)政投資評(píng)審可以起到很好的約束和監(jiān)督作用，無(wú)論是對(duì)于財(cái)政投資項(xiàng)目的工程質(zhì)量、加強(qiáng)項(xiàng)目的支出預(yù)算和財(cái)務(wù)管理，還是對(duì)于提高財(cái)政投資效率、保障財(cái)政投資活動(dòng)順利進(jìn)行等，都起著至關(guān)重要的作用。（一）提高財(cái)政資金使用的安全性通過評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，可以有效篩選出不合理的資金，將擠占、挪用和浪費(fèi)資金等行為的發(fā)生概率控制到最低；并且可以避免投資項(xiàng)目中出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的各種高估冒算現(xiàn)象，將擅自變更投資設(shè)計(jì)、擴(kuò)大投資規(guī)模和提高項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等問題扼殺在“搖籃”中。通過財(cái)政投資評(píng)審工作，可以提高財(cái)政資金的使用效率，節(jié)約財(cái)政資金，同時(shí)可以提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性以及實(shí)效性。從那以后，施泰特在經(jīng)營(yíng)中不再一心想著如何賣出更多的商品，而是把更多的精力用來(lái)思考“如何幫助顧客”：他幫顧客分析最需要和最適合的產(chǎn)品，有時(shí)候?yàn)榱四茏岊櫩唾I到一款最適用的商品，他甚至?xí)晦o辛苦，從維斯馬跑到別的城市去購(gòu)買。（二）增強(qiáng)財(cái)政對(duì)政府投資的話語(yǔ)權(quán)通常情況下，進(jìn)行財(cái)政投資的項(xiàng)目前期流程都是由其他部門完成的，最后由財(cái)政部門進(jìn)行預(yù)算審核。由于財(cái)政部門只涉及預(yù)算工作，因此其對(duì)于項(xiàng)目的合規(guī)性是否符合國(guó)家要求、項(xiàng)目的選擇是否合理、資金分配是否合適等，財(cái)政部門都沒有一個(gè)清晰的了解。在構(gòu)建和完善財(cái)政投資評(píng)審制度之后，財(cái)政部門能夠及時(shí)對(duì)項(xiàng)目中的報(bào)告可行性部分是否充分、重復(fù)申報(bào)工作的完成情況有一個(gè)直觀的了解，并且財(cái)政部門能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)安排資金大于申請(qǐng)資金、有違建設(shè)程序、地方配套資金缺乏等各種財(cái)政問題，改變了以往投資項(xiàng)目中財(cái)政部門概算代替預(yù)算的被動(dòng)地位。四、當(dāng)前財(cái)政投資評(píng)審工作存在的主要風(fēng)險(xiǎn)（一）固有風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部審計(jì)制度的缺乏，是造成財(cái)政投資評(píng)審固有風(fēng)險(xiǎn)的最主要原因，固有風(fēng)險(xiǎn)在任意一個(gè)投資項(xiàng)目中都是不可避免的，財(cái)政投資評(píng)審工作只能將其造成的影響控制到最低。由于建設(shè)環(huán)境、建設(shè)周期等多種因素的動(dòng)態(tài)影響存在于項(xiàng)目的建設(shè)中，且財(cái)政投資的管理制度與舉措相對(duì)來(lái)說(shuō)不完善，導(dǎo)致了評(píng)審人員對(duì)資金進(jìn)行評(píng)估時(shí)無(wú)法有準(zhǔn)確的判斷，從而對(duì)最終的投資效益造成一定程度的負(fù)面影響。（二）政策風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政投資評(píng)審的政策之所以存在風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)橄嚓P(guān)政策法規(guī)的缺失。盡管我國(guó)的財(cái)政投資評(píng)審工作已經(jīng)積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，且財(cái)政投資評(píng)審工作也有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展歷史，但我國(guó)依然缺乏財(cái)政投資評(píng)審的相關(guān)法律法規(guī)及政策制度，導(dǎo)致在進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審時(shí)缺乏法律的支持及政策的保障。在我國(guó)頒布的《預(yù)算法》中明確規(guī)定：財(cái)政部門具有分配和監(jiān)督財(cái)政資金的權(quán)利，《預(yù)算法》可以作為財(cái)政投資評(píng)審活動(dòng)的依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，但《預(yù)算法》并未對(duì)財(cái)政投資評(píng)審工作涉及的具體內(nèi)容作出規(guī)定。在實(shí)際工作中，只有財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政投資評(píng)審管理辦法》和地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，明確了財(cái)政評(píng)審的范圍、職能等，法律層級(jí)明顯偏低。由于財(cái)政投資評(píng)審工作的特殊性，其在政府的投資行為中，對(duì)于財(cái)政資金監(jiān)督管理工作中具有重要意義，因此在其實(shí)際工作開展之后，必須有精細(xì)、嚴(yán)格的法律法規(guī)來(lái)對(duì)其進(jìn)行保障。而目前相關(guān)法律、政策制度的缺失是我國(guó)財(cái)政投資評(píng)審中普遍存在的問題，因此導(dǎo)致財(cái)政投資評(píng)審工作存在著一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。