行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度問題研究

一、內(nèi)部控制概述及原則所謂內(nèi)部控制是一種管理方式，是為了實現(xiàn)經(jīng)營目標，確保資產(chǎn)的安全性，保證單位財務(wù)信息的真實、完整性，有效落實的經(jīng)營方針和戰(zhàn)略部署，保證經(jīng)營效果、經(jīng)濟收益而采取的一種具有規(guī)劃性、約束性、控制性、評價性措施的總稱。是將企業(yè)新的和舊的規(guī)整制度進行整合，結(jié)合企業(yè)業(yè)務(wù)流程、發(fā)展目標等內(nèi)容形成一套內(nèi)部控制管理手冊，是實現(xiàn)組織機構(gòu)控制目標的一種有效手段，是企業(yè)預(yù)防和控制風險的有效方式之一。行政事業(yè)單位具有一定的特殊性，由于各個單位的職能各不相同，為此，行政事業(yè)單位履行的義務(wù)和責任也不相同，比如學(xué)校履行的是教書育人的義務(wù)，醫(yī)院履行的是治病救人的責任，有的具有執(zhí)法職責，有的履行監(jiān)管責任等。因此，行政事業(yè)單位存在的風險也各不相同，致使內(nèi)控管理方法也各不相同。再加上各個地區(qū)的政策和標準不統(tǒng)一，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)控流程和制度存在著差異。在行政事業(yè)單位應(yīng)用內(nèi)部控制管理制度主要是為了保證單位資產(chǎn)安全、業(yè)務(wù)活動更加科學(xué)性、財務(wù)信息更真實可靠，有效預(yù)防徇私舞弊行為，以提升行政事業(yè)單位服務(wù)社會的效果。內(nèi)部控制實施還應(yīng)當重視以下幾點原則：一是合法性原則，是指行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制活動應(yīng)當是符合國家相關(guān)規(guī)章制度，切實可行；二是整體性原則，是指內(nèi)部控制管理制度應(yīng)當與企業(yè)財務(wù)管理、業(yè)務(wù)部門等多個的部門相聯(lián)系，不僅需要保證內(nèi)控制度符合行政單位長期發(fā)展規(guī)劃，還應(yīng)當保證單位短期發(fā)展目標，并且還需要協(xié)調(diào)企業(yè)其他內(nèi)控制度相互協(xié)調(diào)；三是針對性原則，是指建設(shè)內(nèi)控制度還需要按照行政事業(yè)單位實際發(fā)展情況開展工作，就財務(wù)薄弱環(huán)節(jié)制定針對性的內(nèi)控制度，制定精細化的內(nèi)控制度，加強內(nèi)控制度協(xié)調(diào)性；四是一貫性原則，指的是內(nèi)控制度應(yīng)當具有一致性和連貫性；五是適應(yīng)性原則，指的是內(nèi)控制度建設(shè)需要滿足行政單位發(fā)展變化以及社會、市場變化；六是經(jīng)濟性原則，是指事業(yè)單位內(nèi)控制度開展應(yīng)當保證低成本、高效益的原則，具有較強的是操作性；七是發(fā)展性原則，內(nèi)部控制建設(shè)需要滿足事業(yè)單位相關(guān)政策以及企業(yè)長期發(fā)展，結(jié)合市場和競爭者建設(shè)內(nèi)控制度。二、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的重要性（一）維持日常工作的科學(xué)有序進行，降低單位風險加強內(nèi)部控制是為了控制風險，促進單位目標的實現(xiàn)。根據(jù)相關(guān)規(guī)范，建立內(nèi)部控制體系，梳理行政事業(yè)單位在運行過程中的主要風險點，并選擇相應(yīng)的策略并加以應(yīng)對。（二）保障單位財產(chǎn)與資金的安全完整行政事業(yè)單位日常運轉(zhuǎn)及專項資金的經(jīng)費來源主要是財政撥款，健全的內(nèi)控管理制度可以從預(yù)算的編制開始，進行項目績效目標的事前設(shè)定及事中、事后的全過程控制，再到資產(chǎn)的購置、管理以及處置的環(huán)節(jié)均納入制度流程中加以控制，最大限度地防范國有資產(chǎn)的流失，做到確保?？顚Ｓ?，有效提高使用效益。（三）增強會計信息質(zhì)量，防范舞弊會計信息最為基本的要求是有用性，而及時、真實、有效、完整的信息依賴于高效運行的內(nèi)部控制制度，有效的內(nèi)部控制可以保證經(jīng)濟運行過程真實與會計核算程序的正確性，從而保證會計信息的真實與完整。內(nèi)部控制作為預(yù)防違規(guī)的“防火墻”，單位可以通過內(nèi)部控制進行自我約束和管理，使單位的管理活動有章可循，確保單位的業(yè)務(wù)合法合規(guī)、有序開展，保證權(quán)力在陽光下運行，從源頭和制度上治理違規(guī)行為。三、行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)控制度存在的普遍問題（一）內(nèi)部控制制度不夠規(guī)范，風險難以有效控制部分單位內(nèi)部控制制度不夠完善，使得內(nèi)部控制對單位管控作用不明顯。