淺議轉(zhuǎn)型中的基層財政問題

PAGEPAGE1淺議轉(zhuǎn)型中的基層財政問題[摘要]農(nóng)業(yè)稅取消后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政功能定位面臨著新情況。作者以河南省潢川縣某鎮(zhèn)為例，從財政結(jié)構(gòu)變化、服務(wù)功能轉(zhuǎn)變、政府機構(gòu)改革的延續(xù)與配套三個方面引導(dǎo)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)型的必要性。進而提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位，主要涵括公共產(chǎn)品、財政資源配置效率、財務(wù)決策支持、監(jiān)督職能四個方面。最后，作者提出實踐構(gòu)想：理順管理責(zé)任關(guān)系、財政機構(gòu)設(shè)計、培育稅源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有財可取、有財可用，發(fā)揮出最大的財政功能。[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政功能轉(zhuǎn)型[Abstract]Afteragriculturetaxesbeingexempted,thefunctionandorientationofthefinanceofthegrassrootsfacenewconditionandchallenge.ThewritertakeonesmalltownofHuangChuanCountyHeNanProvinceasanexample.Theessay,rangingfromthethreeaspectsincludingthechangeoffinancestructure,thechangeofservicefunctiontothecontinuityofgovernmentreform,leadtothenecessitytothefoundamentalfinancialreform.Thereby,theorientationofthefinanceofthegrossrootsisputout,mainlyincludingpublicproducts,theefficienceofsettlementofthefinanceresource,finance,andsupervisingfunction.Atlast,thewritergiveoutsomeconceiveofpractice:thewriterdefinemanagementandresponsibility,financedepartmentdesignandinformatizationsourcearrangementandbeartaxesspringinordertohavefinancetoownandmakemostuseoffinance.[KeyWords]foundamentalfinance,function,reform目錄一、基層財政轉(zhuǎn)型的必要性（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支結(jié)構(gòu)變化（二）服務(wù)功能的需要（三）作為政府機構(gòu)改革的延續(xù)和配套二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的定位（一）圍繞公共產(chǎn)品中心展開（二）以資源配置效率評估為創(chuàng)新課題（三）發(fā)揮財務(wù)決策支持職能（四）發(fā)揮財務(wù)風(fēng)險監(jiān)督職能三、實踐構(gòu)想（一）理順管理模式，澄清責(zé)任關(guān)系（二）提高財政機構(gòu)本身的工作效率和工作技能（三）積極開辟稅源，做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政參考文獻：1、張立承、李秉龍:《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行機理研究》,《中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟評論》第2卷第1期。2、林萬龍:《中國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究》,中國財政經(jīng)濟出版社,2003年。3、陳錫文主編:《中國農(nóng)村公共財政制度:理論·政策·實證研究》,中國發(fā)展出版社,2005年。4、孫譚鎮(zhèn)、朱鋼:《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政分析》,《經(jīng)濟研究》1993年第9期。5、樊綱:《論公共收支的新規(guī)范-我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘非規(guī)范收入’若干個案的研究與思考》,《經(jīng)濟研究》1995年第6期。6、賈康、白景明:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困與財政體制創(chuàng)新》,《經(jīng)濟研究》2002年第2期。運行機制發(fā)生根本變化，其管理職能弱化，服務(wù)職能凸現(xiàn)，由權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的實體結(jié)構(gòu)變?yōu)闄?quán)小責(zé)大利微的虛體結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府運行更加困難，經(jīng)費來源主要以上級財政轉(zhuǎn)移支付為主。同時，以“鄉(xiāng)財縣管”為核心內(nèi)容的管理方式改革后，亂收費、亂舉債等渠道也被完全堵塞。