行政取締行為研究論文

第第頁行政取締行為研究論文[論文關(guān)鍵詞]行政取締行為；法律屬性；存在問題；規(guī)范

[論文摘要]行政取締行為是行政機關(guān)特有的一種重要行政行為。目前理論界和實務(wù)界對它的認識極不統(tǒng)一，實施也不規(guī)范。分析我國行政取締現(xiàn)狀及存在問題，主要原因是對行政取締的規(guī)范不到位造成的。為此，要通過立法定性、設(shè)定程序、合理配置權(quán)力、加強監(jiān)督等舉措對行政取締行為加以規(guī)范。

現(xiàn)代行政已經(jīng)從傳統(tǒng)的消極行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極行政，從單一的“守夜人”角色向全方位、多功能、多手段的服務(wù)角色轉(zhuǎn)變。行政權(quán)力越來越多地介入到國家事務(wù)和社會公共事務(wù)之中，發(fā)揮其重要作用。行政權(quán)力的行使對行政相對人的合法權(quán)益影響十分巨大，其中如行政取締權(quán)就是行政權(quán)力中對行政相對人權(quán)利影響較大的一種權(quán)力。目前由于種種原因，我國行政取締行為實施中還存在諸多問題，直接影響和制約了其應(yīng)有作用的發(fā)揮。鑒此，本文擬從行政取締行為的內(nèi)涵、特征等人手，針對存在的問題，對行政取締行為及其規(guī)范略作探討。

一、行政取締行為的內(nèi)涵及其重要影響

關(guān)于取締的定義我們可以從一些權(quán)威性的解釋中來予以界定?！掇o?！穼⑷【喗忉尀椤敖购椭撇玫囊馑肌?；《現(xiàn)代漢語詞典》則解釋為“明令取消或禁止”；臺灣三民書局版《大辭典》解釋為“管制、懲罰違法違規(guī)行為”。從以上解釋中可以看出，“取締”主要是對違法違規(guī)行為或者非法組織的禁止和懲罰。因此在我國可以將行政取締行為定義為：我國行政機關(guān)及其執(zhí)法人員依照法定權(quán)限和程序禁止或終止未依法取得許可、批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、登記或營業(yè)執(zhí)照的公民、法人和其他組織所擅自從事的有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營及其它一些商業(yè)、非商業(yè)性活動；或禁止、終止一些非法組織而采取的具體行政行為。它具有以下特征：

1.行政性。取締行為是由行政主體針對具體的行政相對人做出，是行政機關(guān)行使行政權(quán)的一種具體表現(xiàn)形式，它具有行政權(quán)性質(zhì)。

2.強制性。行政取締行為是典型的權(quán)力行政，主要依靠國家強制力來實施，因此帶有鮮明的強制色彩。

3.法定性。取締行為作為一種特定的具體行政行為，其實施機關(guān)種類、范圍和程序都要有法律依據(jù)，我國大部分法律法規(guī)中都有關(guān)于取締的規(guī)定。

4.懲罰性。行政取締行為是對行政相對人的違法違規(guī)行為或者非法組織的禁止和制裁；是對行政相對人一種不利的否定性行為，因此帶有一定的懲罰性。

行政取締行為是一種較為普遍的行政執(zhí)法活動，其運用是否規(guī)范，對健康良好執(zhí)法秩序的形成及和諧社會的構(gòu)建都有十分重要的影響。

首先，行政取締行為運用是否規(guī)范對社會公平正義的實現(xiàn)具有重要影響。行政取締是我國行政執(zhí)法行為中運用較多的一種具體行政行為，內(nèi)容涉及治安、工商、金融、交通、建筑、海關(guān)、文教、衛(wèi)生等社會生活的各個方面，由于缺乏統(tǒng)一的、具有可操作性的法律規(guī)范來調(diào)整這類行為，導(dǎo)致實踐中行政取締的執(zhí)法行為五花八門，有的是執(zhí)法人員按行政處罰程序開具處罰通知單，有的甚至還要聽證，有的是執(zhí)法人員將被取締對象的物品沒收、查封，有的是執(zhí)法人員將被取締對象的物品當(dāng)場銷毀等等，，實踐中還存在同一行為不同行政機關(guān)來取締會出現(xiàn)不同甚至是相反的處罰結(jié)論的現(xiàn)象，嚴(yán)重地破壞了行政執(zhí)法的統(tǒng)一性，擾亂了正常的行政執(zhí)法程序。因此，明確行政取締的主體、設(shè)定行政取締程序、規(guī)范運用行政取締行為，對于嚴(yán)格行政執(zhí)法行為，保障行政相對人的權(quán)利，實現(xiàn)社會公平正義具有非常重要的現(xiàn)實意義。