財務(wù)內(nèi)部控制制度在報告中發(fā)現(xiàn)的一些常見問題：第一，未開展風險評估及形成風險清單，容易導(dǎo)致單位管理者對單位的風險難以及時的應(yīng)對或預(yù)防；第二，未組織內(nèi)部培訓(xùn)、未編制崗位職責清單說明書，可能導(dǎo)致職責不清而產(chǎn)生干部作風問題比如得過且過，見了好處就往上沖，遇見困難就躲在一邊。第三，未嚴格對內(nèi)部的不相容崗位實行分離，可能既無法在事前規(guī)避舞弊行為發(fā)生，也難以在事中糾正財務(wù)舞弊行為；第四，未更新制度、制度與實際執(zhí)行不匹配等，可能導(dǎo)致部門間工作協(xié)調(diào)障礙、信息交流溝通不暢。（二）單位主要領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)內(nèi)部控制制度重視不足近幾年，財政部門對內(nèi)部控制管理工作加大了投入與更多的關(guān)注，特別是最近每年都要求行政事業(yè)單位報送的內(nèi)部控制報告，但從內(nèi)控報告中所反應(yīng)的問題來看大部分單位對財務(wù)內(nèi)控沒有引起足夠的重視，特別是單位一把手，對單位財務(wù)內(nèi)控缺乏深入的了解，從而忽視內(nèi)部控制制度的建設(shè)與運行。直接影響單位內(nèi)部控制活動正常進行與合理監(jiān)督的基礎(chǔ)是內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的合理性，大多數(shù)單位雖然也建立了一些制度，但受限于人員編制，組織結(jié)構(gòu)與崗位設(shè)置不合理，存在一人多崗、不相容職務(wù)未分離的現(xiàn)象嚴重，違背內(nèi)部控制制度，容易出現(xiàn)管理上的漏洞。（三）缺乏有效的內(nèi)部控制制度評價與監(jiān)督體系對行政事業(yè)單位行使職權(quán)的有效監(jiān)督與制約，應(yīng)由內(nèi)部審計和外部監(jiān)督共同完成，內(nèi)部審計熟悉內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，采用系統(tǒng)規(guī)范的方法對單位的內(nèi)部控制和風險進行檢查評價，趨于“管事”；外部監(jiān)督機構(gòu)則更具強制性與客觀性，趨于“管人”。二者內(nèi)外結(jié)合，有助于內(nèi)部制度的有效執(zhí)行。但是目前的實際情況是，部分單位的內(nèi)部控制監(jiān)督流于形式，其作用無法得到有效發(fā)揮，甚至于形同虛設(shè)。內(nèi)部控制的評價、報告通常由財務(wù)部門完成，財務(wù)部門既是執(zhí)行者又是裁判員，缺乏內(nèi)部監(jiān)督的獨立性，內(nèi)部控制評價報告難以真實反映其實際情況，無法發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。（四）預(yù)算缺乏科學(xué)有效的管理與控制，項目績效未達預(yù)期預(yù)算管理作為內(nèi)部控制的一項重要措施，是全方位、全過程、全員參與的一種內(nèi)部控制機制。當前預(yù)算編制是自下而上、自上而下的“兩上兩下”模式，有些單位在預(yù)算編制的時候，對項目未經(jīng)充分的論證或可行性分析，未科學(xué)設(shè)置績效目標或績效目標設(shè)備不合理，不管項目設(shè)立的可行性有多大、依據(jù)是否充分就隨意的設(shè)立項目申報預(yù)算金額，容易造成財政資金的浪費或難以實現(xiàn)績效目標。預(yù)算批復(fù)后各部門執(zhí)行責任不清晰，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，財權(quán)與事權(quán)不匹配，影響單位公共服務(wù)的效率和效果。（五）財務(wù)人員的水平良莠不齊，專業(yè)性不高在實際工作中，有些單位的會計人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，只是在實際的財務(wù)工作中自己慢慢摸索出工作方法和工作經(jīng)驗，甚至其中很大一部分財務(wù)人員都是半路出家兼任的，致使部分單位財務(wù)內(nèi)部控制操作不專業(yè)。相較于專業(yè)人員，非專業(yè)的財務(wù)人員在面對新事物時，難以透徹領(lǐng)悟相關(guān)的專業(yè)知識，導(dǎo)致業(yè)務(wù)處理不能及時以適應(yīng)新要求，財務(wù)控制薄弱、賬務(wù)混亂。四、改善財務(wù)內(nèi)控制度的對策和建議（一）完善內(nèi)部控制的制度建設(shè)，建立健全內(nèi)部控制報告及評價機制建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制，按照不相容崗位相分離的原則，合理分工并梳理崗位職責形成崗位清單。有條件的單位，應(yīng)就關(guān)鍵崗位實行定期輪崗制度。制訂分級授權(quán)審批制度，明確審批限，保障資金安全及使用效率；制訂出符合《規(guī)范》，又切合單位實際的預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、采購執(zhí)行等細則的內(nèi)部控制制度。