因此，在目前“財稅分家”的分稅制財政管理體制下，基層政府需要增加財政收入以獲取更多財力時，只能寄希望于通過給稅務(wù)機關(guān)以物質(zhì)利益刺激等來達到目的，從而出現(xiàn)形式多樣的“買稅賣稅”現(xiàn)象。取消原來由財政征管的農(nóng)業(yè)稅類，改征由稅務(wù)部門征管的工商稅后，所有稅收的征管權(quán)由稅務(wù)部門掌握，缺少按財政體制規(guī)定的以事權(quán)劃分收支的制約，“買稅賣稅”現(xiàn)象可能進一步蔓延。（三）作為政府機構(gòu)改革的延續(xù)與配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)型勢在必行。經(jīng)過一輪政府機構(gòu)膨脹之后，政府瘦身不可避免。由于政府部門作為非物質(zhì)資料生產(chǎn)部門，不直接創(chuàng)造社會財富，而在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，大量的人擁擠在非生產(chǎn)部門，本身就是人力資源沒有合理配置。而且，臃腫的政府機構(gòu)（包括公共事業(yè)單位）消耗了大量本應(yīng)用于支持基礎(chǔ)建設(shè)或者公共產(chǎn)品的財富。值得注意的是，當(dāng)前財政供養(yǎng)人員數(shù)額龐大，財政負擔(dān)過重，很多政府財政成了吃飯財政，財政的宏觀調(diào)控職能和公共支出職能得到有效發(fā)揮，以潢川縣某鎮(zhèn)為例，農(nóng)業(yè)稅取消后，公職人員的年工資總額在30多萬元，而總體稅收達不到這個數(shù)額，這就造成收支不平衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏自動造血功能，主要依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付，層層轉(zhuǎn)移，最終財政負擔(dān)越來越重。市場經(jīng)濟深入，國家對基層政策的變更，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本身必須主動的適應(yīng)這種轉(zhuǎn)型，如何在轉(zhuǎn)型中化解問題而不產(chǎn)生新的問題？需要我們?nèi)ヅ袛?、去抉擇。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能定位（一）圍繞農(nóng)村公共產(chǎn)品這個中心開展。長期以來，我國推行城市偏向的非均衡發(fā)展模式，因而形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)。與此相適應(yīng)，自20世紀50年代以來，公共產(chǎn)品的供給一直實行“雙軌”制：城市中的各類公共產(chǎn)品，如水、電、路、通訊、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等等，基本上都是由政府提供；而在廣大的農(nóng)村，大部分公共產(chǎn)品則由農(nóng)戶自籌資金建設(shè)，政府僅是給予一定限度的補貼。人民公社時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給一直都是依靠以勞動力替代資本的辦法，由政府動員，靠勞動投入，組織承擔(dān)灌溉、防洪、水土改良等項目。另外，為滿足本區(qū)域范圍內(nèi)對公共產(chǎn)品的需求，具有明顯的制度外供給的特征。改革開放和實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，這種農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制一直延續(xù)到今天，制度外供給的特征沒有根本改變。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)的基本理論，各級政府應(yīng)是公共產(chǎn)品的籌資主體。按農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費過程中不同性質(zhì)的分類（見表1），來劃分作為供給主體的各級政府間的責(zé)任：a由中央政府承擔(dān)；b由中央政府和省級地方政府承擔(dān)；c由各級地方政府承擔(dān)；d由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和私人聯(lián)合自愿承擔(dān)（使用者付費）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)，主要承擔(dān)本轄區(qū)范圍內(nèi)的行政管理、社會治安和本區(qū)域內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出責(zé)任。表1農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類農(nóng)村公共產(chǎn)品農(nóng)村純公共產(chǎn)品（a）農(nóng)村混合產(chǎn)品性質(zhì)上接近于公共產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品（b）農(nóng)村俱樂部產(chǎn)品（c）性質(zhì)上接近于私人產(chǎn)品的農(nóng)村混合產(chǎn)品（d）農(nóng)村基層政府行政服務(wù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，農(nóng)村環(huán)境保護，農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究，大江大河大湖治理等。農(nóng)村義務(wù)教育，農(nóng)村公共衛(wèi)生，農(nóng)村基本醫(yī)療、農(nóng)村社會保障，小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技成本的推廣、農(nóng)田防護林、病蟲害的防治、中低產(chǎn)田改造等。