其次，行政取締行為運用是否規(guī)范影響和制約著社會管理的成效。行政行為最主要的目的就是要營造良好的社會秩序，有秩序才有效率。行政取締作為一種重要的具體行政行為，其直接的目的就是取締不合法行為，促進良好正常的市場和社會秩序的形成。因此，規(guī)范的行政取締對于構(gòu)建公平競爭、有序發(fā)展的市場環(huán)境，保護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，提高社會管理成效，促進經(jīng)濟社會健康持續(xù)快速發(fā)展有著重要的、積極的影響。反之，如果作為促進、規(guī)范市場和社會秩序形成的行政取締行為本身都不規(guī)范，行政機關(guān)在實施取締行為的過程中各行其是，則難以起到促進良好的市場和社會秩序形成的執(zhí)法作用，不但不能提高社會管理的成效，而且會適得其反，極易造成行政執(zhí)法混亂的狀況，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來消極影響。

其三，行政取締行為運用是否規(guī)范直接影響著執(zhí)法機關(guān)的形象及政府的公信力。行政取締作為一種重要的執(zhí)法手段，也是展現(xiàn)政府部門管理水平和工作績效的重要窗口。取締行為規(guī)范、恰當(dāng)，對于密切政府和人民群眾的關(guān)系，改善行政管理的效能，提高執(zhí)法水平，樹立政府權(quán)威，保護公民和組織的合法權(quán)益必將起到積極的作用，從而有力地維護執(zhí)法機關(guān)的形象和政府的公信力。反之，取締行為如果不加以規(guī)范，必定會為執(zhí)法部門越權(quán)執(zhí)法、人情執(zhí)法、利益執(zhí)法或不執(zhí)法、亂執(zhí)法打開方便之門，從而導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，嚴(yán)重損毀執(zhí)法機關(guān)的形象，削弱政府在民眾心中的公信力。因此，規(guī)范行政取締行為是提高執(zhí)法機關(guān)的形象、增強政府的公信力的重要任務(wù)。

二、我國行政取締行為存在的主要問題

在我國眾多的法律、法規(guī)中，涉及行政取締的法律、法規(guī)較多，如《中華人民共和國海關(guān)法》、《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等，內(nèi)容涉及社會生活的各個方面。多年來，行政機關(guān)運用行政取締權(quán)在進行社會管理過程中發(fā)揮了重要的作用，有力地維護了社會經(jīng)濟秩序和公共安全秩序，保護了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但行政機關(guān)運用行政取締權(quán)在進行社會管理時，也存在著許多問題：

1.規(guī)定行政取締的法律法規(guī)雖眾多，但缺乏對取締行為的定性。造成執(zhí)法行為極不統(tǒng)一。比如，有的行政執(zhí)法機關(guān)把行政取締行為視為行政處罰行為，按照《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定給予行政相對人做出取締行為；有的執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員將行政取締行為視為行政強制措施，將被取締對象的物品沒收、查封；還有的執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員將被取締的非法物品不問青紅皂白，產(chǎn)品來源及質(zhì)量優(yōu)劣，統(tǒng)統(tǒng)當(dāng)場加以銷毀和破壞。由于對取締行為定性不清，認識不同，造成了執(zhí)法混亂，影響了社會主義法制的統(tǒng)一。

2.行政取締過程中，粗暴執(zhí)法、違法執(zhí)法行為比較嚴(yán)重。一些行政機關(guān)在對被取締對象實行取締時，擔(dān)心被取締對象逃避法律制裁，往往采取一些暴力性方法，將行政取締相對人的財產(chǎn)強行予以損毀、沒收。有些執(zhí)法人員甚至對行政相對人采取限制人身自由、毆打等侵犯人身自由的手段來達到取締的目的。這樣的粗暴執(zhí)法使得老百姓對某些執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員進行“取締”的行為十分不滿，反映強烈。早在全國九屆人大五次會議上就有代表提出，“農(nóng)民進城遇城管，不是秤被折就是筐被打翻，應(yīng)給進城的農(nóng)民多一點點理解和寬容”。Ⅲ有的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員違法濫用“行政取締權(quán)”，使行政取締權(quán)成為本單位及自己謀取私利的工具。把不該取締的對象予以取締，該取締的對象卻遲遲不予取締。