特別厘清重要崗位的責任邊界，避免出現(xiàn)多頭管理或無人負責的情況出現(xiàn)。單位的每個人都應(yīng)當在自己的崗位職責范圍內(nèi)行使職權(quán)，各負其責、互相配合，達到“一加一大于二”的整體效應(yīng)。此外，及時更新崗位職責清單，建立風險評估機制，經(jīng)濟活動風險評估至少每年進行一次，根據(jù)每年風險評估及自我評價的結(jié)果，每年優(yōu)化和修訂內(nèi)部控制手冊及相關(guān)制度。最后，可結(jié)合實際情況，不定期評估以及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對臨時突發(fā)風險等。（二）加強單位主要領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制意識首先，在建立內(nèi)控體系的基礎(chǔ)上，在建立內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，將內(nèi)部控制建設(shè)納入對單位主要領(lǐng)導(dǎo)層的考核機制，使其從被動的接受內(nèi)控轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥亟ㄔO(shè)內(nèi)控，從源頭上扼殺違規(guī)違紀抬頭的機會。其次，加強內(nèi)部控制培訓(xùn)，特別是針對單位主要領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制培訓(xùn)，使其對內(nèi)部控制有深刻的認識，結(jié)合實際情況，逐步推進單位全體人員參加內(nèi)控培訓(xùn)，樹立全員風險防控意識，促進單位內(nèi)控水平的提高和發(fā)展。在單位主要負責人的領(lǐng)導(dǎo)下明確內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門和監(jiān)督部門，營造“人人學(xué)習(xí)內(nèi)控，人人參與內(nèi)控，人人執(zhí)行內(nèi)控”的良好氛圍。（三）強化內(nèi)部控制的有效監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部審計應(yīng)有的作用建立內(nèi)外聯(lián)動的監(jiān)督機制，以內(nèi)部審計作為日常的監(jiān)督方式，時時監(jiān)督單位資金的運行情況，及時糾正偏差，不時接受外部的監(jiān)督檢查。內(nèi)部審計的主要工作是對被審計單位內(nèi)部控制設(shè)計上的合理性、運行上的有效性進行審計，識別并評估內(nèi)部控制缺陷。具備獨立性的內(nèi)部審計部門能夠在組織最高管理層的領(lǐng)導(dǎo)下獨立評價內(nèi)部控制，而不受制于其他部門，審計結(jié)論比較客觀、全面。如果內(nèi)部審計受財務(wù)部門負責人的領(lǐng)導(dǎo)，則難以對財務(wù)部門主導(dǎo)的內(nèi)部控制進行審計，也不容易保持獨立性，難以對負面問題進行披露，就算披露了審計報告也只能上傳上財務(wù)部門負責人，而不能上傳到組織最高管理層，這樣并不利于組織內(nèi)部控制的完善。（四）加強預(yù)算管理，將績效評價納入年度目標責任考核體系第一，把事前績效評估作為項目入庫的第一道“關(guān)卡”，把事前績效的評估結(jié)果作為項目入庫的必要條件，從立項的必要性、經(jīng)濟性、績效目標設(shè)置的合理性等方面進行可行性分析，未經(jīng)評價的或績效不合理的項目一律不準納入項目庫。第二，把事中績效跟蹤作為預(yù)算執(zhí)行中“閘門”，相對于事后問責，已造成了低效益和資金的浪費已無法挽回，事中績效的跟蹤更具有現(xiàn)實意義；對事中績效的跟蹤有助于及時糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差，堵住漏洞規(guī)避風險。第三，把事后績效評價作為一面預(yù)算管理中的“標尺”事后績效評價采取定量、定性以及定量定性相結(jié)合的方法對預(yù)算項目取得的績效進行客觀的評價，以績效結(jié)果為標尺，獎優(yōu)罰劣。從基礎(chǔ)工作、績效目標管理、績效監(jiān)控管理、績效評價管理和評價結(jié)果應(yīng)用五個方面對單位的績效管理工作進行考評。推動各單位以績效目標為基礎(chǔ)，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以制度建設(shè)為支撐，不斷改善管理，優(yōu)化財政資源配置，提升公共服務(wù)質(zhì)量。建立重大項目跟蹤問效機制，預(yù)算支出要優(yōu)先保障重大發(fā)展戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域改革，持續(xù)提高保障和改善民生水平。（五）提高財務(wù)人員的綜合素質(zhì)及專業(yè)水平行政事業(yè)財務(wù)人員的綜合素質(zhì)，關(guān)系著單位財務(wù)內(nèi)部控制成效和財務(wù)信息質(zhì)量。因此，在人才的管控與培養(yǎng)上，應(yīng)給予更多的你傾斜與關(guān)注。要鼓勵財務(wù)人員參加專業(yè)知識培訓(xùn)，及時掌握新政策