論行政訴訟的質(zhì)證

論行政訴訟的質(zhì)證王彥【學(xué)科分類(lèi)】行政訴訟法【寫(xiě)作年份】2002年【正文】論行政訴訟的質(zhì)證論文提綱一、行政訴訟質(zhì)證的主體1、質(zhì)證主體的一般規(guī)定。2、合議庭不能成為質(zhì)證主體的理由。二、行政訴訟質(zhì)證的對(duì)象1、作為質(zhì)證對(duì)象的庭前交換證據(jù)。2、對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的視聽(tīng)資料“非法性”的理解。三、行政訴訟質(zhì)證的內(nèi)容1、對(duì)證據(jù)客觀性的質(zhì)證包括作成真實(shí)性和內(nèi)容真實(shí)性二方面。2、對(duì)證據(jù)關(guān)聯(lián)性的質(zhì)證可分解的三個(gè)問(wèn)題。3、對(duì)證據(jù)合法性的質(zhì)證必須針對(duì)證據(jù)主體、形式以及證據(jù)收集程序是否符合法律規(guī)定。四、行政訴訟質(zhì)證模式的選擇1、我國(guó)選擇職權(quán)主義質(zhì)證模式的理由。2、法官在質(zhì)證中發(fā)揮組織、引導(dǎo)作用的幾種方式。五、對(duì)建立我國(guó)行政訴訟質(zhì)證規(guī)則的思考論行政訴訟的質(zhì)證王彥行政訴訟的質(zhì)證，是指當(dāng)事人在法官的主持下，當(dāng)庭就對(duì)方提供的證據(jù)的客觀性、相關(guān)性和合法性進(jìn)行相互詢(xún)問(wèn)和辯論的證明活動(dòng)，是人民法院審查核實(shí)行政訴訟證據(jù)的主要方法。民事訴訟法第六十六條規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證?！笨梢?jiàn)，任何證據(jù)非經(jīng)在法庭上出示并經(jīng)質(zhì)，就不能作為定案依據(jù)。我國(guó)行政訴訟法雖未對(duì)質(zhì)證作出規(guī)定，但同樣適用民事訴訟法的規(guī)定。但是，行政訴訟與民事訴訟畢竟是兩種不同性質(zhì)的訴訟，行政訴訟的質(zhì)證規(guī)則有其自身的特殊性，了解并掌握這些特殊性，對(duì)我們制定行政訴訟的質(zhì)證規(guī)則有著重要意義。本文試從行政訴訟質(zhì)證的主體、客體、內(nèi)容以及質(zhì)證模式等方面對(duì)這其特殊性進(jìn)行探討，并提出建立質(zhì)證規(guī)則的個(gè)人看法，以期拋磚引玉，推動(dòng)行政訴訟證據(jù)制度的研究。一、行政訴訟的質(zhì)證的主體質(zhì)證的主體是指從事質(zhì)證活動(dòng)的行為人，即是因?yàn)閷?shí)施質(zhì)證行為而享有一定權(quán)利或者承受一定義務(wù)的主體。民事訴訟法第六十六條規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ旱谝粚徑?jīng)濟(jì)糾紛案件適用普通程序開(kāi)庭審理的若干規(guī)定》第24條作了規(guī)定：“雙方當(dāng)事人就爭(zhēng)議的事實(shí)所提供的書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料，應(yīng)經(jīng)對(duì)方辨認(rèn)，互相質(zhì)證?！睆倪@些規(guī)定看，立法者明確了當(dāng)事人為質(zhì)證主體。質(zhì)證不僅是一種訴訟義務(wù)，更是一種訴訟權(quán)利，只要是適格的當(dāng)事人，即當(dāng)然地?fù)碛匈|(zhì)證權(quán)。由于行政訴訟的根本宗旨是對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，這一特點(diǎn)決定了行政訴訟的質(zhì)證形式主要是原告質(zhì)證被告。根據(jù)行政訴訟法第三十二條“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”的規(guī)定，在行政案件的開(kāi)庭審理中，被告的主要任務(wù)是舉出證明被訴具體行政行為合法的事實(shí)證據(jù)、程序證據(jù)和法律依據(jù)，原告的主要任務(wù)則是就被告提供的事實(shí)證據(jù)、程序證據(jù)和法律依據(jù)進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，對(duì)證據(jù)的證明力提出意見(jiàn)和看法，以證明被告提供的證據(jù)存在客觀性、相關(guān)性和合法性方面的瑕疵，從而在行政訴訟中創(chuàng)造有利于自己的結(jié)果。這一質(zhì)證模式一般適用于審理行政機(jī)關(guān)的干涉行政行為，如作出行政處罰、行政強(qiáng)制措施等行為類(lèi)型。