土地承包經(jīng)營權流轉的意義、問題與對策-

PAGEPAGE7土地承包經(jīng)營權流轉的意義、問題與對策本文發(fā)表于《江蘇鄉(xiāng)村經(jīng)濟》2009-1，榮獲省農(nóng)經(jīng)學會優(yōu)秀論文一等獎。包宗順紀念改革開放30周年之際召開的黨的十七屆三中全會，將如何進一步推動鄉(xiāng)村改革發(fā)展，作為大會討論與研究的主題。而鄉(xiāng)村土地制度改革，更是三中全會召開前后，社會各界及新聞媒體熱議的話題之一。筆者結合自身長期鄉(xiāng)村經(jīng)濟研究工作的積存，就如何正確理解當前鄉(xiāng)村土地制度改革，談幾點看法與體會。一、同意土地承包經(jīng)營權流轉的意義《中共中央關于推動鄉(xiāng)村改革發(fā)展假設干重大問題的決定》〔以下簡稱《決定》〕明確指出：“按照依法自愿有償原則，同意農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營〞。其實，同意農(nóng)民以多種形式流轉土地承包經(jīng)營權，并非十七屆三中全會《決定》在政策上的新突破。再次強調只是說明國家政策上的連續(xù)性。2002年實施的《土地承包法》就明確規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采用轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉〞《中華人民共和國鄉(xiāng)村土地承包法》第二章、第五節(jié)、第三十二條。2002年公布實施。?！稕Q定》只是將此段文字中“……或者其他方式流轉〞，稍改為“……股份合作等形式流轉《中華人民共和國鄉(xiāng)村土地承包法》第二章、第五節(jié)、第三十二條。2002年公布實施。一是農(nóng)戶家庭的現(xiàn)實需求。凡是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的成員，都享有本集體經(jīng)濟組織所擁有土地的承包經(jīng)營權。但現(xiàn)實中鄉(xiāng)村家庭的狀況千差萬別。并非所有承包土地的農(nóng)戶都有耕地經(jīng)營的意愿或興趣。一方面，那些家庭主要勞力外出，甚至全家都外出打工者、家庭勞力主要從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者、少數(shù)家中勞作力無力經(jīng)營者，耕地經(jīng)營往往成為家庭的負擔，土地承包經(jīng)營權的流轉便成為這部分農(nóng)戶的現(xiàn)實需求。而另一方面，我國總體上人多田少，許多農(nóng)戶家庭勞力剩余，自家的承包地不夠種，想擴展經(jīng)營規(guī)模。政策同意農(nóng)民流轉土地承包經(jīng)營權，就是為了解決“要種田的人沒田種，不想種田的人不能不種〞的問題。二是科學合理配置生產(chǎn)資源的需要。任何有限經(jīng)濟資源的利用，不通過市場機制進行配置將肯定缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟資源更不能例外。因此，土地流轉是生產(chǎn)要素實現(xiàn)優(yōu)化配置的內(nèi)在要求，也是提升土地使用與生產(chǎn)效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的重要手段。政策同意農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進程，為實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅實的基礎。三是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。目前鄉(xiāng)村較為普遍的狀況是，每個農(nóng)戶承包耕地面積3、5畝，分為四、五塊。筆者以為，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可能建立在土地產(chǎn)權不清、農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營的基礎上。同樣，在沒有土地承包經(jīng)營權的流轉，沒有一個完善土地市場的前提下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也是難以想象的。因此，鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權流轉是建立鄉(xiāng)村土地市場的前提條件，更是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要。四是加速推動城市化進程的需要。同意鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權流轉，有利于促進在城市已有較穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口通過有償流轉放棄土地，脫離鄉(xiāng)村，從而加快我國的城市化進程。這樣，離開鄉(xiāng)村的農(nóng)戶再不必心掛兩頭，通過土地流轉獲得一定的經(jīng)濟補償和收益，使寶貴的耕地資源不致拋荒浪費；留在鄉(xiāng)村的人則可穩(wěn)定擴展經(jīng)營規(guī)模，提升收入水平。