行政賠償范圍分析論文

第第頁行政賠償范圍分析論文所謂行政賠償，是指行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員，在執(zhí)行職務(wù)的過程中，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，國家所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。行政賠償?shù)姆秶▋刹糠謨?nèi)容：一是國家承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍；二是承擔(dān)賠償責(zé)任的侵權(quán)損害范圍。前者指國家對哪些行為予以賠償，哪些行為可以免予賠償或不賠。后者則指國家對哪類損害予以賠償，對間接損害、精神損害是否賠償。

國家負(fù)責(zé)賠償?shù)男姓謾?quán)行為

確定行政侵權(quán)行為的范圍是許多國家賠償立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。多數(shù)國家是通過規(guī)定國家豁免范圍確定賠償范圍的，國家豁免范圍越大，賠償范圍就越小。當(dāng)然，各國豁免范圍是有差異的，這也就決定了各自的賠償范圍的區(qū)別。它們既是各國法律傳統(tǒng)、政法制度決定的，也是與其他法律已有規(guī)定相協(xié)調(diào)的結(jié)果，同時(shí)還夾雜著一些財(cái)政經(jīng)濟(jì)上的考慮，因而是相當(dāng)復(fù)雜的?？傮w而言，凡符合國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，又未被豁免原則排除的所有行政行為，國家都應(yīng)予以賠償。

（一）國家不負(fù)行政賠償責(zé)任的行為

盡管各國關(guān)于行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任的規(guī)定有很多差異，即使同一國家前后法律規(guī)定和判例也不一樣，但一般來說，對以國家名義實(shí)施的國防、外交行為，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則條例行為、軍事行為及法律已有規(guī)定的國營公用企業(yè)事業(yè)行為等，國家不負(fù)賠償責(zé)任。即使可以賠償，也不適用于國家賠償法，而適用特別法。

1．國家行為又稱政府行為、統(tǒng)治行為。指行政機(jī)關(guān)以國家名義實(shí)施的，與國家重大政治、軍事和安全有關(guān)的行為，如宣戰(zhàn)、媾和、備戰(zhàn)、戰(zhàn)爭動員等國防行為，建交、斷交、批準(zhǔn)、締約參加退出國際條約協(xié)定等外交行為，因公共安全采取緊急衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、軍事等措施的行為（宣布戒嚴(yán)、重大防治救災(zāi)行為、抗傳染病措施等重大的公益行為），國家重大建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)整、重要行政區(qū)劃變動、調(diào)整工資、物價(jià)等重大經(jīng)濟(jì)政府行為。國家行為是最高國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具有高度政治性的行為，一般不受法院司法審查。

各國均承認(rèn)對統(tǒng)治行為，國家不負(fù)賠償責(zé)任，但對國家行為的范圍，理解并不完全一致。在法國，統(tǒng)治行為范圍較廣，凡屬政治領(lǐng)域內(nèi)的法律爭議，機(jī)構(gòu)之間的行為均包含在內(nèi)，英國則以對外關(guān)系為限，德國以屬于憲法領(lǐng)域內(nèi)的國家指導(dǎo)為限。①國家行為免責(zé)有兩方面的原因，一是國家行為事關(guān)國家主權(quán)和公共利益，通過法律加以適當(dāng)保障是必要的，有利于保障行政權(quán)正常有效行使。二是傳統(tǒng)上"國家主權(quán)"觀念和國家豁免原則的影響。隨著民主政治的發(fā)展，過于寬泛的國家行為招致許多批評，很多國家通過判例和立法開始對政府行為不負(fù)責(zé)任創(chuàng)設(shè)一些例外。

2.行政立法行為

很少有國家在法律中明確規(guī)定，對國家立法行為造成的損害不負(fù)賠償責(zé)任，但在判例和習(xí)慣上均將立法行為排除在賠償范圍之外。如美國慣例上，國家對上下議院立法行為造成的損害不負(fù)賠償責(zé)任②。在法國，國家對立法職能造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任以法律有明確規(guī)定為前提，如果法律未作規(guī)定，國家不負(fù)賠償責(zé)任，這是法國的傳統(tǒng)原則。從眾多國家的法制傳統(tǒng)看，國家對議會立法職能原則上不負(fù)償賠責(zé)任，只有在法律已明確規(guī)定時(shí)才可能發(fā)生賠償問題。