不過(guò)，下列三種情形是例外：在起訴被告不作為案件中，原告首先要向法庭提供其向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的事實(shí)證據(jù)；在起訴被告不頒發(fā)許可證或執(zhí)照的案件中，還須原告提供其符合申請(qǐng)頒發(fā)許可證或執(zhí)照資格的證據(jù)；在行政賠償訴訟中，原告須提供其因受具體行政行為侵害而遭受損害的事實(shí)證據(jù)。在上列三種情形中，最先作出主張的是原告，根據(jù)誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則*1，質(zhì)證形式變?yōu)楸桓尜|(zhì)證原告。需要提出的是，人民法院的合議庭能否成為質(zhì)證主體？有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟法賦予了人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，而由合議庭所調(diào)取的證據(jù)同樣可能存在錯(cuò)誤，不經(jīng)法庭質(zhì)證就作為定案依據(jù)，無(wú)疑將造成錯(cuò)案，從而損害一方當(dāng)事人的利益。筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)在重視質(zhì)證作為正當(dāng)程序?qū)ΡＵ纤痉ü饬x方面有一定道理，法院調(diào)取的證據(jù)，未經(jīng)質(zhì)證，只能是一種效力待證的證據(jù)材料。但是，將合議庭作為行政訴訟的質(zhì)證主體，使合議庭就某一具體證據(jù)與當(dāng)事人一方對(duì)質(zhì)，顯然將合議庭降低到與當(dāng)事人的一樣地位，使合議庭陷入當(dāng)事人的爭(zhēng)執(zhí)中，這有悖于合議庭奉行的公正中立立場(chǎng)，反而會(huì)損害司法公正。筆者認(rèn)為，解決這一矛盾有賴(lài)于行政審判方式改革的推進(jìn)。立法雖然賦予了人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，但依據(jù)正當(dāng)程序原則，調(diào)取證據(jù)的人應(yīng)當(dāng)排除合議庭的成員，應(yīng)由審理該案的合議庭之外的人完成該項(xiàng)任務(wù)，現(xiàn)在有的法院在改革中規(guī)定執(zhí)行庭或立案庭負(fù)責(zé)收集證據(jù)，并負(fù)責(zé)在法庭上就該證據(jù)進(jìn)行展示，這樣不僅杜絕了裁判法官的預(yù)斷，還使合議庭從質(zhì)證紛爭(zhēng)中解脫出來(lái)。即使當(dāng)事人對(duì)該調(diào)查收集的證據(jù)提出質(zhì)疑，也不妨礙合議庭依據(jù)質(zhì)證的結(jié)果決定是否采納該證據(jù)。對(duì)于沒(méi)有建立執(zhí)行庭或立案庭負(fù)責(zé)收集證據(jù)的制度的法院，可以實(shí)行當(dāng)事人申請(qǐng)的取證制度，其立法上的根據(jù)是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第二十九條的規(guī)定，人民法院調(diào)取證據(jù)的前提是原告或第三人提出證據(jù)線(xiàn)索但無(wú)法自行收集證據(jù)而申請(qǐng)人民法院調(diào)取的，沒(méi)有這個(gè)前提，人民法院不能主動(dòng)收集，除非是為了核對(duì)原件原物。由于某一證據(jù)是應(yīng)一方當(dāng)事人申請(qǐng)而由合議庭調(diào)取的，應(yīng)當(dāng)視為一方當(dāng)事人所取的證據(jù)，由該方當(dāng)事人在法庭上交另一方當(dāng)事人質(zhì)證，不能讓合議庭成為質(zhì)證的主體。二、行政訴訟質(zhì)證的對(duì)象質(zhì)證的對(duì)象是指質(zhì)證主體從事質(zhì)證行為所指向的客體。證據(jù)是證明案件事實(shí)的依據(jù)。證據(jù)的表現(xiàn)形式是多種多樣、千差萬(wàn)別的。行政訴訟法第三十一條規(guī)定了七種證據(jù)類(lèi)型：即書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄。這些證據(jù)如前所述，無(wú)論是當(dāng)事人所提供的證據(jù)，還是人民法院調(diào)取的證據(jù)，都應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟的質(zhì)證對(duì)象。因?yàn)?，證據(jù)自身具有法定要求，法院既不能將不在法定證據(jù)種類(lèi)范圍內(nèi)的所謂證據(jù)材料納入質(zhì)證范圍，也不能將符合證據(jù)形式要求的證據(jù)材料排斥在質(zhì)證范圍之外*2。