構(gòu)建社會中國

構(gòu)建社會中國建構(gòu)“社會中國”:中國社會政策的發(fā)展與挑戰(zhàn)內(nèi)容摘要：以“社會中國”為視角,審視新中國成立以來中國社會政策的演變和發(fā)展。1949年新中國成立以來的中國社會政策發(fā)展歷程可劃分為三個階段:前改革階段、1980~1990年代的改革階段、2002年以來的新階段。隨著我國社會政治經(jīng)濟狀況的變化,國家在社會福利和服務(wù)中的角色經(jīng)歷了從改革開放前的“國家壟斷”,到改革開放后的“國家退卻”,再到“國家再臨”的演變過程,從而使我國的社會政策發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的階段性特征——由二元“社會中國”到三元“社會中國”再到“福利地區(qū)”。在新世紀,面對經(jīng)濟改革過程中積累的種種社會問題,中國開始強化國家在公共福利和服務(wù)中的角色,出現(xiàn)了社會政策的急劇擴展,新的社會政策體系正在形成之中。但是,統(tǒng)一的“社會中國”的圖景依然模糊,“省域公民社會身份”的形成或是破題之處。關(guān)鍵詞社會政策公民身份社會中國二元社會中國三元社會中國作者岳經(jīng)綸,中山大學政治與公共事務(wù)管理學院教授、社會保障與社會政策研究所所長。(廣州:510275)自18世紀以來,近代西方國家分別在經(jīng)濟、政治和社會領(lǐng)域逐步確立了資本主義市場經(jīng)濟、民主政治與福利國家制度,相繼實現(xiàn)了民權(quán)、政治權(quán)利與社會權(quán)利,完成了公民身份的建構(gòu)。在中國,隨著改革開放的深入,經(jīng)濟上逐步形成了社會主義市場經(jīng)濟體制,政治上社會主義民主政治形態(tài)日益鞏固,然而,對于中國社會的發(fā)展,盡管近年來政府強調(diào)社會建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展,強調(diào)民生問題的重要性,在社會領(lǐng)域卻一直沒有形成類似市場經(jīng)濟、民主政治這樣明確的目標模式,而只是模糊地說關(guān)注民生,體面勞動,讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴。筆者從“社會歐洲”①概念獲得靈感,使用“社會中國”概念,以此為分析視角,試圖梳理中國社會政策的演變。所謂“社會中國”,其著眼點就是中國的社會模式,特別是中國的社會福利模式。與經(jīng)濟中國、政治中國這些概念一樣,“社會中國”既是一個具有時間內(nèi)涵的概念,也是一個具有空間內(nèi)涵的概念;既指涉具體的社會福利和服務(wù)的提供,也涉及抽象的公民社會權(quán)利的建構(gòu);是中國社會福利模式的歷史、現(xiàn)狀以及未來的高度抽象?；凇吧鐣袊钡囊曇?1949年新中國成立以來的中國社會政策的演變和發(fā)展歷程可劃分為三個階段:前改革階段、1980~1990年代的改革階段、2002年以來的新階段。改革開放前的我國社會政策:二元“社會中國”的形成在現(xiàn)代社會,社會政策被普遍認為是發(fā)展社會事業(yè)、促進社會公平正義、增進社會團結(jié)與和諧的基本手段。社會政策與福利國家就是同一塊硬幣的兩個面。在計劃經(jīng)濟時代,在社會主義意識形態(tài)的指導(dǎo)下,我國在生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)上推行公平優(yōu)先、注重分配的社會經(jīng)濟政策。國家在實施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟政策的同時,在戶籍制度的基礎(chǔ)上,按照城鄉(xiāng)分割的原則,在城鄉(xiāng)建立并實施了兩套截然不同的社會政策體系(表1)。這一時期,國家壟斷和控制了重要的社會資源和每一個人的生活和發(fā)展機會,在高度組織化、集權(quán)化和單一化的社會結(jié)構(gòu)中[1],建立了國家主導(dǎo)的、城鄉(xiāng)二元的社會政策體系,形成了二元“社會中國”。在這個二元的“社會中國”中,國家在福利中的角色具有二重性:既有制度性的一面(國家通過單位體制為城鎮(zhèn)居民提供比較全面的福利和服務(wù)),又有補救性的一面(對單位體制之外的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民只提供十分有限的救濟和援助)。在城鎮(zhèn),國家建立了一套以終身就業(yè)為基礎(chǔ)的、由單位直接提供各種福利和服務(wù)的社會政策體系。在這種社會政策體系下,國家以充分就業(yè)為基礎(chǔ),將絕大部分城鎮(zhèn)居民安排到全民所有制和集體所有制單位(主要是國家機關(guān)和企事業(yè)單位)中就業(yè),對干部、職工及其家屬提供覆蓋生、老、病、死的社會保護,具體包括醫(yī)療服務(wù)、住房、教育、養(yǎng)老,以及各種生活福利和困難救濟。國家建立的勞動保護體系使所有工人都享有就業(yè)保障,沒有失業(yè)之虞。這套體系被稱為“單位福利制度”、“迷你福利國家”,被認為是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。