既然國家對立法行為造成損害不予賠償?shù)脑瓌t并不是絕對的，那么，說明國家在有些情況下對立法是可以賠償?shù)?。國家對立法行為予以賠償?shù)奶厥鈼l件是：首先，該項(xiàng)立法行為已被確認(rèn)為違憲或違法；其次，立法行為造成的損害對象是特定的，而不是普遍的；再次，立法中并沒有排除賠償?shù)目赡苄?；最后，在國家無過錯時(shí)，損害必須達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受損害請求賠償。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)明確，國家為了保護(hù)重大利益而制定的法律，不負(fù)賠償責(zé)任，如制止物價(jià)上漲、保護(hù)公共衛(wèi)生、應(yīng)付緊急狀態(tài)的法律，國家對此不負(fù)賠償責(zé)任。符合以上條件的立法是可以賠償?shù)?，特別是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章、決定、命令等行政立法行為，在給相對人造成損害后，國家應(yīng)當(dāng)予以賠償。

在我國，除立法行為能否賠償外，還存在一個對抽象行政行為可否賠償?shù)膯栴}。對此理論界還有爭議，目前普遍的觀點(diǎn)是：根據(jù)行政訴訟法，抽象行政行為不能被直接起訴，即使該行為違法，如果發(fā)生使相對人合法權(quán)益造成損失的現(xiàn)實(shí)后果，也要通過具體行政行為實(shí)施，所以完全可通過起訴具體行政行為提起賠償訴訟，不必訴抽象行政行為。對此，我認(rèn)為不無商榷之處。

首先，國家賠償訴訟并不完全等同于行政訴訟，用行政訴訟的受案范圍限制國家賠償訴訟范圍是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ簿褪钦f，只要行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行職務(wù)行為造成相對人損害并構(gòu)成國家賠償責(zé)任，即使是行政訴訟中不能被起訴的抽象行政行為也完全可以成為賠償訴訟的標(biāo)的。

其次，抽象行政行為侵犯相對人權(quán)益的現(xiàn)象是普遍的，與具體行政行為并無多少區(qū)別。如果把抽象行政行為排除在賠償訴訟之外，就可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)借此規(guī)避法律，采用抽象行為實(shí)施違法的現(xiàn)象。

再次，并非所有影響公民權(quán)益的抽象行政行為必然通過具體行政行為實(shí)施。例如行政機(jī)關(guān)發(fā)布一項(xiàng)禁止某些人從事某種活動的規(guī)定，自發(fā)布生效之時(shí)就可以造成相對人損害，而不必通過具體行為實(shí)施。如果不允許相對人對抽象行為提起賠償訴訟，必然放縱行政機(jī)關(guān)這方面的違法行為。

最后，各國法律均無明確禁止對抽象行政行為提起賠償訴訟的規(guī)定。

因此，我認(rèn)為，抽象行政行為和其他立法行為一樣，對它們造成的損害能否請求賠償，仍然應(yīng)該以前述條件為標(biāo)準(zhǔn)加以判斷，而不必受行政訴訟法關(guān)于受案范圍的束縛而將行政立法和抽象行為排除在賠償范圍之外。

3．對自由裁量行為造成的損害國家不予賠償?shù)囊?guī)定，是美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該法在2680條中規(guī)定了大量不適用國家賠償?shù)那樾危渲泻艽笠徊糠质切姓杂刹昧啃袨?，如因海關(guān)、財(cái)稅的評估錯誤稽征稅額或扣押貨物時(shí)所生的損害，因?qū)嵤z疫所生之損害、因人身加害毆打、不法拘禁、不法逮捕、誣告、濫用訴訟、誹謗、虛偽陳述、詐欺及妨礙契約的權(quán)利等導(dǎo)致的損害；因財(cái)政部采取財(cái)政作業(yè)或貨幣制度等金融措施所生的損害；公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)已盡相當(dāng)注意造成的損害；以及行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員行使裁量權(quán)或不行使裁量權(quán)，不論該裁量權(quán)是否濫用，國家均不負(fù)賠償責(zé)任。