二、土地承包經(jīng)營權流轉速度為何不快鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權流轉，早在上世紀80年代中后期便出現(xiàn)了。在經(jīng)濟比較發(fā)達的蘇南地區(qū)，鄉(xiāng)村中先是出現(xiàn)了自發(fā)性的土地流轉，1992年后各地又進行了有組織的土地流轉，并積極推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，從而有效地阻止了土地拋荒和半拋荒。1997年以來，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進行了較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，土地流轉數(shù)量進一步擴展。2001年3月公布的國家“十五規(guī)劃綱要〞也指出，“在長期穩(wěn)定土地承包關系的基礎上，激勵有條件的地區(qū)積極探究土地經(jīng)營權流轉制度改革〞。無論如此，到目前為止，土地承包經(jīng)營權流轉的比例并不大。第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料顯示，至2006年底，江蘇全省有耕地流轉的農(nóng)戶共144.9萬戶，占全省總農(nóng)戶數(shù)的10.14%，其中租出、包出耕地的農(nóng)戶79.6萬戶，占全省農(nóng)戶總數(shù)的5.57%，租入、包入、轉入耕地的農(nóng)戶67.8萬戶，占總農(nóng)戶的4.74%。換言之，自上世紀80年代中后期到現(xiàn)在的近20年中，江蘇有耕地流出或流入的農(nóng)戶占總農(nóng)戶比例，分別僅為5%左右。全國其他各省的狀況也大體如此。那么，土地承包經(jīng)營權流轉速度為何不快？主要原因有5個。其一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍為絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭的主要謀生手段。土地作為最重要的生產(chǎn)資料，是鄉(xiāng)村家庭生產(chǎn)經(jīng)營重要載體，也可以說是大多數(shù)農(nóng)戶的命根子。2008年4月筆者在蘇北的一個貧困村進行國情調查時，發(fā)現(xiàn)該村最普遍的一種土地流轉方式，是長輩將自己的承包地流轉給已分家的子女耕種。有的是由于年老體弱無力耕種由子女代耕。但更常見的則是長輩對晚輩的一種經(jīng)濟支持方式——從自己的承包地中轉讓出部分給經(jīng)濟不寬裕、且要負擔孫輩教育的子女，以此增加子女家庭經(jīng)營收入。其二，農(nóng)戶看重承包土地的財產(chǎn)價值和增值預期。土地和住房一樣，是傳統(tǒng)意義上的不動產(chǎn)。由于每個家庭承包的耕地十分有限，加之時下農(nóng)業(yè)機械化服務水平有長足的進步，留在鄉(xiāng)村的老人仍能承當耕地經(jīng)營，在當?shù)氐钠髽I(yè)就業(yè)的年青人也可利用周末或假日幫忙。農(nóng)戶并不太合計如何更好地利用土地，提升經(jīng)營效益。而是將承包土地作為很有價值的資產(chǎn)保留，期待獲得土地的長期增值收益。其三，土地承包田塊零散，各方利益難協(xié)調。許多地方將集體土地按優(yōu)、中、劣劃為三類，然后再按農(nóng)戶、人口均分，農(nóng)戶所承包土地的空間分布零散，一塊幾十畝的連片土地可能由十幾家或幾十家承包?，F(xiàn)實中常有的例子是，某農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營大戶，或某個試圖投資農(nóng)業(yè)的企業(yè)想租賃連片的土地從事較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營時，只要有一兩戶不同意流轉，土地就不能成片經(jīng)營，土地流轉的努力也往往會前功盡棄。目前，施行中更常見的是土地流轉后，因宏觀狀況變化等因素而產(chǎn)生的流轉糾紛。不少村干部埋怨說：“土地流轉相對容易，真正困難的是流轉后各方利益關系的協(xié)調〞。其四，稅費負擔消除，流轉難度增加。稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅前，由于附著于承包耕地上的農(nóng)業(yè)稅費負擔重，糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場售價低，種田不賺錢，農(nóng)民對土地經(jīng)營的積極性不高，土地拋荒、無償轉包、村組集體收回村民承包地重新發(fā)包，外鄉(xiāng)人跨地區(qū)大面積承包經(jīng)營等現(xiàn)象十分普遍。簡單地說，稅費改革前，承包地經(jīng)營曾被許多農(nóng)戶作為“經(jīng)濟負擔〞而輕易“拋棄〞。但全部免除農(nóng)業(yè)稅并執(zhí)行糧食直補、良種補貼和購買農(nóng)機補貼等多項惠農(nóng)政策后，農(nóng)戶不僅對所承包土地“珍惜有加〞，許多農(nóng)戶更要求重新“索回〞自己過去作為“負擔〞拋棄的耕地承包經(jīng)營權，目前大量的土地流轉糾紛便由此而產(chǎn)生。