行政訴權(quán)保護(hù)問題論文

第第頁(yè)行政訴權(quán)保護(hù)問題論文[論文提要]

訴權(quán)的保護(hù)是近年來(lái)實(shí)務(wù)界的一個(gè)熱點(diǎn)話題。狹義的訴權(quán)僅指民事訴權(quán)，而廣義的訴權(quán)應(yīng)包括民事、刑事和行政訴權(quán)。訴權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，不包含“勝訴權(quán)”。訴權(quán)的主要內(nèi)容包括起訴權(quán)、請(qǐng)求裁判權(quán)和獲得公正裁判權(quán)。訴權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，是一項(xiàng)憲法性的權(quán)利，也是一項(xiàng)公法權(quán)利。行政訴權(quán)與訴權(quán)是種屬關(guān)系，具備了訴權(quán)的共性又具鮮明特色。實(shí)踐表明，行政訴權(quán)的保護(hù)較為薄弱。受行政訴訟司法體制先天不足、公民權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)、行政主體憲政觀念淡薄、法官獨(dú)立性弱化、受案范圍狹窄等因素限制。據(jù)此提出了出路思考。

誠(chéng)如某學(xué)者所言，法學(xué)話語(yǔ)中的“理念”，“更多地被理解為人們對(duì)法律制度的認(rèn)識(shí)和觀念”，“比一般的認(rèn)識(shí)和觀念更具有穩(wěn)定性、原則性和基礎(chǔ)性……反映了一種理性的思考?！被谡J(rèn)識(shí)的多維性，法學(xué)理念絕不可能是單一的，從宏觀、中觀、微觀等不同角度就會(huì)產(chǎn)生不同的理念。近現(xiàn)代法治進(jìn)程中，形成了司法權(quán)具有被動(dòng)性、中立性、終局性、公平優(yōu)先性等等理念，理清了與另兩種國(guó)家權(quán)力：立法權(quán)和行政權(quán)的性質(zhì)之別。也由于司法權(quán)的特殊屬性，人們對(duì)司法救濟(jì)寄予極高期望?！懊癖娪蝎@得司法救濟(jì)和公正審判的權(quán)利是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)基本特征，也是司法權(quán)威和尊嚴(yán)的力量來(lái)源。”反觀我國(guó)行政訴訟制度，起步較晚，受憲政體制、法律規(guī)制、文化觀念、角色意識(shí)等諸因素影響，對(duì)行政糾紛所能給予的司法救濟(jì)不盡理想，最直接體現(xiàn)在行政訴權(quán)的保護(hù)上。筆者擬就此作些探討。

一、訴權(quán)與行政訴權(quán)辨析

訴權(quán)概念源于羅馬法。在當(dāng)時(shí)諸法合一的情況下，訴權(quán)與訴訟、訴權(quán)與權(quán)利不分?！懊恳环N訴訟形式都代表著一種訴權(quán)，每一訴權(quán)即為一種司法救濟(jì)途徑?！钡请S著訴訟法學(xué)與實(shí)體法學(xué)的分離，自19世紀(jì)前半葉德國(guó)普通法末期始，形成了西方近現(xiàn)代的訴權(quán)理論。但此間訴權(quán)所指均為狹義上的民事訴權(quán)，產(chǎn)生近代最具影響的三大訴權(quán)學(xué)說(shuō)。

1、私權(quán)訴權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為訴權(quán)主要是基于私法而產(chǎn)生的權(quán)利，是私法上權(quán)利的作用和效果，是權(quán)利主體指向義務(wù)主體的一項(xiàng)私權(quán)。私權(quán)訴權(quán)說(shuō)的訴權(quán)主體僅限于原告，訴權(quán)歸于實(shí)體權(quán)利。該說(shuō)以德國(guó)法學(xué)家薩維尼、烏印特俠伊道、翁格等為代表。

2、抽象訴權(quán)說(shuō)。相對(duì)于私權(quán)訴權(quán)說(shuō)而創(chuàng)立，又稱抽象的公權(quán)說(shuō)或形式的訴權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為訴權(quán)是要求法院作出公正判決的公法上的請(qǐng)求權(quán)，是不依賴任何實(shí)體條件而存在的公法權(quán)利，是人權(quán)所不可缺少的組成部分。任何人只要具有訴訟權(quán)利能力，均可訴請(qǐng)法院作出裁判，而不論起訴理由是否成立，民事權(quán)利是否被侵犯。該說(shuō)以德國(guó)的德根科寶、俄國(guó)的高爾敦為代表。