我認(rèn)為由自裁量行為是指行政機(jī)關(guān)公務(wù)員為達(dá)到立法目的，自由決定如何，何時(shí)、何地應(yīng)實(shí)施何種行為而采取的依照他最佳判斷的行為。既然是自由裁量，就應(yīng)當(dāng)給予行為人以一定自由度，在此范圍內(nèi)若造成他人損失，國家不必承擔(dān)責(zé)任。但是，如果行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員在應(yīng)當(dāng)行使裁量權(quán)時(shí)不行使，或超越濫用裁量權(quán)侵犯他人權(quán)益的其結(jié)果必然違背法律賦予其裁量權(quán)的目的，構(gòu)成明顯的違法行為，國家應(yīng)當(dāng)對此承擔(dān)賠償責(zé)任。

4．軍事行為

很多國家賠償法都規(guī)定了對軍事行為不負(fù)國家賠償責(zé)任的內(nèi)容。例如美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2680條第10項(xiàng)規(guī)定：對任何在戰(zhàn)爭期間，因陸海軍及海岸警衛(wèi)隊(duì)的作戰(zhàn)活動所產(chǎn)生的賠償請求，國家不予賠償。瑞士聯(lián)邦責(zé)任法也規(guī)定，戰(zhàn)時(shí)軍事行為造成的損害，國家一般不負(fù)賠償責(zé)任，依特別法規(guī)定執(zhí)行。平時(shí)演習(xí)引起的，可以依軍事行動規(guī)程負(fù)賠償責(zé)任，但以軍隊(duì)在演習(xí)事先加以防范并使損害減至最低限度為條件。我認(rèn)為，軍事行為與行政行為不同。對合法實(shí)施軍事行為造成損害的是否賠償，如征用土地、戰(zhàn)爭損害等，應(yīng)依特別法規(guī)定。但對于軍事機(jī)關(guān)依法律授權(quán)或行政委托從事的行政行為造成非法侵害的，應(yīng)當(dāng)予以賠償，例如軍事機(jī)關(guān)在管理環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等方面的行為，國家應(yīng)予負(fù)責(zé)。

5．特別公用事業(yè)行為

因鐵路、郵電、土地、通信、航空運(yùn)輸?shù)裙珷I公用事業(yè)行為造成的損害，依特別法規(guī)定解決，不適用于國家賠償法。許多國家法律規(guī)定，對于鐵路、郵電等公用事業(yè)單位的行為造成損害的，依照特別法規(guī)定予以解決。美國《聯(lián)邦侵權(quán)法》。規(guī)定

，因郵寄的函件、物品遺失、誤送、誤投所造成的損害，不適用國家賠償，英國《王權(quán)訴訟法》也規(guī)定，對于郵政物品的損害，國家不負(fù)賠償責(zé)任。

在我國，郵政等公用事業(yè)正趨于企業(yè)化，因此造成的損害依照特別法或民法解決，國家不負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。例如《中華人民共和國郵政法》第6章則規(guī)定了特別的損失賠償條款。規(guī)定了對平常郵件的損失、郵政企業(yè)不負(fù)賠責(zé)任?！惰F路法》第58條規(guī)定，因鐵路行車事故及其他鐵路運(yùn)營事故造成人身傷亡的，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

6．國家合法行為造成的損害，非有法律明確規(guī)定，國家不予賠償。例如，行政機(jī)關(guān)對公民法人采取的合法行為（包括處罰、強(qiáng)制、命令等）造成損害，除非法律有規(guī)定，如土地法規(guī)定征用及軍事法律規(guī)定的軍事行為，國家給予適當(dāng)補(bǔ)償，否則國家不負(fù)賠償責(zé)任。

7．不可抗力造成的損害。若損害完全是不可抗力造成的，如發(fā)生地震、火災(zāi)、水災(zāi)、颶風(fēng)等引起公民損害，國家不負(fù)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)依法扣押一輛轎車放置機(jī)關(guān)院內(nèi)，發(fā)生地震造成車輛損害，受害人不得就損害向扣押行政機(jī)關(guān)提出。

8．行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員實(shí)施的與行使職權(quán)無關(guān)的個人行為，國家不負(fù)責(zé)任。

（二）國家減免賠償責(zé)任的情形

在有些情形下，雖然國家為賠償責(zé)任主體，但不必負(fù)完全的賠償責(zé)任。國外個別法律也有類似規(guī)定，如奧地利國家賠償法第2條規(guī)定，如果被害人能依照普通民事訴訟法或行政訴訟程序獲得賠償?shù)?，不得依照國家賠償法行使賠償請求權(quán)。國家行政機(jī)關(guān)免責(zé)或減責(zé)的情形主要有：