在農(nóng)村,在集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)上,建立了包括合作醫(yī)療制度、五保戶制度等在內(nèi)的集體福利制度,農(nóng)民作為公社社員享有一定的集以取得政治上的利益,在經(jīng)濟上依賴單位提供的工資收入和各種福利與服務(wù),在個人關(guān)系上依附作為國家干部的上司。[5]由于當時中國正在進行的快速工業(yè)化需要大量資金,因而不能給工人提供較高的工資報酬。因此,在國家與工人之間形成了不成文的“社會契約”:國家(以家長的姿態(tài))照顧工人及其家庭(包括生老病死),工人(以主人翁姿態(tài))以低工資為國家工業(yè)化服務(wù)。不過,計劃經(jīng)濟時代的社會政策體系盡管具有明顯的平等化傾向,但基本上是一種以社會(職業(yè))身份而不是以公民身份為基礎(chǔ)建立起來的碎片化的社會政策體系,不僅存在城鄉(xiāng)分野,而且在城鎮(zhèn)中,還存在身份、所有制的差異。這種二元“社會中國”的形態(tài)一直持續(xù)到今天。而且,由于在計劃經(jīng)濟時期我國相對忽視了生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè),我國的城鎮(zhèn)社會政策體系所帶來的財政支出超越了國家經(jīng)濟的承受力,給國家和企業(yè)帶來了沉重的負擔,間接造成了國有企業(yè)的低效率。因此,在經(jīng)濟改革之后,作為計劃經(jīng)濟時代社會政策體系核心基礎(chǔ)的勞動就業(yè)制度及相關(guān)的福利保障制度就成為經(jīng)濟改革的主要對象,社會政策體系開始進入局部調(diào)整與全面變革的時期。與此同時,隨著人民公社這一集體經(jīng)濟制度的瓦解,農(nóng)村社會政策的經(jīng)濟基礎(chǔ)不復(fù)存在,農(nóng)村社會政策體系也進入變革時期。1980~1990年代我國社會政策的演變自20世紀70年代末實行改革開放政策以來,為了改變落后的國民經(jīng)濟狀況,中國開始了以發(fā)展經(jīng)濟為導(dǎo)向的大規(guī)模的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型期中,國家的施政重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展,政府經(jīng)濟政策職能凸顯,而社會政策則開始轉(zhuǎn)向服務(wù)于經(jīng)濟政策,從而推動經(jīng)濟效率的提升和經(jīng)濟的增長。在減輕國家負擔的考量下,隨著單位體制和農(nóng)村集體經(jīng)濟的解體,加上國家有意識地弱化自己在公共福利提供上的功能和角色,舊的二元“社會中國”進一步分化。在市場體系和第三部門沒有得到充分發(fā)展的情況下,由于國家不適當?shù)貜脑S多公共服務(wù)的提供中全面撤退,其結(jié)果是導(dǎo)致公眾的許多基本需要得不到滿足,并形成了龐大的社會弱勢群體。1.第一階段(1978~1992年):社會政策的局部調(diào)整期這一階段是計劃經(jīng)濟時代的舊社會政策的延續(xù)與新社會政策變革的醞釀階段。在改革開放的最初幾年,除了教育政策以外,我國社會政策體系沒有出現(xiàn)大的調(diào)整,只是對原有勞動保險制度進行局部修補和完善。1984年起,隨著我國城市經(jīng)濟體制開始改革,社會保障制度的改革擺上了黨和政府的議事日程。扶貧政策是這一時期我國農(nóng)村社會保障政策的重要內(nèi)容。1986年,我國在全國范圍內(nèi)開展了有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧計劃,到1992年底,全國農(nóng)村貧困人口減少至8000萬。在城市,改革的重點是國有企業(yè)的勞動用工制度和經(jīng)營模式。為了解決“文革”后出現(xiàn)的嚴重城市失業(yè)問題,政府在1980年提出了“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下,實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合”的方針。1986年,國務(wù)院頒布了有關(guān)實施勞動合同制的四個暫行條例,以勞動合同制為基本內(nèi)容的勞動就業(yè)體制改革正式啟動,計劃經(jīng)濟時代實行的統(tǒng)一安置、固定就業(yè)制度開始動搖。隨著勞動合同制度的初步實施,我國嘗試對勞動就業(yè)及相關(guān)的保險制度進行改革。這一時期,因單位福利功能的弱化,以及依托于單位的社會服務(wù)提供機制的失靈,我國開始轉(zhuǎn)向以“社區(qū)”取代單位來提供社會福利服務(wù)。1987年,國家民政部正式提出開展城市社區(qū)服務(wù)?？傮w來說,在80年代,由于計劃經(jīng)濟時代形成的社會保障制度沒有遭到根本性的變革,加上這一時期城鄉(xiāng)民眾大體上都能分享到經(jīng)濟改革的成果,社會問題并沒有凸顯(改革開放初期最主要的問題是就業(yè)問題)。雖然這一時期也出現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的問題,但是大量的農(nóng)民進入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),實現(xiàn)了離土不離鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移,沒有出現(xiàn)大規(guī)模的跨省流動。在這一時期,二元“社會中國”得以基本維持。2.