（三）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)同樣也是財(cái)政投資評(píng)審工作目前存在的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)之一，形成該風(fēng)險(xiǎn)的主要原因是評(píng)審人員的技術(shù)水平有限，從而導(dǎo)致其在評(píng)審?fù)顿Y項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)操作失誤。作為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要手段，財(cái)政投資工作的涉及范圍較廣，且工作量繁多，因此在進(jìn)行資金評(píng)審時(shí)，評(píng)審人員必須具備較高的專業(yè)水平。通常情況下，財(cái)政投資評(píng)審工作的周期較長(zhǎng)，并且需要評(píng)審人員對(duì)大量的審核數(shù)據(jù)進(jìn)行反復(fù)的審核和計(jì)算，評(píng)審人員在計(jì)算過程中很容易出現(xiàn)計(jì)算錯(cuò)誤的問題，最終引發(fā)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。（四）廉政風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政投資評(píng)審工作對(duì)項(xiàng)目資金及其他財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)審，以保證財(cái)政資金規(guī)范、安全、有效運(yùn)行，評(píng)審結(jié)果如何，直接影響到建設(shè)單位、施工單位的切身利益。目前，財(cái)政投資評(píng)審工作大多采用委托第三方機(jī)構(gòu)的方式，投資評(píng)審相關(guān)人員很容易受到利益關(guān)聯(lián)人員的腐蝕拉攏，如果投資評(píng)審相關(guān)人員政治覺悟不高、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、自律精神不夠，經(jīng)不起利益誘惑，或囿于人情，就極易為他人左右，甚至出現(xiàn)“權(quán)力尋租”，形成廉政風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，內(nèi)部評(píng)審機(jī)制是否完善，也會(huì)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率產(chǎn)生較大影響。如果內(nèi)部評(píng)審機(jī)制已經(jīng)趨于完善，那么負(fù)責(zé)評(píng)審的人員即使想要“鉆空子”，也會(huì)因?yàn)橹贫鹊膶訉訅毫Χx擇放棄；但如果內(nèi)部評(píng)審機(jī)制沒有得到完善，相關(guān)監(jiān)督職能將形同虛設(shè)，缺少?gòu)?qiáng)有力監(jiān)督的評(píng)審機(jī)制，必然會(huì)成為滋生廉政風(fēng)險(xiǎn)的“溫床”，導(dǎo)致部分評(píng)審人員的思想出現(xiàn)滑坡，更大的廉政風(fēng)險(xiǎn)因此出現(xiàn)。（五）職能定位風(fēng)險(xiǎn)五、構(gòu)建和完善財(cái)政投資評(píng)審制度的建議（一）適當(dāng)拓展財(cái)政投資評(píng)審內(nèi)容對(duì)財(cái)政投資的公共支出是否符合社會(huì)公眾的意愿和喜好作出評(píng)價(jià)，是建立財(cái)政投資評(píng)審制度的最終目的。評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括：對(duì)項(xiàng)目安排是否合理進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)項(xiàng)目涉及的資金支出進(jìn)行審核和評(píng)價(jià)。綜合以上分析，拓展財(cái)政投資評(píng)審內(nèi)容可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：評(píng)審人員應(yīng)在投資前就對(duì)項(xiàng)目的合理性進(jìn)行深度分析，并在項(xiàng)目立項(xiàng)前的論證工作及預(yù)算編制工作中就開始進(jìn)行投資的管理、控制，從被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。評(píng)審人員應(yīng)對(duì)投資過程中的資金支付、進(jìn)度把控、質(zhì)量把控等環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)審，實(shí)時(shí)監(jiān)督建設(shè)單位及監(jiān)理單位的工作，一方面要保證資金的使用合理性，另一方面保證工程的質(zhì)量。在完成投資后，需要對(duì)資金使用效率、項(xiàng)目預(yù)估收益進(jìn)行評(píng)審，對(duì)工程的各款項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)核對(duì)，并對(duì)項(xiàng)目預(yù)期帶來(lái)的收益進(jìn)行評(píng)價(jià)。（二）重新定位財(cái)政投資評(píng)審職能由于財(cái)政投資評(píng)審工作的特殊性，其作為公共財(cái)政的必然需求，財(cái)政投資評(píng)審的職能定位就應(yīng)以公共財(cái)政的特征來(lái)考慮。公共財(cái)政的內(nèi)涵即國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，公共財(cái)政具有極強(qiáng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性。政府是公共財(cái)政與非公共財(cái)政的分配主體，公共財(cái)政從產(chǎn)生到最后的分配范圍，都由政府直接決定。對(duì)財(cái)政投資評(píng)審的職能進(jìn)行重新定位，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面考慮：首先，提高財(cái)政投資評(píng)審的監(jiān)督功能。