損益相抵。指受害人因同一受害事實(shí)已從其他途徑如保險(xiǎn)、社會救濟(jì)，撫恤等得到全部或部分補(bǔ)償?shù)模瑒t應(yīng)在行政賠償金融中扣除，國家因此免除或減輕賠償責(zé)任。例如，某公民被行政機(jī)關(guān)汽車撞傷，但通過保險(xiǎn)已獲得全部補(bǔ)償?shù)模瑖铱蓽p免此責(zé)任。適用損益相抵原則，主要是考慮到損害賠償以填補(bǔ)受害人損失為宗旨而不是讓受害人因此獲得更多的利益，即不當(dāng)?shù)美＂垡虼?，適用該原則時(shí)，必須注意：所謂"相抵"是指能夠相抵的同一損害事實(shí)而獲得的利益，如果受害人就另外一損害事實(shí)獲得的利益，不能與此損害相抵。受害人所獲的利益，必須是與損害有直接、必然關(guān)系的利益，如果受害人從親朋好友處獲得慰問性的財(cái)物，不能作為相抵內(nèi)容。

過失相抵。所謂過失相抵是指受害人對損害的發(fā)生和擴(kuò)大負(fù)有責(zé)任時(shí)，國家可減輕或免除承擔(dān)賠償責(zé)任。過失相抵的表現(xiàn)形式很多，被害人未能及時(shí)采取救濟(jì)方法而減少損失，如違法拘禁、征稅、查封或征收等，被害人不及時(shí)采取法律上的救濟(jì)方法，造成損害或擴(kuò)大損害的，也可以視為過失相抵。在此種情況下，是否可以或容易采取救濟(jì)措施是判斷能否相抵的標(biāo)準(zhǔn)。④法定代理人的過失，一般應(yīng)視為受害人的過失。

第三人過錯。如果受害人的損失是第三者的介入而引起的，國家不負(fù)賠償責(zé)任，如果是行政機(jī)關(guān)和第三者共同行為造成的，則負(fù)連帶責(zé)任，行政機(jī)關(guān)僅就其行為部分負(fù)責(zé)。

（三）特殊行為的賠償范圍

行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的違法行為，如果不在上述免責(zé)、減責(zé)行為之列，對該行為造成的損害，國家均應(yīng)予賠償。我國行政訴訟法規(guī)定的行政侵權(quán)賠償責(zé)任僅僅是行政賠償?shù)囊徊糠?，除具體行政行為和侵犯公民法人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)行為之外還存在大量的行政訴訟范圍之外的職務(wù)行為，它們?nèi)绻址噶斯?、法人的人身?quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)或其他權(quán)益的，國家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這些職務(wù)行為主要包括：非法限制或剝奪公民人身自由的行為；毆打或侮辱公民的行為；違法使用武器、警械使公民受到傷害的行為；非法的內(nèi)部懲戒行為；違法或不當(dāng)?shù)莫z政管理行為；不作為行為。

1．非法限制或剝奪公民人身自由的行為

對于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的非法限制或剝奪公民人身自由的行為，如非法拘禁、扣留、審查等造成的損害，國家是否應(yīng)該賠償呢？從各國立法看，只要這些行為符合行政賠償責(zé)任構(gòu)成要件，法律又未明確排除賠償?shù)目赡苄?，國家一般均承?dān)賠償責(zé)任。

我國行政訴訟法規(guī)定了對違法拘留處罰、違法限制人身自由的強(qiáng)制措施造成的損害，國家應(yīng)予賠償。但多數(shù)人主張，行政訴訟法規(guī)定的可以賠償?shù)男袨楸仨殱M足兩個條件，首先它們是具體行政行為，其次，它們的合法性已被司法機(jī)關(guān)判決否定。⑤那么除此之外的不在行政訴訟范圍之內(nèi)的其他限制剝奪公民人身自由的職務(wù)行為造成損害，國家應(yīng)否賠償呢？多數(shù)人主張公民可以依照《民法通則》第121條提起賠償訴訟。也有人主張可以將這些行為視為其他侵犯公民人身權(quán)的行為，從而通過行政訴訟途徑解決。我認(rèn)為，無論通過何種方式解決，有一點(diǎn)是應(yīng)該明確的，即凡是行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織、行政機(jī)關(guān)委托給織及公務(wù)員個人在執(zhí)行職務(wù)、行使國家權(quán)力過程中侵犯了公民人身自由的，均構(gòu)成行政侵權(quán)行為。不論這些行為是否為具體行政行為，也不論這些行為是否屬于拘留、逮捕或收容及其他法定行政行為，國家均應(yīng)予賠償。