3.行政取締權(quán)規(guī)定不科學(xué)，權(quán)力錯位，難以操作。當(dāng)前我國對一些社會組織的主管部門立法上就存在著問題，例如過去對婚介機構(gòu)的審批部門是民政部門，但自從民政部門對婚介機構(gòu)審批權(quán)被取消后，就意味著民政部門已失去審批權(quán)，也就沒有取締權(quán)，這樣一來，對違法的婚介機構(gòu)由誰予以取締就產(chǎn)生了爭執(zhí)，民政部門認為是婚介機構(gòu)的登記部門——工商局，而工商局認為自己僅僅是對婚介機構(gòu)進行登記，進行登記并不意味著對婚介機構(gòu)有取締權(quán)，雙方各執(zhí)一詞，婚介機構(gòu)就成了沒了“婆婆”的機構(gòu)，從而也得以存在。另外一些生產(chǎn)劣質(zhì)牛奶的廠家之所以能夠存在，是因為這些企業(yè)一般都有營業(yè)執(zhí)照和臨時衛(wèi)生許可證，質(zhì)檢局沒有取締權(quán)。假冒知名品牌行為屬違法，但質(zhì)檢局表示這屬于工商局管理的范圍，然而工商局回答說，市場流通領(lǐng)域才歸工商局管理，生產(chǎn)領(lǐng)域歸質(zhì)檢局管轄，這樣也使得違法行為繼續(xù)得以存在。這些都是由于對行政取締設(shè)置不科學(xué)造成的后果。

4.行政取締行為達不到立法應(yīng)有的目的。雖然我國有相當(dāng)一部分法律、法規(guī)都有關(guān)于“取締”的規(guī)定，但從執(zhí)法的總體效果來看卻是十分不理想。大多數(shù)的行政取締行為只是在“走過場”，只做表面文章，沒有從根本上對取締對象予以禁止、終止和消除。一些執(zhí)法活動“雨過地皮濕”，取締對象往往“風(fēng)頭”一過便又死灰復(fù)燃。例如據(jù)新華網(wǎng)2004年12月16日報道：內(nèi)蒙古呼和浩特一條小巷上有38家無證經(jīng)營且存在安全隱患的歌廳，有關(guān)部門曾聯(lián)合發(fā)文并聯(lián)合執(zhí)法，要求限期取締。然而雷聲大、雨點小，半年時間過去后，眾歌廳仍然無證經(jīng)營，小巷內(nèi)還是“夜夜笙歌?！?/p>

行政取締行為存在以上不足和問題，究其主要原因就是由于法律對行政取締的規(guī)范不力造成的。因此，為了強化行政管理，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，迫切需要從法律上對行政取締行為進行規(guī)范。

三、對行政取締行為的規(guī)范

從前面的論述中可以看出來，一方面行政取締行為涉及到行政執(zhí)法的各個行業(yè)、各個領(lǐng)域，其范圍之廣、影響之大足以使其在具體行政行為中獨占一席地位，但同時行政取締行為又極為混亂，執(zhí)法主體不清晰、執(zhí)法程序不明確、執(zhí)法措施不規(guī)范，救濟渠道不通暢，不僅嚴(yán)重地破壞了正常行政執(zhí)法程序，也侵犯了行政相對人的權(quán)利，貶損了政府的公信力，影響甚大。因此，針對我國目前行政取締存在的問題，有必要從以下幾個方面予以規(guī)范1.從立法上對行政取締行為的法律性質(zhì)進行定性。目前在行政取締執(zhí)法過程中對行政取締的性質(zhì)有不同的認識，形成了兩種主要觀點：一是有的執(zhí)法機關(guān)將行政取締行為視為一種行政強制措施。衛(wèi)生部根據(jù)全國人大法工委的意見在《關(guān)于(醫(yī)療機構(gòu)管理條例)執(zhí)行中有關(guān)問題的批復(fù)》(衛(wèi)法監(jiān)發(fā)[1998]第15號文)中指出“衛(wèi)生行政部門對未經(jīng)批準(zhǔn)開辦醫(yī)療機構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的違法行為進行取締，是一種行政強制措施，不是行政處罰……《食品衛(wèi)生法》及其他衛(wèi)生法律法規(guī)中涉及非法生產(chǎn)經(jīng)營等予以取締，請參照本批復(fù)執(zhí)行”。由此可見，在衛(wèi)生行政執(zhí)法中，執(zhí)法機關(guān)都將取締行為視為一種行政強制措施。按照行政強制措施程序來行使取締行為。二是有的認為，取締行為作為行政處罰種類，就是使用行政強制手段使未經(jīng)許可或批準(zhǔn)擅自從事某項非法活動的當(dāng)事人失去從事這項活動或行為的能力。它實際上和責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證執(zhí)照行為一樣都是行政機關(guān)依法剝奪違法當(dāng)事人某些特定行為能力和資格的處罰，從行政處罰性質(zhì)來看，都屬于處罰，只是處罰對象的不同而已。翻由于對行政取締的認識不同，造成了執(zhí)法的不統(tǒng)一，嚴(yán)重地損害了法律權(quán)威性。因此，應(yīng)從法律上對行政取締的性質(zhì)做出規(guī)定。