農(nóng)村高中，農(nóng)村職業(yè)教育，鄉(xiāng)村水利灌溉系統(tǒng)，農(nóng)村道路建設(shè)，農(nóng)村文化館等。農(nóng)村電信、電網(wǎng)，有線電視，成人教育，自來水，農(nóng)業(yè)機械設(shè)備投入，農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營等。從農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資或成本分攤制度來看，由于政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入極為有限，農(nóng)民反而承擔(dān)了很多本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給成本。首先，各級政府之間的權(quán)限劃分不清，中央政府把有些事權(quán)下放得過低，基層政府擔(dān)負著沉重的支出責(zé)任，特別是縣、鄉(xiāng)兩級，他們共同提供龐大而重要的公共服務(wù)，包括70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%～60%的醫(yī)療支出，這與國際慣例不符。在其他國家（如美國、日本），教育和醫(yī)療是中央和省級的責(zé)任。國防安全、基礎(chǔ)教育（農(nóng)村義務(wù)教育）、計劃生育、公共衛(wèi)生都是國家的基本國策，是全國性公共產(chǎn)品，并不屬于地方、某部分居民的利益和事業(yè)。但在實際中，這些主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級組織負責(zé)提供，最后必然轉(zhuǎn)稼為農(nóng)民自己承擔(dān)。其次，各級政府和村民自治組織的公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分不明。《憲法》只是規(guī)定了村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安。《中華人民共和國村民委員會自治法》也是原封不動的照搬過去，沒做一點明確。由于上述責(zé)任不清，后果必然是相互推諉，并最終推到基層政府和村民自治組織頭上，甚至村民委員會承擔(dān)了提供公共產(chǎn)品的部分責(zé)任。作為村民委員會來說，它只是農(nóng)民的社區(qū)自治組織，不是國家的行政機構(gòu)和政府組織，沒有征稅權(quán)，讓其成為公共產(chǎn)品的供給主體，是不合適的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要把公共產(chǎn)品的提供放在首要位置，基層稅收應(yīng)該用在公共產(chǎn)品的提供上，而不是用以供養(yǎng)政府機構(gòu)本身，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就失去了存在的經(jīng)濟意義。（二）以資源配置效率評估為創(chuàng)新課題。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在工作內(nèi)容上，主要依據(jù)上級指示進行征收兩條線的工作，對其中的效率評估做得不夠。比如良種補貼，按每畝13.68元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放到農(nóng)戶，但是我們是否能夠保證農(nóng)戶將這筆資金用語農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上呢？如果不能，那就很可能違背中央進行這種小額資金補貼的意圖——決不是一兩噸飯的生活改善。又比如某鎮(zhèn)有十三所小學(xué)，其中大部分生源不足，需要進行整合。那么有限資金怎么投入，是分散投入，還是集中投入，是一次性投入，還是分期投入。這里面要考慮很多因素：將來幾年內(nèi)適齡兒童數(shù)量，學(xué)校合并可能性……應(yīng)采取一個科學(xué)評估標(biāo)準(zhǔn)，并對未來有預(yù)見性，避免資金浪費。農(nóng)村基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）應(yīng)該向農(nóng)村居民提供何種、多少數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)以及相應(yīng)的財政體制保證，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本費用分攤方式和途徑即農(nóng)村基層政府的籌資方式和渠道等，都應(yīng)有一個科學(xué)的評估依據(jù)。（三）發(fā)揮財務(wù)決策支持職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)擁有專業(yè)的財會人員，可以為政府決策班子提供財務(wù)決策支持，避免政府領(lǐng)導(dǎo)班子決策失誤。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，迫切需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行質(zhì)量。為此，要通過提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的水平來增強其財政收入的能力和財政資金的使用效率。這就要求強化財稅隊伍建設(shè)來提高理財治稅的能力；通過編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算和零戶統(tǒng)管，統(tǒng)籌安排使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政性資金，硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算約束，沒有預(yù)算不得隨意開支，杜絕各種勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”；清理和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)；充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為的約束，加強上級對下級的監(jiān)督檢查。