2．公務(wù)人員毆打或侮辱公民的行為

對于公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)期間毆打或以暴力侮辱公民的行為，國家是否予以賠償？理論界有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)期間毆打或以暴力侮辱行為屬于個人過錯行為，公務(wù)員個人承擔(dān)賠償責(zé)任。美國新西蘭的法律和法國早期判例持此主張；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)期間毆打侮辱行為屬于兼有個人過錯與公務(wù)過錯的合并責(zé)任行為，公務(wù)員之所以能夠侵害相對人權(quán)益，是因?yàn)楣珓?wù)為其提供了機(jī)會，同時(shí)也表明國家疏于監(jiān)督也是造成損害的原因。在這種情況下，國家也應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任或者與公務(wù)員負(fù)連帶責(zé)任。當(dāng)然，受害人更愿意選擇實(shí)力雄厚的國家為賠償主體。實(shí)踐中，法國對個人過錯乃至犯罪行為承擔(dān)賠償責(zé)任⑦。

我認(rèn)為，對這種行為應(yīng)具體分析。如果打罵、侮辱行為是公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)過程中因素質(zhì)不高或業(yè)務(wù)不熟練、情緒急躁等原因而產(chǎn)生的，那么屬于職務(wù)過失（包括重過錯）?？梢砸暈楣珓?wù)行為運(yùn)作中產(chǎn)生的瑕疵，應(yīng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任，同時(shí)國家對公務(wù)員保有求償權(quán)和其他紀(jì)律處分權(quán)；如果毆打侮辱行為是公務(wù)員為了尋泄私憤、報(bào)復(fù)或個人惡意而借執(zhí)行職務(wù)實(shí)施的，則應(yīng)視為個人過錯行為，或與公務(wù)脫離的個人行為，國家不應(yīng)對此承擔(dān)責(zé)任，而應(yīng)由公務(wù)員個人負(fù)擔(dān)。但受害人若無法通過刑事附帶民事或普通民事訴訟程序獲得滿意的賠償時(shí)，仍有權(quán)向國家請求賠償。

3．違法使用武器機(jī)械造成公民傷害的行為

1949年法國最高行政法院通過案例確立了一項(xiàng)原則，即公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)以外的本人過錯，如果和公務(wù)的執(zhí)行有密切聯(lián)系時(shí)，可以同時(shí)成為公務(wù)過錯。1949年另外一個案件中確立的特別風(fēng)險(xiǎn)理論也主張：公務(wù)人員使用武器本身已構(gòu)成特別風(fēng)險(xiǎn)。在這種特別風(fēng)險(xiǎn)下造成的損害，

一般要由國家負(fù)責(zé)賠償⑧。我國雖無這方面的規(guī)定，但類似案件還很多，公務(wù)人員如果違反有關(guān)武器使用的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，造成他人傷亡的，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。所謂違法使用，包括違反有關(guān)規(guī)程故意或過失使用武器或其他槍械造成他人損害的情形。當(dāng)然，如果警察執(zhí)行任務(wù)中施放催淚彈頭、焰火、防雹彈，或受害者是拒捕的對象時(shí)，行為無違法或過錯，國家不負(fù)賠償責(zé)任。執(zhí)行治安公務(wù)中造成的損害賠償以嚴(yán)重過錯為限。

4．非法的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部懲戒等行為

關(guān)于行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的內(nèi)部懲戒等行為是否產(chǎn)生賠償?shù)膯栴}，我國一些學(xué)者有分歧意見，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲任免行為屬于內(nèi)部行政行為，不在行政訴訟范圍之列，如果允許對這類行為提起賠償訴訟，勢必?cái)U(kuò)大法院的司法審查權(quán)，導(dǎo)致與行政訴訟法不一致的結(jié)果；另一種觀點(diǎn)則在部分同意上述看法基礎(chǔ)上，提出了解決法律沖突的辦法，即在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間劃分權(quán)限，審查行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的獎懲、任免行為合法性的權(quán)力仍屬于行政機(jī)關(guān)，如果該行為被確認(rèn)違法，并且在行政程序中未能就賠償糾紛達(dá)成協(xié)議，那么，對賠償糾紛最終解決的權(quán)力屬于司法機(jī)關(guān)⑨。