各級(jí)人大、審計(jì)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)財(cái)政投資評(píng)審的監(jiān)督工作，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，拓寬財(cái)政投資評(píng)審的范圍。傳統(tǒng)的財(cái)政投資評(píng)審工作多屬于“事后行為”，重新定位財(cái)政投資評(píng)審職能后，可以實(shí)現(xiàn)投資前、投資中、投資后多方面的評(píng)審工作。此外，應(yīng)當(dāng)分離財(cái)政評(píng)審?fù)顿Y的管理職能以及評(píng)價(jià)職能，財(cái)政部門只負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政資金的管理，各級(jí)人大、審計(jì)負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督。（三）深化改革財(cái)政投資評(píng)審工作財(cái)政投資評(píng)審工作涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、工程學(xué)等多專業(yè)知識(shí)，因此其具備較強(qiáng)的技術(shù)性與專業(yè)性，這就給從事財(cái)政投資評(píng)審工作的人員提出了更高的要求，同時(shí)也對(duì)財(cái)政投資評(píng)審的組織工作提出了新的挑戰(zhàn)。在構(gòu)建和完善財(cái)政投資評(píng)審制度時(shí)，首先要明確財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的資金管理權(quán)力，并明確財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職責(zé)。投資評(píng)審活動(dòng)的具體組織可以依據(jù)不同的評(píng)審機(jī)制分成以下三個(gè)部分：第一，對(duì)項(xiàng)目效益及項(xiàng)目合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)。組建專業(yè)的技術(shù)性財(cái)政投資評(píng)審人才隊(duì)伍，充分發(fā)揮人才協(xié)作的價(jià)值及作用。應(yīng)選取專業(yè)范圍不同的財(cái)政投資評(píng)審人員來(lái)應(yīng)對(duì)不同技術(shù)特點(diǎn)的投資項(xiàng)目。對(duì)于投資項(xiàng)目的合理性、可行性、經(jīng)濟(jì)性，要從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層面進(jìn)行考慮，進(jìn)而保證評(píng)審結(jié)果的客觀合理，同時(shí)也能保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。第二，可以聘請(qǐng)專業(yè)能力強(qiáng)、業(yè)界口碑好的工程造價(jià)所等第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算進(jìn)行審核。第三，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)起對(duì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)審過程、評(píng)審結(jié)果的監(jiān)督；對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目的資金流向、工程進(jìn)度、工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。（四）建設(shè)財(cái)政投資評(píng)審相關(guān)信息交流平臺(tái)財(cái)政投資評(píng)審的相關(guān)工作，必然會(huì)涉及較大的信息量，而且需要一定的時(shí)間才能夠完成評(píng)審，如果只是依賴人力開展評(píng)審工作，必然會(huì)導(dǎo)致評(píng)審工作出現(xiàn)失誤，出現(xiàn)諸多問題。所以，我國(guó)的財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建設(shè)財(cái)政投資評(píng)審的相關(guān)信息交流平臺(tái)。例如，可以建設(shè)投資評(píng)審的法律法規(guī)信息庫(kù)、財(cái)政投資項(xiàng)目信息庫(kù)、評(píng)審成果數(shù)據(jù)庫(kù)、評(píng)審專家信息庫(kù)、評(píng)價(jià)效益的指標(biāo)平臺(tái)等。相關(guān)評(píng)審人員如果在工作過程中遇到問題，就可以通過多種類型的信息交流平臺(tái)，對(duì)問題進(jìn)行討論，最終解決問題，促進(jìn)財(cái)政投資評(píng)審工作持續(xù)進(jìn)步。（五）完善財(cái)政投資評(píng)審相關(guān)法律制度要想保證財(cái)政投資評(píng)審的有效性與合理性，必須做到有法可依，遵循相應(yīng)的制度。當(dāng)前，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政投資評(píng)審各項(xiàng)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，而財(cái)政部門為了使財(cái)政投資評(píng)審能夠獲得依據(jù)，也專門出臺(tái)一系列法律法規(guī)，保證評(píng)審工作不會(huì)出現(xiàn)制度缺失的現(xiàn)象，但相關(guān)法律法規(guī)仍舊需要進(jìn)一步完善。以微觀的業(yè)務(wù)作為例子，投資評(píng)審工作的管理機(jī)制、業(yè)務(wù)范圍、操作流程等尚未獲得真正完善的法律依據(jù)，導(dǎo)致評(píng)審工作雖然能夠開展，卻可能出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，而且法律依據(jù)的缺失，增加了評(píng)審工作的不確定性。