3、具體訴權(quán)說(shuō)。又稱具體的公權(quán)說(shuō)、實(shí)質(zhì)的訴權(quán)說(shuō)。認(rèn)為訴權(quán)是要求法院作出有利于自己的、具體的勝訴判決的權(quán)利。該說(shuō)以德國(guó)的拉邦德、瓦赫為代表。上述三說(shuō)的理論對(duì)現(xiàn)代訴權(quán)理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。應(yīng)該說(shuō)，訴權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展是人類社會(huì)進(jìn)步的產(chǎn)物，其內(nèi)涵亦隨社會(huì)變化而擴(kuò)展。近年來(lái)對(duì)訴權(quán)理論的研究日益引起我國(guó)學(xué)者的重視。顯然，置于我國(guó)的法律語(yǔ)境，從廣義研究訴權(quán)（本文即采廣義說(shuō)）更具有現(xiàn)實(shí)意義。即廣義的訴權(quán)應(yīng)包括民事、刑事、行政訴權(quán)在內(nèi)，而不僅指民事訴權(quán)。因?yàn)椤霸V權(quán)一旦被廣泛認(rèn)可為公民或其他社會(huì)主體的基本權(quán)利，社會(huì)沖突就會(huì)盡可能地被納入司法程序解決。”“對(duì)訴權(quán)的全面肯定，能夠引起全社會(huì)對(duì)訴權(quán)的重視，有助于權(quán)利意識(shí)的生成。”這正契合了時(shí)下實(shí)施依法治國(guó)方略，推行以民為本的執(zhí)政理念。

從廣義上的訴權(quán)而言，三大訴訟程序各有特點(diǎn)，啟動(dòng)訴訟程序的方式各異，但在保護(hù)公民的權(quán)益方面，三大訴訟是相同的。概而言之，筆者認(rèn)為，訴權(quán)是當(dāng)事人為保護(hù)其實(shí)體權(quán)益或確認(rèn)實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，依法律程序，請(qǐng)求法院對(duì)其主張予以公正審理并作出裁判的權(quán)利。對(duì)訴權(quán)概念的分析，其包含：1、發(fā)動(dòng)訴訟的權(quán)利，通稱起訴權(quán)。此乃基本內(nèi)容之一，但非必要內(nèi)容。如民事訴權(quán)以起訴權(quán)為必要，而對(duì)刑事訴訟中的被告人雖無(wú)起訴權(quán)，但并不排除其維護(hù)自己合法權(quán)益的權(quán)利。2、訴權(quán)與實(shí)體權(quán)益和實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系緊密相聯(lián)，但并不以實(shí)體權(quán)益和實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否真實(shí)存在為前提，是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，其不包含“勝訴權(quán)”。3、訴權(quán)是專指請(qǐng)求法院裁判的一項(xiàng)權(quán)利，申請(qǐng)復(fù)議、申請(qǐng)仲裁的不在此列。此乃訴權(quán)的核心。任何訴權(quán)享有者均可得行使，而不論其是否發(fā)動(dòng)訴訟程序。4、訴權(quán)的目的是得到公正裁判的一項(xiàng)權(quán)利。其保證在于司法程序特有的獨(dú)立性、中立性、對(duì)抗性和自治性，優(yōu)于其他程序，故當(dāng)權(quán)利主體的權(quán)益受到非法侵害獲得司法救濟(jì)成為可能。5、訴權(quán)為雙方當(dāng)事人所享有。訴權(quán)作為一種救濟(jì)權(quán)，與實(shí)體權(quán)益相隨。司法運(yùn)行的方式具有對(duì)抗性，訴訟雙方都有實(shí)體權(quán)益，就理當(dāng)同享有訴權(quán)，均可請(qǐng)求法院裁判，維護(hù)自己的合法權(quán)益。如《法國(guó)民事訴訟法典》第30條規(guī)定，訴權(quán)，對(duì)于提出訴訟請(qǐng)求的人，是指“請(qǐng)求法官就該訴訟請(qǐng)求之實(shí)體聽取其意見陳述，以便由法官裁判該請(qǐng)求是否有依據(jù)的權(quán)利”；對(duì)于他方當(dāng)事人，是指“辯論此種訴訟請(qǐng)求是否有依據(jù)的權(quán)利”。6、訴權(quán)貫穿訴訟始終。在整個(gè)訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人雙方始終享有訴權(quán)，無(wú)訴權(quán)則無(wú)訴訟。因?yàn)樗痉?quán)是被動(dòng)的公權(quán)力使然。

