中外政府改革比較：新公共管理

中外政府改革比較研究管理效率導(dǎo)向的改革——新公共管理運(yùn)動(dòng)“世界上，唯一不變的就是變化。”當(dāng)代西方政府改革的實(shí)踐當(dāng)代西方政府改革的理論公共行政模式轉(zhuǎn)變的世界潮流當(dāng)代西方政府改革的根本特征構(gòu)成了傳統(tǒng)行政模式與現(xiàn)代行政模式的分水嶺，促成了一種新的社會(huì)治理模式的形成。兩股流派〔新公共管理改革和新公共效勞〕相互交織，前后銜接，都是對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的反思和超越。政府改革的兩種流派的共同點(diǎn)：對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的反思和超越用政府之外的力量來(lái)克服官僚制的“陷阱”無(wú)論是新公共管理還是新公共效勞，其改革的著眼點(diǎn)都在于變更傳統(tǒng)的政府治理結(jié)構(gòu)，重構(gòu)新的治理框架，只不過(guò)在如何重構(gòu)上有著分歧。政府改革的兩種流派的差異處：新公共管理改革強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制“市場(chǎng)式政府”改革前期采用較多新公共效勞改革強(qiáng)調(diào)公眾參與“參與式政府”改革后期采用較多

新公共管理運(yùn)動(dòng)：

從理論到實(shí)踐

理論根底制度結(jié)構(gòu)政策選擇行為活動(dòng)實(shí)踐形態(tài)績(jī)效成果當(dāng)代西方國(guó)家政府改革：20世紀(jì)70年代末80年代初，一場(chǎng)行政改革之風(fēng)席卷全球，開(kāi)啟了“行政改革的時(shí)代”。英國(guó)的下一步行動(dòng)方案〔thenextsteps〕美國(guó)的政府再造〔reinventinggovernment〕加拿大的公共效勞兩千方案〔publicservice2000〕歐洲共同體成員國(guó)倡導(dǎo)的公共效勞革新〔OECD〕新西蘭的財(cái)政與人事改革澳大利亞的財(cái)政管理改進(jìn)方案當(dāng)代西方政府改革的根本原因1.新社會(huì)，新需求社會(huì)的變化對(duì)公共效勞產(chǎn)生了新的需求公共產(chǎn)品——“眾口難調(diào)”社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化公共效勞多樣化收入的增加公共效勞個(gè)性化比較的壓力公共效勞更優(yōu)化2.國(guó)家缺乏充足的財(cái)力來(lái)保證公共產(chǎn)品和公共效勞的提供3.“公共悖論”愈演愈烈導(dǎo)致政府信任危機(jī)的擴(kuò)大美國(guó)政府不僅面臨著預(yù)算赤字和投資赤字，由于聯(lián)邦政府的績(jī)效赤字，我們還面臨著巨大的信任赤字。除非我們解決了這一問(wèn)題，其他問(wèn)題都無(wú)從談起。

——克林頓新公共管理改革的理論來(lái)源：公共選擇理論、企業(yè)家政府理論1、公共選擇理論：〔以布坎南為代表〕“用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論、模型和方法研究政治和行政問(wèn)題。”公共選擇理論的主要觀點(diǎn)：引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的人性假設(shè)：理性經(jīng)濟(jì)人、追求個(gè)人利益最大化分析政府效率低下的原因：公共產(chǎn)品的壟斷性和不易度量性開(kāi)出了與傳統(tǒng)行政學(xué)不同的治療藥房：打破壟斷、實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)、“用腳投票”2、企業(yè)家政府理論：用企業(yè)家的精神，以及企業(yè)的管理理念、模式、方法，來(lái)改革公共管理部門，重塑政府形象。戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：

《改革政府：企業(yè)精神如何改革公營(yíng)部門》“企業(yè)家政府”的十項(xiàng)原那么起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是效勞競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供效勞中有使命的政府：改變照章辦事的組織講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革核心原那么：掌舵而不是劃槳掌舵：制定公共政策劃槳：直接提供公共效勞新公共管理改革