我認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員獎懲任免等行為是可以引起損害并由國家予以賠償?shù)男袨?。因?yàn)檫@種行為在損害方式和結(jié)果上與一般的行政侵權(quán)行為并無太大區(qū)別，關(guān)鍵在于內(nèi)部行為的合法標(biāo)準(zhǔn)難以掌握，如果內(nèi)部行為已由法定機(jī)關(guān)確定違法，那么賠償問題也會得到相應(yīng)解決。事實(shí)上，行政賠償程序是一種特殊的實(shí)現(xiàn)賠償責(zé)任的方式步驟，它與行政程序和行政訴訟具有相似性、關(guān)聯(lián)性，但也有一定區(qū)別。因此，我們不必局限于行政訴訟范圍和程序，完全可以采用新的獨(dú)立的賠償程序解決內(nèi)部行政行為致害的賠償問題。從我國建國以來多次的平反冤假錯案的歷史及國外行政賠償?shù)姆秶?，違法的內(nèi)部行為不僅可能造成相當(dāng)嚴(yán)重的損害，而且也是應(yīng)予以賠償?shù)男袨橹弧?/p>

5．獄政及精神病院之違法的管理行為造成的損害，國家應(yīng)當(dāng)賠償

監(jiān)獄、看守所、拘留所，少教，婦教等勞教場所及精神病院在管理過程中違法、不當(dāng)造成相對人（被限制人身自由的人）身體、財(cái)產(chǎn)、生命、精神損害的，國家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償。這種非法管理行為包括虐待被限制自由的人，或疏于管理，致使被看管人身體健康和生命受到損害的行為，如不及時(shí)治療患病的被看管人、不制止被看管人之間的毆斗、打罵、體罰被看管人等。

獄政和精神病院承擔(dān)損害賠償責(zé)任的依據(jù)是，當(dāng)公民失去人身自由，服從于管理機(jī)關(guān)看管教育治療時(shí)，國家應(yīng)對被看管人承擔(dān)必要的保護(hù)責(zé)任，避免非法侵害的發(fā)生。這種關(guān)系類似于監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的關(guān)系。因此，國家對被看管人在失去自由期間遭受的損害，特別是來自公務(wù)員的侵害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的責(zé)任。

6．不作為行為

就理論而言，不作為無疑是最嚴(yán)重的行政侵權(quán)之一，國家對不作為造成的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。但是，究竟什么是不作為，對不作為行為如何界定卻是十分實(shí)際而又復(fù)雜的問題。在美國，國家機(jī)關(guān)有無明確的義務(wù)是確定該機(jī)關(guān)行為是否屬于不作為的依據(jù)，換言之，如果國家的義務(wù)和職責(zé)是明確的，那么國家就應(yīng)對不履行該義務(wù)的不作為負(fù)責(zé)。采取充分保護(hù)措施的情況下，才構(gòu)成不作為行為。

可見，構(gòu)成不作為行為須符合幾個條件：一是行政機(jī)關(guān)負(fù)有明確的職責(zé)義務(wù)，這種義務(wù)有的是法律確定的，有的是長官上級指示命令，也有按普通常理在正常情況下應(yīng)做的。凡是本應(yīng)該做的而沒有做，就屬于不作為；二是行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的作為是必要的，即只有在相對人明確要求作為或當(dāng)時(shí)的特定環(huán)境要求作為時(shí)而沒有做，才構(gòu)成不作為；三是如果行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員使相對人處于危險(xiǎn)或更易于受傷害的境地，或未能及時(shí)阻止損害發(fā)生，則屬于不作為行為；四是還必須考慮公務(wù)員的意識狀態(tài)、如果能證明公務(wù)員對受害人處境有故意放任或疏忽大意、過于自信的過失，那么就視為不作為。