進(jìn)而析之，訴權(quán)具有如下屬性：

1、訴權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。有權(quán)利必有救濟(jì)，而無(wú)救濟(jì)則無(wú)謂權(quán)利。當(dāng)民主與法制發(fā)展到一定階段，訴權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)就成為必然。1948年12月10日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第8條規(guī)定：“任何人當(dāng)憲法和法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救?！钡?0條規(guī)定：“人人完全平等地有權(quán)由一個(gè)獨(dú)立而無(wú)偏倚的法庭進(jìn)行公正的和公開的審訊，以確定他的權(quán)利和義務(wù)并判定對(duì)他提出的任何刑事指控?！弊鳛槭澜绱蠖鄶?shù)國(guó)家廣泛認(rèn)同的基本人權(quán)之一，訴權(quán)是包括司法權(quán)在內(nèi)的任何國(guó)家權(quán)力所不能剝奪的。

2、訴權(quán)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利。憲法是“公民權(quán)利的保障書”，訴權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，應(yīng)受到憲法的保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行憲法雖無(wú)關(guān)于訴權(quán)的明確規(guī)定，但是在2004年3月14日第十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案中，將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”載入憲法（《中華人民共和國(guó)憲法》第33條第3款），自然隱含了保障訴權(quán)在內(nèi)。而且司法實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期以來(lái)都致力于訴權(quán)的保護(hù)。

3、訴權(quán)是一項(xiàng)公法的權(quán)利。是通過(guò)國(guó)家的司法解決請(qǐng)求權(quán)，義務(wù)主體為國(guó)家。司法機(jī)關(guān)應(yīng)依司法程序作出裁判，屬“公力救助”，不同于“私力救助”?！堵?lián)合國(guó)關(guān)于公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第2條第3項(xiàng)規(guī)定：“本公約各締約國(guó)承擔(dān)義務(wù)：（1）保證本公約所承認(rèn)的權(quán)利與自由受到侵犯的任何人均享有有效的訴訟救濟(jì)，即使此種侵犯行為是由履行官方職責(zé)的人所為；（2）保證有管轄權(quán)的司法、行政或立法機(jī)關(guān)，或者其他有管轄權(quán)限的任何權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)提起訴訟的人的權(quán)利作出審理裁判，并發(fā)展司法訴訟救濟(jì)的可能性。（3）保證有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)這種經(jīng)承認(rèn)有理由的訴訟救濟(jì)給予滿意的答復(fù)。”

行政訴權(quán)與訴權(quán)是屬種關(guān)系，具有訴權(quán)的全部共性，但同時(shí)又具有個(gè)性。所謂行政訴權(quán)，是指行政活動(dòng)中的當(dāng)事人根據(jù)行政訴訟法所預(yù)設(shè)的程序，請(qǐng)求法院對(duì)有關(guān)行政糾紛予以公正審理并作出裁判的權(quán)利。結(jié)合上述對(duì)訴權(quán)的分析，

行政訴權(quán)包括：

1、主體為行政相對(duì)人（即公民、法人或其他組織）和具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織。承認(rèn)行政主體同樣享有行政訴權(quán)，是在訴權(quán)為雙方當(dāng)事人享有的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上。行政主體進(jìn)入訴訟程序后，有權(quán)進(jìn)行答辯，運(yùn)用行政訴訟證據(jù)規(guī)則和程序力陳行政行為合法性的主張，以獲得法院裁判支持。