（四）發(fā)揮財務(wù)風(fēng)險監(jiān)督職能。隨著國家支農(nóng)力度的加大，各項專項資金通過各種渠道匯集到基層，由于系統(tǒng)的分割（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、民政……），而基層新成立的中心缺乏專業(yè)的會計人員，資金的管理與發(fā)放必須有好的監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)風(fēng)險很大，基層財政必須對債務(wù)發(fā)生的危機作出估計。監(jiān)督手段應(yīng)該以審計、帳目查詢?yōu)橹?，及時向黨政部門報告相關(guān)情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督必須改變過去單純面向七站八所的財政財務(wù)收支進行監(jiān)督管理的傳統(tǒng)機制，將財政監(jiān)督貫穿于財政經(jīng)濟運作的全過程，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟各個方面進行全方位的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督機制不僅要對財政預(yù)算執(zhí)行和稅收征納全過程進行監(jiān)督，還要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門內(nèi)部的財務(wù)管理情況進行監(jiān)督檢查，同時也要對國有資產(chǎn)管理，行政事業(yè)單位和村級的財務(wù)、會計管理等進行監(jiān)督管理。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，強調(diào)源頭監(jiān)督和同步跟蹤，事前審核、事中監(jiān)控、事后稽核有機結(jié)合，重在事前事中監(jiān)督，將日常監(jiān)督貫穿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的全過程。三、實踐構(gòu)想（一）理順管理模式，澄清責(zé)任關(guān)系。合理界定各級政府（縱向）的支出責(zé)任。除人員經(jīng)費和公用經(jīng)費外，對基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的支出責(zé)任應(yīng)進行明確界定，使地方政府的財權(quán)和事權(quán)相對應(yīng)。合理界定各政府部門間（橫向）的支出責(zé)任。改革以來，盡管許多地方行政機構(gòu)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革不再強調(diào)上下對口，進行精簡，但實際上并沒有改變政府職能在部門之間權(quán)利爭相行使、責(zé)任互相推委的問題。因此，要本著財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上合理劃分各政府部門的事權(quán)，明確各部門的支出職責(zé)。同時，按照收支脫鉤的原則，對有收費職能的部門加強管理，實行收支分離，防止部門追求利益化。（二）提高財政機構(gòu)本身的工作效率和工作技能。主要表現(xiàn)在人員配置合理化，引用科學(xué)管理系統(tǒng)。在當(dāng)前新工作要求的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)人員配置必須走精簡和高效的道路。職位設(shè)計以工作任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，在注重傳統(tǒng)會計預(yù)算的同時，管理信息化、審計而和長期財務(wù)管理功能更應(yīng)該突現(xiàn)。在引用信息化管理模式上可采用五個一體化財政方案：1、業(yè)務(wù)銜接一體化：以預(yù)算管理為核心主線，全面貫穿財政管理全過程，實現(xiàn)預(yù)算、核算、決算一體化、財政與部門財務(wù)管理的一體化。2、信息資源一體化：以財政信息資源整合為目標(biāo)，以中央數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、項目庫的應(yīng)用為主要思路，全面實現(xiàn)財政業(yè)務(wù)信息的整合，打破部門壁壘、信息孤島。3、管理流程一體化：以工作流、業(yè)務(wù)規(guī)則引掣技術(shù)，適應(yīng)不同業(yè)務(wù)、不同用戶、不同時期管理的需要。4、技術(shù)實現(xiàn)一體化：將應(yīng)用與技術(shù)相分離，在統(tǒng)一的技術(shù)平臺上架構(gòu)管理平臺，保證信息流程的暢通。5、對外服務(wù)一體化：通過統(tǒng)一的信息展現(xiàn)技術(shù)、業(yè)務(wù)規(guī)則機制，實現(xiàn)對外服務(wù)窗口的標(biāo)準(zhǔn)化、一體化。（三）積極開辟稅源，積極做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟、開辟稅源是化解財政困難的重要途徑。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，按照公共財政要求，為鎮(zhèn)域內(nèi)各類市場主體的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，創(chuàng)造規(guī)范、公平、開放的外部環(huán)境；積極引導(dǎo)社會資本和民間資本發(fā)展縣域經(jīng)濟；積極推進農(nóng)