最后，土地流轉市場和服務體系建設滯后。整體而言，目前規(guī)范的土地流轉機制尚未建立，現(xiàn)有法律和管理框架有待進一步完善，土地流轉中介機構發(fā)展和流轉服務相對滯后，土地流轉收益增長缺乏長效機制。當前迫切需要加快建立與鄉(xiāng)村土地流轉相關的社會化服務體系。一是土地流轉的信息服務體系，收集公布土地流轉的供求信息，促成農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化公司之間的土地流轉；二是土地流轉的法律服務體系，為流轉雙方提供民事仲裁、公證、法律咨詢與援助；三是土地流轉的金融服務體系，提供土地交易擔保、交易信貸、經(jīng)營保險等；四是土地流轉的技術經(jīng)濟評估咨詢體系，為土地流轉及后期經(jīng)營策略提供技術和經(jīng)濟咨詢等服務，以便確保土地流轉的價格和土地用途的經(jīng)濟合理。三、對土地承包經(jīng)營權流轉的諸多誤解鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權流轉，成為當前社會各界關注的熱點話題之一。與此同時，關于鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權的流轉也存在著諸多誤解。主要體現(xiàn)在以下幾方面：1、混淆“土地承包經(jīng)營權〞與“土地承包權〞兩個不同的概念?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定：“鄉(xiāng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有〞；“……由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營〞。《土地承包法》規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶〞。“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉的權利，有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權利見：《中華人民共和國鄉(xiāng)村土地承包法》第二章、第一節(jié)，第十五、十六條款。〞。也就是說，只有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員，才有資格獲得該集體經(jīng)濟組織所擁有土地的承包權。而法律規(guī)定可流轉的“土地承包經(jīng)營權〞，只是農(nóng)戶“土地承包權〞中眾多權利之一。我國第一輪鄉(xiāng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包期是從1983年開始的15年。1998年開始執(zhí)行第二輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包，《土地承包法》明確規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。特別林木的林地承包期，經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長〞參見：《中華人民共和國鄉(xiāng)村土地承包法》，第二章、第三節(jié)，第二十二條款。。而且，作為我國鄉(xiāng)村經(jīng)營基本制度，黨和國家領導人在國內(nèi)外多種場合，反復強調鄉(xiāng)村家庭承包制不僅30年不變，“今后永遠不變〞，十七屆三中全會《決定》的標準提法則是“長期不變〞。法律還規(guī)定，土地承包經(jīng)營權的流轉期限不能超過二輪土地承包期的剩余年限?，F(xiàn)在有些媒體通欄大標題用“同意農(nóng)民土地承包權流轉〞，是一個極其錯誤提法。誤將“土地承包見：《中華人民共和國鄉(xiāng)村土地承包法》第二章、第一節(jié)，第十五、十六條款。參見：《中華人民共和國鄉(xiāng)村土地承包法》，第二章、第三節(jié)，第二十二條款。2、土地自由流轉是否會掠奪農(nóng)民，出現(xiàn)大量流民？回答是否定的。首先前文已論及，鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權的流轉，是許多鄉(xiāng)村家庭存在的現(xiàn)實需求，是解決“要種田的人沒田種，不想種田的人不能不種〞矛盾的行之有效的方法。第二，目前同意流轉的只是農(nóng)戶土地承包權中眾多權能中的一種，農(nóng)戶土地經(jīng)營權以外的其他土地承包權能，仍為原土地承包農(nóng)戶所有。第三，也是最為重要的一條，鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權的流轉，是以依法、自愿、有償為前提，因此，非但不是掠奪農(nóng)民，而是為了更好地保護農(nóng)民的土地收益權利。3、土地自由流轉會否導致我國耕地的大量流失？回答也是否定的。最根本的原因，是農(nóng)戶承包經(jīng)營耕地的自由流轉并不同意自由改變耕地的農(nóng)業(yè)用途。