2、客體為行政訴權(quán)主體行使行政訴權(quán)所指向的對(duì)象。筆者認(rèn)為，從世界范圍對(duì)行政爭(zhēng)議的司法救濟(jì)理解，應(yīng)僅指行政主體在行使職權(quán)過(guò)程中所實(shí)施的行政行為，包括作為和不作為。有學(xué)者認(rèn)為，公民的行為也可能成為行政訴權(quán)的客體，如非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行。行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系是行政法的核心，行政法的主要功能在于控制行政權(quán)力的行使，以保護(hù)公民的權(quán)利不受侵害。通過(guò)行政組織法、行政程序法、行政法制監(jiān)督法、行政責(zé)任法和行政救濟(jì)法以控制行政權(quán)行使。我國(guó)行政訴訟制度的架構(gòu)也主要是針對(duì)不服行政行為的救濟(jì)而設(shè)計(jì)。至于行政主體申請(qǐng)執(zhí)行生效行政行為，是否應(yīng)由法院執(zhí)行？此制度設(shè)計(jì)是否合理？值得商榷。故筆者認(rèn)為，從行政法和行政訴訟制度的價(jià)值取向理解，行政訴權(quán)的客體不應(yīng)包括行政相對(duì)人的行為。

3、行政訴權(quán)的內(nèi)容包括起訴權(quán)（行政主體不享有）、請(qǐng)求得行政裁判權(quán)及獲得公正裁判權(quán)。

4、行政訴權(quán)的義務(wù)主體是國(guó)家。國(guó)家通過(guò)建立行政訴訟制度來(lái)履行義務(wù)，充分保護(hù)公民的自由和權(quán)利，保護(hù)行政訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

5、行政訴權(quán)與實(shí)體權(quán)益和實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系緊密相聯(lián)，是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，其不包含“勝訴權(quán)”。行政權(quán)益的范圍制約著行政訴權(quán)的大小。此外，作為訴權(quán)的的一種，行政訴權(quán)同樣具有訴權(quán)的性質(zhì)。

二、行政訴權(quán)保護(hù)的實(shí)踐困路

“行政審判制度確立是近代行政法產(chǎn)生的直接標(biāo)志，因而，公民是否有權(quán)對(duì)政府提出控告或訴訟，是區(qū)分所謂古代行政法與近代行政法的主要標(biāo)準(zhǔn)?！币?990年10月1日行政訴訟法實(shí)施為標(biāo)志，我國(guó)的行政審判制度正式確立，宣告了“民”不可告“官”時(shí)代的結(jié)束。從行政訴訟法實(shí)施那一天起，人們抱以了極高的期望，希望在行政權(quán)“從搖籃到墳?zāi)埂睙o(wú)處不在的社會(huì)里，受行政權(quán)侵害的心靈能得到司法救濟(jì)的撫慰。然而，當(dāng)我們回顧10多年來(lái)行政審判制度走過(guò)的歷程，面對(duì)一組組數(shù)據(jù)，我們不得不冷靜評(píng)估我國(guó)的行政審判制度，我們?cè)谶@方面是否做得夠了？在保障行政訴權(quán)這一基本人權(quán)方面是否充分了？從上述對(duì)訴權(quán)和行政訴權(quán)的分析，訴權(quán)的內(nèi)容主要包含了起訴權(quán)、請(qǐng)求裁判權(quán)及獲得公正裁判權(quán)。無(wú)疑，作為發(fā)動(dòng)訴訟程序的起訴權(quán)是考量行政訴權(quán)保障如何的最主要指標(biāo)之一，尤其在行政活動(dòng)中處于相對(duì)弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人而言，是其抗衡行政主體的有力武器。

客觀的實(shí)踐表明，我國(guó)的行政審判制度的運(yùn)行效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)初預(yù)期，盡管該項(xiàng)制度已朝前邁出了歷史性的一步，盡管行政審判的重要性在理論界和實(shí)務(wù)界已成共識(shí)。“在人民法院所有審判工作中，行政審判工作與民主政治和法治的聯(lián)系最為緊密。行政審判工作搞得好不好，直接影響我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程，直接影響法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)的程度?？梢哉f(shuō)，行政審判工作是社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)晴雨表，直接反映人們的法治意識(shí)，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度。”而行政審判中對(duì)“公民權(quán)利的保障程度”無(wú)不最集中地體現(xiàn)在對(duì)行政訴權(quán)的保障程度。筆者認(rèn)為，制約行政訴權(quán)的因素表現(xiàn)在：