第二階段(1992~2002年):國家的全面退縮——社會政策的劇變期這一階段是我國社會政策體系的全面而急劇的變革時期。為了配合市場經(jīng)濟體制的建立,國家試圖對計劃經(jīng)濟時代建立起來的社會政策體系進行全面改造,并建構(gòu)起適應(yīng)市場經(jīng)濟的社會政策體系。社會政策轉(zhuǎn)型的主要表現(xiàn)是,國家從社會福利和服務(wù)領(lǐng)域中有計劃地全面退出,教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域出現(xiàn)了明顯的市場化趨勢。[6]隨著國有企業(yè)改革的深化,下崗失業(yè)問題成為我國勞動政策面臨的首要問題。為了處理由國有部門釋放出來的大量富余職工和城鎮(zhèn)新增勞動力大軍帶來的失業(yè)問題,政府把創(chuàng)造就業(yè)崗位作為這一時期勞動政策的主要任務(wù)。1992年,中共十四大確定了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略目標。為了配合市場經(jīng)濟體制的建立,我國在1993年確立了社會政策(以社會保障為代表)改革的大思路。黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“建立多層次的社會保障體系”。這一時期,我國社會政策變革的重點內(nèi)容是各類社會保險制度的建立和完善,特別是養(yǎng)老保險制度;其中最重要的社會政策變革是形成了社會保險制度主導(dǎo)的社會保障改革思路,計劃經(jīng)濟時代的非繳費制的勞動保險制度逐步被個人繳費的保險制度所取代。政府積極探索統(tǒng)賬結(jié)合(保險基金實行社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合)的社會醫(yī)療保險制度模式。住房改革也是這一時期我國社會政策變革的重要內(nèi)容。國務(wù)院于1998年7月發(fā)布《關(guān)于進一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》,全面實行以市場化供應(yīng)為主的住房貨幣化改革,建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。然而,在這一階段,由于政策設(shè)計上仍然存在著從社會身份出發(fā)而不是從需要出發(fā)的傾向,路徑依賴現(xiàn)象嚴重。社會保險的各個項目,如失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等分險種在不同所有制的企業(yè)逐步推進,制度安排分散,不但給企業(yè)有選擇的參保創(chuàng)造了機會,增大了制度運行的監(jiān)督成本,而且直接導(dǎo)致社會保險分險種設(shè)定費率,綜合費率過高,抬高了社會保險的制度門檻,阻礙了社會保障制度改革的順利推進。與80年代社會政策的局部調(diào)整不同,在90年代,隨著市場經(jīng)濟體制目標模式的確立,我國的社會政策經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)型,經(jīng)歷了一次深刻的范式轉(zhuǎn)移[7]。無論是勞動就業(yè)政策、教育政策、醫(yī)療政策,還是住房政策,都經(jīng)歷了從國家主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變過程。舊的城鄉(xiāng)社會保障體系逐步瓦解,變得支離破碎,許多人失去了基本的社會福利和服務(wù)。而從二元社會結(jié)構(gòu)派生出來的龐大的流動人口群體沒有成為社會政策的目標群體,他們游離在城市與農(nóng)村之間,既非農(nóng)民,又非工人,基本沒有得到任何社會保護?？偟膩碚f,這一時期我國政府施政的基本理念是效率優(yōu)先,兼顧公平。然而,實踐表明,我們在堅持效率優(yōu)先的時候,并沒有有效地兼顧公平。公平與效率之間的失衡也是我國經(jīng)濟改革開放時代的一個重大教訓(xùn)。為了加快經(jīng)濟發(fā)展,提高經(jīng)濟效率,經(jīng)濟政策差不多成了國家的唯一功能。為了配合經(jīng)濟發(fā)展,國家從社會公共服務(wù)中全面退卻,國家的社會政策功能嚴重削弱。這一時期的社會保障制度和社會福利改革帶有明顯的市場化取向,使得社會政策淪為國家經(jīng)濟政策的附庸。相應(yīng)地,二元“社會中國”的格局進一步分化,呈現(xiàn)出三元(農(nóng)民工是第三元)“社會中國”格局,“社會中國”的整體圖景日益模糊。新世紀前十年的中國社會政策擴展:社會政策的重建期直到進入新世紀后,社會政策缺失所導(dǎo)致的嚴重社會后果才開始得到有效回應(yīng),政府開始重新思考市場經(jīng)濟與社會政策的關(guān)系。隨著教育、醫(yī)療、住房等社會民生問題日益得到高度重視,社會政策在經(jīng)濟發(fā)展和社會進步中的作用被重新發(fā)現(xiàn)。伴隨著一系列新社會政策的出臺,我國進入了社會政策體系的重建期。2002年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先、兼顧公平”的涵義,使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法。2003年10月召開的中共十六屆三中全會首次提出了“科學發(fā)展觀”這一新理念。