筆者這里著重闡述經(jīng)過(guò)庭前證據(jù)交換的證據(jù)材料作為質(zhì)證對(duì)象的問(wèn)題。在行政訴訟中，人民法院要求被告行政機(jī)關(guān)庭前展示證據(jù)，就是要使原告明白行政機(jī)關(guān)為什么對(duì)自己作出被訴具體行政行為，被訴具體行政行為的作出基于了哪些因素。雖然行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)(如行政處罰)常常要告知當(dāng)事人作出決定的依據(jù)和理由，并由這些依據(jù)和理由構(gòu)成行政卷宗的主要內(nèi)容，但由于我國(guó)沒(méi)有實(shí)行絕對(duì)案卷主義*3的審查原則，因此，行政卷宗里的證據(jù)尚不能重點(diǎn)，對(duì)法官梳理出的若干爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行有順序、有步驟的舉證、質(zhì)證的過(guò)程。那么，法官在行政訴訟質(zhì)證過(guò)程中如何發(fā)揮組織、引導(dǎo)作用呢？筆者認(rèn)為，可針對(duì)不同的案件分別或綜合采取下列方式：1、由表及里的剝皮法：法官先抓住表面的明顯問(wèn)題引導(dǎo)當(dāng)事人舉證、質(zhì)證，層層剝皮，逐步接觸到核心問(wèn)題，再抓住核心問(wèn)題的有關(guān)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。2、由易到難的包圍法：在引導(dǎo)當(dāng)事人雙方質(zhì)證過(guò)程中，對(duì)證據(jù)簡(jiǎn)單、比較容易解決的問(wèn)題，安排在先，逐步縮小工作范圍，再集中精力解決情況復(fù)雜，質(zhì)證難度大的問(wèn)題。3、由線(xiàn)到點(diǎn)的分解法：先將需要當(dāng)事人雙方質(zhì)證的問(wèn)題，分別歸類(lèi)，確定幾條基本線(xiàn)索，再順著線(xiàn)索，逐一解“結(jié)”，弄清每一個(gè)具體問(wèn)題和環(huán)節(jié)。4、由前到后的推移法：即依案件的起因、行為過(guò)程、行為手段、危害后果等先后順序，一步一步進(jìn)行質(zhì)證，使案件事實(shí)隨著證據(jù)的展開(kāi)而完整地呈現(xiàn)出來(lái)。五、對(duì)建立我國(guó)行政訴訟質(zhì)證規(guī)則的思考隨著我國(guó)行政審判方式改革的深入推進(jìn)，改革的重點(diǎn)已從初期的落實(shí)合法性審查原則、強(qiáng)化被告承擔(dān)舉證責(zé)任的目標(biāo)向構(gòu)建訴訟制度的方向轉(zhuǎn)變。適應(yīng)審判實(shí)踐的需要，建立起一套符合行政訴訟特點(diǎn)的證據(jù)規(guī)則和法律適用規(guī)則，成為擺在人民法院面前的重要任務(wù)。其中，證據(jù)規(guī)則由取證規(guī)則、舉證規(guī)則、質(zhì)證規(guī)則、認(rèn)證規(guī)則四個(gè)部分組成。質(zhì)證規(guī)則是重要的一環(huán)。作為一項(xiàng)規(guī)則，應(yīng)當(dāng)切實(shí)反映事物的基本規(guī)律和基本要求，并從具體的、表面的現(xiàn)象中抽象而來(lái)，但這需要經(jīng)過(guò)一段經(jīng)驗(yàn)積累和認(rèn)識(shí)深化的漸進(jìn)過(guò)程，并且還有賴(lài)于諸如庭前證據(jù)交換、證人出庭作證等制度的普遍建立和完善。筆者以為，作為制度建設(shè)的階段性步驟，將質(zhì)證活動(dòng)的主要事項(xiàng)作出具體的、粗線(xiàn)條的描述，為將來(lái)的提煉升華打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，仍不失為一件有意義的事。因此，筆者結(jié)合審判實(shí)踐，參考國(guó)外法院的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出建立行政訴訟的質(zhì)證規(guī)則應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容。1、訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對(duì)證據(jù)材料的來(lái)源、證據(jù)材料的取得方式、證據(jù)材料所證明的事實(shí)相互進(jìn)行辨認(rèn)、質(zhì)疑、說(shuō)明、解釋、咨詢(xún)、辯駁。除特殊情形外，一般采取原告質(zhì)證被告的形式。