1、行政訴訟司法體制的先天不足。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和人民法院組織法的規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但由于沒有相應(yīng)的物質(zhì)保障、體制保障等，憲法所確定的獨(dú)立審判權(quán)在實(shí)踐中并不能做到嚴(yán)格意義的“獨(dú)立行使”，使其僅停留在憲法意義的層面上。法院編制、經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備等司法行政事務(wù)受制于地方行政機(jī)關(guān)，法官的任免、人事管理等受地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，使法院不能擺脫千絲萬(wàn)縷的地方關(guān)系，樹立超然獨(dú)立的司法權(quán)威。而在內(nèi)部系統(tǒng)運(yùn)行上，上下級(jí)法院通過(guò)目標(biāo)考核等載體，建立了類行政化的管理模式。法院內(nèi)部也采用了類行政化的管理，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)。在法院的地方化及內(nèi)部管理的行政化影響下，難以保證行政訴權(quán)不受影響。個(gè)別地方召開所謂的“案件協(xié)調(diào)會(huì)”，對(duì)法院尚未審理的案件“定調(diào)”、作“指示”，等等，對(duì)于這些信息反映也就不足為奇了。因?yàn)樵趶?qiáng)大的行政權(quán)之威下，法院往往會(huì)為“生存權(quán)”而讓步，讓步的結(jié)果則是公民權(quán)利的受損。從全國(guó)法院審理的一審行政案件統(tǒng)計(jì)情況表對(duì)比可以看出，非訴執(zhí)行案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出行政訴訟收案，這一格局的變化，無(wú)形中弱化了司法監(jiān)督的色彩，和創(chuàng)立行政審判制度的初衷不盡一致，從某種意義上，法院有淪為地方行政部門的“工具”之嫌。地方行政部門借助法院的強(qiáng)制執(zhí)行威力實(shí)現(xiàn)其行政目的，將本為應(yīng)處被動(dòng)地位的法院推向了社會(huì)前沿，積極沖峰陷陣，轉(zhuǎn)接了大量社會(huì)矛盾而不能自拔，如在大規(guī)模的拆遷、交付土地等非訴行政執(zhí)行案件中表現(xiàn)尤為明顯。一定程度上加深了民眾對(duì)法院能否公正有力地監(jiān)督行政主體的行政行為的合理懷疑。

2、公民權(quán)利意識(shí)的缺失。行政法理論認(rèn)為，行政權(quán)力具有擴(kuò)張性，必須通過(guò)權(quán)力對(duì)權(quán)力和權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約，不使保障權(quán)利的權(quán)力異化為侵害權(quán)利的權(quán)力。權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約在于通過(guò)立法權(quán)、司法權(quán)的權(quán)力分配與行政權(quán)相制衡，而權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約則是公民通過(guò)行使防衛(wèi)權(quán)或行政訴權(quán)，與行政權(quán)相抗衡，以保護(hù)自己合法權(quán)益。我國(guó)公民長(zhǎng)期存在畏“官”心理，對(duì)行政訴訟不會(huì)告、不愿告、不敢告，擔(dān)心“官官相護(hù)”，害怕打擊報(bào)復(fù)，造成了行政訴權(quán)發(fā)動(dòng)率低，行政訴訟收案少。如筆者在審理一起不服治安處罰行政訴訟案件中，原告原先經(jīng)營(yíng)餐飲業(yè)，但起訴后即轉(zhuǎn)行，這是害怕打擊報(bào)復(fù)的實(shí)例。

3、行政主體及工作人員憲政意識(shí)的缺位。憲政的三大基石主權(quán)在民、有限政府和保障人權(quán)，構(gòu)筑了所謂主權(quán)在民，就是國(guó)家的一切權(quán)力由人民賦予，人民是國(guó)家的權(quán)力之源，一切權(quán)力屬于人民。有限政府，亦即行政機(jī)關(guān)的權(quán)力有限，必須以法律所授予的管理職責(zé)為限，不能越過(guò)這一“疆域”。保障人權(quán)，就是保障憲法所確立的公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。然而受長(zhǎng)期封建遺毒影響，一些行政主體及工作人員“臣民”、“子民”、“父母官”的觀念很深，顛倒了主仆關(guān)系，助長(zhǎng)了特權(quán)思想。在成為被告后，不應(yīng)訴，不出庭，不舉證，不移送材料，甚至利用所掌管的人財(cái)物權(quán)力對(duì)法院的行政審判施壓，妨妨礙了行政訴權(quán)的行使和效果。