2004年9月,中共十六屆四中全會提出建構(gòu)“和諧社會”的新理念。2006年10月,中共十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,提出要著力發(fā)展社會事業(yè),完善社會管理,推動社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展,標志著中國社會政策時代的來臨。2007年10月,十七大報告指出,“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上,更加注重社會建設(shè),著力保障和改善民生,推進社會體制改革,擴大公共服務(wù),完善社會管理,促進社會公平正義,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居,推動建設(shè)和諧社會”,這是對重建中的我國社會政策體系的一次較為全面的論述。如下,筆者將從教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障和住房這五大社會政策范疇,來簡單勾勒我國社會政策重建的軌跡。(表2)1.教育政策。2003年之后,中央政府開始關(guān)注教育不公平問題,制定了新的政策措施促進城鄉(xiāng)和地區(qū)間的教育公平,更多的教育資源被投入到農(nóng)村教育。至2008年,全國城鄉(xiāng)普遍實行免費義務(wù)教育,1986年確立的義務(wù)教育制度終于在22年后首次在全國范圍內(nèi)普遍實行。同時,為了解決農(nóng)民工子女上學難問題,2003年9月,國務(wù)院要求流入地政府負責解決進城務(wù)工農(nóng)民子女的義務(wù)教育問題,并且要求流入地政府財政部門對接收農(nóng)民工子女較多的學校給予補助,對以接收農(nóng)民工子女為主的民辦學校提供財政扶持。2.醫(yī)療政策。自2003年“非典”疫情爆發(fā)后,我國政府開始加強公共衛(wèi)生體系的建設(shè)。2005年,我國基本建成覆蓋省市縣三級的疾病預(yù)防控制體系。2007年,我國啟動以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險,開始建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度。2008年,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國全面推行,農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系得到進一步健全。2009年4月,國務(wù)院相繼公布了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案(2009~2011年)》,新醫(yī)改方案的一個最顯著的特點就是突出了政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的責任,強調(diào)了基本醫(yī)療衛(wèi)生的公益性。3.就業(yè)政策。自90年代中期開始大規(guī)模國有企業(yè)改革以來,促進下崗失業(yè)工人的再就業(yè)一直是我國的重要就業(yè)政策。新世紀以來,我國政府加大對就業(yè)再就業(yè)的政策支持和資金投入,多渠道開發(fā)就業(yè)崗位,展開多種措施幫扶“零就業(yè)家庭”和就業(yè)困難人員。為了保障勞動者合法權(quán)益,我國在2007年通過了《勞動合同法》,同時還制定和頒布了《就業(yè)促進法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》。從2003年起,農(nóng)民工權(quán)益的保護開始成為勞動政策的重要內(nèi)容。2006年1月18日,國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》,重申農(nóng)民工是我國產(chǎn)業(yè)工人的一部分,保證逐步取消對農(nóng)民工的不公正待遇,并要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度。4.社會保障政策。自90年代末開始,社會救助政策開始得到重視,最低生活保障制度成為我國最重要的社會救助政策。2004年,國有企業(yè)下崗工人基本生活保障向失業(yè)保險并軌。2007年,國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,要求年內(nèi)在全國建立農(nóng)村最低生活保障。2008年,擴大農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟組織就業(yè)人員、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加社會保險;加快省級統(tǒng)籌步伐,制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。5.住房政策。為了解決低收入階層的住房困難,2004年以來,中央政府開始重視保障型住房的供應(yīng),強調(diào)要建立健全廉租房制度和住房租賃制度。2007年8月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,指出解決低收入家庭住房困難是“政府公共服務(wù)的重要職責”,明確規(guī)定解決低收入家庭住房問題