國家應(yīng)予賠償?shù)男姓謾?quán)損害范圍

行政侵權(quán)損害與民事?lián)p害一樣，依損害內(nèi)容分為財(cái)產(chǎn)損害和非財(cái)產(chǎn)損害。而依據(jù)損害的性質(zhì)可以分為積極損害和消極損害，消極損害又包括可得利益損害與預(yù)期利益損害兩類。國家對以上幾種類型的損害是否均承擔(dān)賠償責(zé)任呢？各國做法不完全一致，均依照特別法和判例，在對損害事實(shí)加以分析的基礎(chǔ)上確定。我國對此尚無明確規(guī)定，實(shí)踐做法也不一，理論上還存在一此爭議。但總的方向是：不過分增加國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，充分全面保護(hù)受害人權(quán)益。

（一）財(cái)產(chǎn)損害

所謂財(cái)產(chǎn)損害是指因侵權(quán)事實(shí)的發(fā)生而導(dǎo)致的具有財(cái)產(chǎn)形態(tài)的價(jià)值減少或利益的喪失。一般包括：生命健康權(quán)受損害，所造成殯葬費(fèi)及撫養(yǎng)費(fèi)損害；身體受損害后增加的生活上需要及因此減少勞動力的損害；物的損害，指毀損及消失所喪失和減少的價(jià)值。非財(cái)產(chǎn)損害包括：生命權(quán)受損害；身體、健康、名譽(yù)、自由受到侵害而產(chǎn)生的撫慰金。

對于財(cái)產(chǎn)損害，多數(shù)國家只賠償直接和一部分間接經(jīng)濟(jì)損失、實(shí)際利益的損失和直接可得利益的損失。而對間接損失和預(yù)期利益，一般不予賠償。實(shí)際利益和可得利益損失包括財(cái)產(chǎn)的一部或全部喪失，財(cái)產(chǎn)外部變形、數(shù)量減少導(dǎo)致的價(jià)值降低或失去價(jià)值，財(cái)產(chǎn)的變質(zhì)、破損、導(dǎo)致其價(jià)值降抵或失去價(jià)值；可得利益的喪失，如失去原本可取得的利息、利潤，或其他收入等。預(yù)期利益是尚未具體、尚未確定的收益但依通常情形或已定計(jì)劃、設(shè)備或其他特別事情，可以期待得到的利益，因損害的喪失而妨礙得到的利益。在美國，國家賠償往往與比較直接的損失連在一起；英國侵權(quán)法則采取了非常緩慢的步伐逐步放開對間接經(jīng)濟(jì)損失的賠償，至今英國法院也不愿意通過侵權(quán)制度賠償受害人非身體損害引起的經(jīng)濟(jì)利益損失。

我國行政法理論界也一貫主張，行政侵權(quán)賠償?shù)姆秶鷳?yīng)限于直接損害和將來必然獲得的利益。之所以不排除國家賠償中的部分間接損失，是因?yàn)槲覈睹穹ㄍ▌t》和《行政訴訟法》并沒有把間接損失從行政賠償范圍中排除出去，因此對現(xiàn)有的損失要賠償，對可得利益損失也要賠償。但是，在司法實(shí)踐里卻有不同觀點(diǎn)，認(rèn)為行政訴訟中的侵權(quán)賠償責(zé)任，一般以賠償受害人的實(shí)際損失為限，不賠償可得利益的損失，這是行政賠償區(qū)別于民事賠償?shù)囊粋€主要內(nèi)容。

所失利益賠償是現(xiàn)代社會侵權(quán)損害救濟(jì)的必然趨勢。在行政訴訟中，由于直接損失往往伴隨著間接損失，可得利益損失十分普遍，不僅表現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)損害中，而且更多地表現(xiàn)在能力和資格損害中，例如，在吊銷證照、責(zé)令停業(yè)、查封、凍結(jié)扣押財(cái)物等行政侵權(quán)行為中，所受損害與所失利益往往是相生相伴的。如果僅賠償所受損害而置所失利益于不顧，顯然是難以彌補(bǔ)受害人損失的，于理不公。

（二）非財(cái)產(chǎn)損害

對公民法人的人格、名譽(yù)、健康、生命、自由等造成的難以用貸幣衡量的損害為非財(cái)產(chǎn)損害，即人身權(quán)的損害。所謂人身權(quán)是指與人身不可分離而又沒有直接財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的權(quán)力，包括人格權(quán)與身份權(quán)。人格權(quán)是指公民享有的生命、健康、人身自由、姓名、名譽(yù)、榮譽(yù)、肖像等權(quán)利，法人享有的