4、內(nèi)部考評(píng)指標(biāo)的錯(cuò)位。返源于內(nèi)部的行政化管理所致，層層下達(dá)任務(wù)。對(duì)于諸如改判率、服判率等指標(biāo)，無(wú)疑使一線的經(jīng)辦人承受較大壓力。兼之行政訴訟審理的特殊性，多為疑難、復(fù)雜、新類型案件，一、二審法院極有可能產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)。為避免受追究的后果，一些經(jīng)辦人怕辦案，能不立的則不立，能協(xié)調(diào)則協(xié)調(diào)，促成原告撤訴，使行政訴權(quán)的保護(hù)再受打擊。法官的獨(dú)立性沒獲保障，不同程度產(chǎn)生多辦案多擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。一審宣判，當(dāng)事人上訴后，經(jīng)辦人就如同古代赴京考試的舉子，時(shí)時(shí)擔(dān)心落榜一樣，害怕二審全改或發(fā)回重審的結(jié)局，以及更擔(dān)心之后的相關(guān)“追究”。時(shí)下的法官由此承受了過(guò)高的額外心理壓力，承受了許多難以承受之“痛”。

5、行政訴訟受案范圍的限制。劃定行政訴訟受案范圍，即限制了行政訴權(quán)的行使，因?yàn)槭馨阜秶獾男姓m紛將不能訴請(qǐng)法院裁判。我國(guó)的行政訴訟受案范圍從行政訴訟法實(shí)施以后，雖過(guò)1999年4月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)的行政復(fù)議法、2000年3月10日施行的行政訴訟法司法解釋，擴(kuò)展了行政訴訟受案范圍，但沒有獲得根本性突破。對(duì)人權(quán)的保障還有差距。如抽象行政行為和內(nèi)部行政行為不受司法審查，涉及政治、教育等權(quán)利的行政行為，公安、安全機(jī)關(guān)作出的扣押、凍結(jié)、查封等強(qiáng)制措施等沒有明確納入行政訴訟受案范圍。，行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、公立學(xué)校等其他公共權(quán)力組織可否成為被告等沒有明確。

三、行政訴權(quán)保護(hù)出路

行政訴權(quán)是基本人權(quán)之一，對(duì)其保護(hù)的重要意義自不待言。要克服上述弊端，尋求出路，必須統(tǒng)籌兼顧，分輕重緩急予以解決。

首先，賦予司法獨(dú)立以實(shí)質(zhì)內(nèi)核。公正是司法的靈魂，而司法獨(dú)立則是司法公正的基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢，則公正無(wú)以獲保證。不論是大陸法系國(guó)家，還是英美法系國(guó)家，對(duì)司法權(quán)專屬于法院而言，司法獨(dú)立包括法院獨(dú)立和法官獨(dú)立兩項(xiàng)內(nèi)容。而我國(guó)司法權(quán)的行使并不專屬于法院，還包括檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等部門。但就人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)而言，有存在上述的諸多不足，須予以改革。出于借鑒法、德行政法院的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者提出建立我國(guó)專門的行政法院的構(gòu)想，從“應(yīng)然”層面分析建立之必要性、可行性及意義。

筆者認(rèn)為，先進(jìn)法律文化是人類社會(huì)的文明成果，可以進(jìn)行借鑒、吸收，但應(yīng)依據(jù)本國(guó)的國(guó)情與經(jīng)驗(yàn)。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，筆者不贊同設(shè)立專門的行政法院。因?yàn)樯婕暗饺魏螄?guó)家權(quán)力的分配、國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)立都必然觸及現(xiàn)行憲政體制的安排，不宜采取頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的辦法。前些年來(lái)，我國(guó)法院系統(tǒng)為尋求內(nèi)部的變革突破，紛紛“摸著石頭過(guò)河”，出臺(tái)了一些措施，但改到最后，受憲政體制的制約，改革隨之偃旗息鼓?？梢韵胍?，司法體制改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，決非靠法院一家之力所能解決?？梢越梃b日本第三次司法改革的做法，設(shè)立統(tǒng)一的司法改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定司法改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、計(jì)劃和步驟，整體推進(jìn)司法改革，使司法改革體現(xiàn)合民意性。在改革中，尤其應(yīng)對(duì)司法權(quán)的性質(zhì)、歸屬，法院的資源配置，法院獨(dú)立的保障，法院“地方化”的避免等進(jìn)行徹底考慮解決。無(wú)視于解決這些根本性問題，僅僅滿足于提提口號(hào)，成立某某機(jī)構(gòu)是無(wú)助于審判權(quán)的獨(dú)立行使。反之，當(dāng)法院“地方化”的因素和其他干擾左右法院獨(dú)立行使審判權(quán)的因素切實(shí)消除，法院超然獨(dú)立、中立的地位得以確立，則行政訴權(quán)的保護(hù)就有了保障。