筆者認為，行政取締的法律性質(zhì)是行政處罰，且是一種較嚴(yán)重的行政處罰。因為行政取締完全符合行政處罰的特征。行政處罰的特征表現(xiàn)為：第一、行政處罰權(quán)由行政主體行使；第二、處罰的對象是違法行政相對人；第三、行政制裁性。行政取締行為也是行政主體針對違法行政相對人所給予的行政制裁。而且在現(xiàn)有法律、法規(guī)中取締通常與沒收非法所得、罰款等行政處罰規(guī)定在一起，都是剝奪行政相對人從事某項活動或行為的能力。如《宗教活動場所條例》第14條規(guī)定，宗教活動場所違反本條例規(guī)定的，縣級以上人民政府宗教事務(wù)部門可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告，停止活動，撤銷登記的處罰；情節(jié)特別嚴(yán)重的，提請同級人民政府依法予以取締。再例如《中華人民共和國獻血法》第18條規(guī)定，有非法采集血液，血站、醫(yī)療機構(gòu)出售無償獻血的血液和非法組織他人出賣血液的行為之一的，由縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門予以取締，沒收違法所得，可以并處10萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。故從法律上把行政取締的性質(zhì)定位為行政處罰便可以使執(zhí)法人員統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法，有力維護社會公共秩序。

2.對取締行為要從法律上設(shè)定嚴(yán)格的正當(dāng)程序。我國規(guī)定行政取締的法律、法規(guī)雖很多，但對取締要遵循的程序卻很少涉及，導(dǎo)致行政取締沒有嚴(yán)格的法律程序可供遵循，侵犯行政相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的事情屢見不鮮?！俺绦虻膶嵸|(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量?！薄爸挥幸揽砍绦蚬?，權(quán)力才有可能變得讓人能容忍?！泵绹鴳椃ㄐ拚傅?條和第14條規(guī)定，未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)。同時根據(jù)英國的“自然公正”原則，凡是行政機關(guān)對行政相對人做出不利決定時，應(yīng)聽取行政相對人的陳述和申辯。行政機關(guān)運用行政取締權(quán)對取締對象實行取締時，會嚴(yán)重地侵犯或涉及到行政相對人的人身及財產(chǎn)等合法權(quán)益，因此必須從法律上對行政取締的程序做出規(guī)定。筆者認為，取締程序可以分以下幾個步驟進行：第一步是立案，調(diào)查取證、審批；第二步是做出行政取締告知書；第三步是聽取行政相對人的陳述和申辯；第四步是正式做出行政取締決定書；第五步是制作收繳、扣押暫扣財物清單；第六步是對取締決定的內(nèi)容予以執(zhí)行；第七步是對非法財物進行合理處理，結(jié)案。另外，對一些嚴(yán)重危及人身安全及社會公共利益的物品及行為應(yīng)立即采取行政強制措施，以防給社會造成不必要的損失。

3.對行政取締權(quán)進行合理配置和規(guī)范。首先，應(yīng)對行政取締權(quán)進行合理配置。目前，我國的法律法規(guī)一般將行政取締權(quán)授予享有審批權(quán)、決定權(quán)的行政機關(guān)。因此一般情況下，凡享有審批決定權(quán)的機關(guān)就是享有取締權(quán)的機關(guān)。例如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第79條規(guī)定“未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，擅自設(shè)立商業(yè)銀行，或者非法吸收公眾存款，變相吸收公眾存款的，依法追究刑事責(zé)任，并由中國人民銀行予以取締”。但也有因為法律對行政取締權(quán)配置不科學(xué)，導(dǎo)致了無法行使取締權(quán)的情況。例如，某些非法歌舞廳里面治安問題嚴(yán)重，公安機關(guān)希望將其取締，然而公安機關(guān)沒有直接查封或取締文娛場所的權(quán)力，如果文化、工商部門不采取行動，公安機關(guān)就對此沒有辦法。因此，筆者認為，行政取締權(quán)配置給哪個機關(guān)，既要考慮取締對象要由哪個部門審批和決定的，還要考慮取締對象或者對象由誰監(jiān)督、監(jiān)管最為有利。最后，還要具體考慮哪一個機關(guān)有利于行政取締權(quán)的實施，能夠有效地制止違法行為。綜合考慮多種因素，從而將行政取締權(quán)授予一個或幾個行政機關(guān)。

其次，應(yīng)對行政取締權(quán)行使條件和對象范圍予以明確規(guī)定。我國目前的法律法規(guī)對行政取締權(quán)的行使只作了籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏具體操作性，執(zhí)法自由裁量權(quán)幅度較大，因此要對行政取締權(quán)行使的具體條件，取締對象的組織、財產(chǎn)及行為范圍予以明確規(guī)定，以防止行政機關(guān)及