法律規(guī)定，“土地承包方承當以下義務：〔一〕維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設；〔二〕依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；〔三〕法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務〞參見：《中華人民共和國鄉(xiāng)村土地承包法》，第二章、第一節(jié)，第十七條款。參見：《中華人民共和國鄉(xiāng)村土地承包法》，第二章、第一節(jié)，第十七條款。四、土地承包經(jīng)營權流轉中的問題與對策土地制度是鄉(xiāng)村的基礎制度。同意鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權流轉根本目的，是為了尊重農(nóng)民的意愿，滿足農(nóng)戶的需求，讓市場充分發(fā)揮合理配置生產(chǎn)資源的基礎性重用，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。但事物總是一分為二的。從全國來看，現(xiàn)實中因鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權流轉而引發(fā)的問題也很多。究其主要原因：有的地方鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權流轉處于自發(fā)、分散、無序、無手續(xù)、不規(guī)范狀態(tài)；有些地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉中，忽視承包農(nóng)戶土地流轉收益主體地位，截留、挪用鄉(xiāng)村土地流轉收益，與民爭利，損害了農(nóng)民的利益；有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地搞對外招商，強迫承包農(nóng)戶集中流轉，影響了鄉(xiāng)村土地承包關系的穩(wěn)定；也有些地方存在著借鄉(xiāng)村土地流轉，繞過國家有關法規(guī)，大量占用耕地，改變鄉(xiāng)村土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。因此，今后的鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作中，當務之急是做好以下幾方面工作：1、清理和完善鄉(xiāng)村土地承包手續(xù)。10年前進行第二輪鄉(xiāng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包工作，延長土地承包期30年不變。有不少地方的工作做得不到位，鄉(xiāng)村集體土地確實權、登記、頒證工作未曾落實到戶。有些地方在前幾年整改工作中進一步完善了鄉(xiāng)村土地承包手續(xù)。但目前仍有一些地方工作仍未到位，土地承包權證至今尚未發(fā)到農(nóng)戶手中。在這些承包手續(xù)不到位的地方，往往也是鄉(xiāng)村土地承包糾紛頻發(fā)、最難調解的地方。而且，拖的時間越久，產(chǎn)生的承包糾紛越多。更重要的是，農(nóng)戶手中沒有集體土地承包權證，給土地承包經(jīng)營權的流轉帶來極大的困難，在這些地區(qū)，進一步完善鄉(xiāng)村土地承包工作仍當務之急。應按照三中全會《決定》的要求，搞好鄉(xiāng)村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權權能，依法確保農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利。2、加快征地制度改革，限制國家征用土地范圍。三中全會《決定》指出，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收鄉(xiāng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給鄉(xiāng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會確保。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用鄉(xiāng)村集體土地建設非公益性項目，同意農(nóng)民依法通過多種方式參加開發(fā)經(jīng)營并確保農(nóng)民合法權益。就目前狀況而言，土地占用違法的責任主體多是基層政府。因此，問題的關鍵是要嚴格執(zhí)法，對侵害農(nóng)戶土地承包權利的行為，要追究當事人的法律責任。3、加快土地流轉服務市場網(wǎng)絡建設。目前，絕大部分地方的農(nóng)地流轉尚處于無序狀態(tài)。在土地流轉信息搜集、整理、公布方面，缺少制度化的渠道和載體。不僅制約了鄉(xiāng)村土地流轉速度，降低了土地資源配置效率，也增加了土地流轉交易成本。因此，當前促進鄉(xiāng)村土地流轉的重要抓手，是加快鄉(xiāng)村土地流轉服務市場網(wǎng)絡建設。包括二個市場建設：一是農(nóng)業(yè)用地流轉服務網(wǎng)絡，運作的重點在鄉(xiāng)、村二級。二是非農(nóng)建設用地市場。應按照三中全會《決定》要求，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設