其次，改革法院內(nèi)部管理體制，實(shí)現(xiàn)法官自治。我國(guó)法院管理的行政化突出表現(xiàn)在司法決策過(guò)程中的集體決策制；法官之間的行政等級(jí)制和上下級(jí)法院關(guān)系行政化。集體決策制體現(xiàn)在審委會(huì)對(duì)案件討論的集體負(fù)責(zé)，集體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，損害了司法權(quán)的裁判中立性和司法者的親歷性。法官的行政等級(jí)制和上下級(jí)法院關(guān)系行政化，使現(xiàn)代法治所倡導(dǎo)的“法官具有獨(dú)立性，只服從憲法和法律”的理念失去依附，法官受各種因素的影響可能疏于對(duì)行政訴權(quán)的保護(hù)。因此，應(yīng)建立法官的身份保障制度，實(shí)行法官職務(wù)終身制、不可更換制、退休制、高薪制等，以此來(lái)提高法官的物質(zhì)待遇，確保法官職務(wù)不受侵犯，保障法官的身份獨(dú)立性。要賦予法官特殊的權(quán)利與地位，實(shí)施“司法豁免”的特權(quán)規(guī)則，不必?fù)?dān)心因行使審判權(quán)而處于不利地位，從而敢于辦理各類行政訴訟案件，大膽受理各類新案，不將行政相對(duì)人的訴請(qǐng)拒之法院大門之外。同時(shí)，基于行政訴訟專業(yè)化的要求，應(yīng)嚴(yán)把行政法官的“入口”關(guān)，培養(yǎng)“學(xué)者型”、“專家型”行政法官隊(duì)伍，提高行政法官隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，通過(guò)審理裁判一些經(jīng)典案件，樹立法官的崇高地位。

第三，不斷提高公民的權(quán)利意識(shí)。權(quán)利意識(shí)是對(duì)抗和克服人治、制約權(quán)力的重要自覺力量，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法行政的重要社會(huì)基礎(chǔ)。公民總體權(quán)利意識(shí)的缺失，對(duì)法上權(quán)力、法外權(quán)力和權(quán)力運(yùn)作不合目的性的寬容造成了行政訴權(quán)保障不充分。要通過(guò)各種途徑，如學(xué)校教育、普法宣傳、新聞媒介等宣傳教育，大力增強(qiáng)公民的權(quán)利本位意識(shí)，鼓勵(lì)公民利用法律武器保障自己的合法權(quán)益。要不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，使市民社會(huì)和政治國(guó)家相對(duì)分離，社會(huì)利益主體趨向多元化，從而進(jìn)一步強(qiáng)化公民的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)，對(duì)國(guó)家權(quán)力予以有效抗衡。要通過(guò)行政訴訟制度的改革推動(dòng)公民訴訟意識(shí)的提高，擴(kuò)大對(duì)行政糾紛司法救濟(jì)的范圍，保障公民出現(xiàn)訴訟需求時(shí)能獲得法律支持，切實(shí)使公民會(huì)告、愿告、敬告，走出“畏訟”、“畏官”陰影。

第四，增強(qiáng)憲政觀念和法治意識(shí)。政府及其官員是否清醒地認(rèn)識(shí)權(quán)力的有限性，是否充分尊重公民的權(quán)利，是有無(wú)憲政與法治意識(shí)的標(biāo)志。2001年12月11日，我國(guó)正式加入WTO.WTO的大部分規(guī)則是規(guī)范政府的行為，以政府行為作為重要內(nèi)容，以政府管理活動(dòng)為調(diào)整對(duì)象。因此，“入世”是迄今為止中國(guó)最深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型與開放，必然使政府管理面臨的客觀環(huán)境發(fā)生前所未有的變化，必然促進(jìn)政府職能走的轉(zhuǎn)變。政府的職能將由無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由任性政府向守信政府轉(zhuǎn)變，由無(wú)過(guò)錯(cuò)政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，由管理主導(dǎo)型政府向服務(wù)主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變。隨著行政許可法的實(shí)施，這種轉(zhuǎn)變將進(jìn)一步加快。行政主體及工作人員要