2、被告行政機(jī)關(guān)在庭審過(guò)程中舉出相關(guān)的證據(jù)，應(yīng)送交對(duì)方當(dāng)事人審驗(yàn)，涉及第三人利益的須送交第三人審驗(yàn)。屬于書(shū)證的，對(duì)方當(dāng)事人審驗(yàn)后，舉證的當(dāng)事人當(dāng)庭宣讀；屬于物證的，對(duì)方當(dāng)事人審驗(yàn)后，舉證的當(dāng)事人對(duì)物證進(jìn)行解釋和說(shuō)明；屬于視聽(tīng)資料的，當(dāng)事人審驗(yàn)后，當(dāng)庭進(jìn)行播放。3、一方當(dāng)事人對(duì)于證據(jù)有異議的，可當(dāng)庭向?qū)Ψ疆?dāng)事人發(fā)問(wèn)并進(jìn)行反駁。在反駁的過(guò)程中，可以提出自己的反證，做出承認(rèn)或否認(rèn)的明示態(tài)度。該反證提出后亦應(yīng)接受對(duì)方當(dāng)事人的質(zhì)證。4、證人出庭作證時(shí)，在證人未作出證明某一事實(shí)的證詞前，證人不能旁聽(tīng)庭審調(diào)查。證人進(jìn)入法庭后，法官應(yīng)指導(dǎo)證人將自己的基本情況及與當(dāng)事人的關(guān)系向?qū)Ψ疆?dāng)事人進(jìn)行說(shuō)明。對(duì)方當(dāng)事人對(duì)證人的身份存有異議，證人要進(jìn)行解釋。在接受法庭調(diào)查并作證后，對(duì)方當(dāng)事人對(duì)證人所作證詞有異議，經(jīng)法庭允許，可以向證人進(jìn)行發(fā)問(wèn)。5、庭審中鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄應(yīng)送交有關(guān)當(dāng)事人審驗(yàn)，鑒定人、勘驗(yàn)人出庭的，經(jīng)法庭允許，有關(guān)當(dāng)事人可以向鑒定人、勘驗(yàn)人發(fā)問(wèn)。6、對(duì)于法院調(diào)取的證據(jù)，經(jīng)當(dāng)事人審驗(yàn)后，書(shū)證可由合議庭以外的工作人員宣讀，物證、視聽(tīng)資料可由該工作人員作出解釋和說(shuō)明，然后交質(zhì)證一方當(dāng)事人辨認(rèn)。也可由申請(qǐng)法院調(diào)取證據(jù)一方當(dāng)事人對(duì)證據(jù)進(jìn)行宣讀、解釋和說(shuō)明，并由對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行辨駁。7、第三人參加訴訟的，應(yīng)在原、被告的原訴質(zhì)證結(jié)束后，由原訴中的原、被告作為對(duì)方當(dāng)事人，對(duì)第三人提出的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，也可僅由與第三人利益相對(duì)的對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證。8、實(shí)行庭前證據(jù)交換的案件，未經(jīng)交換的證據(jù)原則不能作為質(zhì)證證據(jù)在法庭上使用，除非對(duì)方當(dāng)事人認(rèn)可。依法免予質(zhì)證的證據(jù)除外。免予質(zhì)證的證據(jù)包括：(1)當(dāng)事人無(wú)爭(zhēng)議的證據(jù)；(2)已為人民法院生效裁判確認(rèn)的證據(jù)；(3)符合自然規(guī)律，屬于一般常識(shí)和公理的證據(jù)；(4)屬于司法認(rèn)知范圍的證據(jù)。注釋?zhuān)?、行政訴訟的舉證責(zé)任學(xué)界有幾種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為被告承擔(dān)舉證責(zé)任，第二種觀點(diǎn)認(rèn)為是原告和被告共同承擔(dān)舉證主任，第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則。本文采納第三種觀點(diǎn)。2、鄧志偉：《行政訴訟質(zhì)證規(guī)則研究》，載于《行政法理論與審判實(shí)務(wù)研究》，人民法院出版社2000年版，第568頁(yè)。3、美國(guó)行政程序法規(guī)定，法院審查行政決定的理由，以行政機(jī)關(guān)決定時(shí)根據(jù)的理由為限，這個(gè)理由一般應(yīng)記載在行政機(jī)關(guān)決定時(shí)的記錄之中，法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)的記錄進(jìn)行審查。學(xué)界將這種司法審查模式稱(chēng)之為案卷主義。相關(guān)表述見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》1995年版，683---684頁(yè)。4、參照最高人