〔newpublicmanagement〕時(shí)間：主要是從20世紀(jì)70年代到90年代初圍繞經(jīng)濟(jì)和效率目標(biāo)，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共行政，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供公共產(chǎn)品。美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)英國(guó)的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)新公共管理改革的主要內(nèi)容：政府職能的重新分析和定位市場(chǎng)化改革和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以顧客為導(dǎo)向注重結(jié)果和績(jī)效評(píng)估一、政府職能的重新分析和定位改革的根本思路：“市場(chǎng)優(yōu)先，政府其次”。目的是實(shí)現(xiàn)政府職能的收縮，實(shí)現(xiàn)政府職能從社會(huì)的回撤。改革的根本做法：把“掌舵”和“劃槳”職能分開(kāi)，設(shè)立執(zhí)行局〔executiveagency)。英國(guó)：1988年“改善政府管理：下一步行動(dòng)”方案：把提供公共效勞的職能從政府各部門別離出來(lái)，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”承擔(dān)。設(shè)立“執(zhí)行局”有一系列程序：確認(rèn)效勞是否必要——談判——簽訂績(jī)效合同執(zhí)行局局長(zhǎng)“非終身制”，每隔三年對(duì)執(zhí)行局進(jìn)行評(píng)估，剔除過(guò)時(shí)的職能。放松規(guī)制，調(diào)整政府職能的范圍美國(guó)：放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)規(guī)制：規(guī)制與限制外部管理規(guī)制內(nèi)部管理規(guī)制二、市場(chǎng)化改革和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入三種類型的競(jìng)爭(zhēng)：公對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)政府與企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)公共效勞領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制區(qū)分“效勞的安排者”與“效勞的生產(chǎn)者”兩個(gè)不同的概念決策與執(zhí)行分開(kāi)；消費(fèi)者有公共效勞的選擇權(quán)；公共效勞供給者要多元化，公平競(jìng)爭(zhēng)。公共效勞市場(chǎng)化，即把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共效勞的一些業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)效勞的最正確供給和公共資源的有效配置，公共效勞市場(chǎng)化實(shí)質(zhì)上就是政府職能的市場(chǎng)化。公共選擇理論：重新創(chuàng)造市場(chǎng)公共選擇理論的獨(dú)到之處在于：與傳統(tǒng)行政學(xué)致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系，認(rèn)為沒(méi)有任何邏輯理由證明公共效勞必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)。在政府中創(chuàng)造市場(chǎng)：競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)建公共物品供給的政府失靈：政府壟斷經(jīng)營(yíng)地方公共物品的方式導(dǎo)致了公共物品的低效率，表現(xiàn)在：第一，由于地方公共物品的供給收益性得不到表達(dá)，而政府資金是有限的，巨大的資金缺口會(huì)導(dǎo)致公共物品供給缺乏。第二，地方公共物品的供給由政府壟斷容易導(dǎo)致政府的無(wú)限膨脹和效率遞減，而且會(huì)導(dǎo)致尋租的產(chǎn)生。第三，地方公共物品由政府提供是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，但政府也會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”。第四，政府主觀所導(dǎo)致的“政府失誤”，這種失誤往往會(huì)導(dǎo)致地方公共物品供給缺乏或供給過(guò)剩。市場(chǎng)化改革的根本導(dǎo)向：第一，在行政機(jī)構(gòu)之間引入競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)打破行政機(jī)構(gòu)對(duì)某些效勞供給及其對(duì)這些效勞的本錢信息的壟斷，來(lái)限制官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，提高工作的效率。第二，重構(gòu)公共部門的鼓勵(lì)結(jié)構(gòu)。第三，將私人市場(chǎng)方法運(yùn)用擴(kuò)大到公共效勞的供給。其他相關(guān)理論產(chǎn)權(quán)理論私有產(chǎn)權(quán)公有產(chǎn)權(quán)委托——代理理論信息不對(duì)稱監(jiān)管問(wèn)題自生自發(fā)秩序理論公共效勞市場(chǎng)化改革實(shí)踐中普遍采用的方式

私有化合同外包公私伙伴關(guān)系〔publicprivatepartnership〕憑單制度用者付費(fèi)制1.私有化英國(guó)是西方國(guó)家中對(duì)國(guó)企實(shí)行私有化改革起步最早最突出的國(guó)家。撒切爾政府表示“私有化無(wú)禁區(qū)”。航空、電信、能源、電力、供水、天然氣、郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的私有化。公共住房、局部衛(wèi)生、教育領(lǐng)域的私有化。2.合同外包政府確定某種公共效勞工程的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外招標(biāo)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共效勞，政府購(gòu)置。合同外包的開(kāi)展經(jīng)歷了從“藍(lán)領(lǐng)效勞”向“白領(lǐng)效勞”拓展的過(guò)程。英美兩國(guó)公共效勞的合同外包比較突出。合同外包的優(yōu)勢(shì)成功合同外包的三個(gè)重要環(huán)節(jié)案例分析：新澤西州伊麗莎白市的監(jiān)獄承包思考：合同外包的限度問(wèn)題？3.公私伙伴關(guān)系〔PPP〕以政府特許等形式吸引私營(yíng)部門參與根底設(shè)施建設(shè)或提供某種特定的效勞。私營(yíng)部門有投資收益權(quán)，即通過(guò)向消費(fèi)者手來(lái)來(lái)收回企業(yè)本錢，追求投資回報(bào)。固定非固定的公私伙伴關(guān)系典型方式：BOT〔建造built——經(jīng)營(yíng)operate——移交transfer〕4.憑單制度政府把某一公共工程的財(cái)政撥款，轉(zhuǎn)化為有價(jià)證券〔憑單〕，直接交給消費(fèi)者，通過(guò)消費(fèi)者在市場(chǎng)中的選擇，引發(fā)公共效勞提供者的競(jìng)爭(zhēng)，效勞提供者再依據(jù)這些憑單到有關(guān)部門換取收入。美國(guó)的教育券改革英國(guó)的醫(yī)療券改革5.用者付費(fèi)制把價(jià)格機(jī)制引入公共效勞領(lǐng)域，對(duì)消費(fèi)者收取費(fèi)用的一項(xiàng)改革措施。運(yùn)用范圍主要包括公用事業(yè)、垃圾收集、廢水和污水處理、娛樂(lè)設(shè)施、公園、住宅效勞等。市場(chǎng)化改革的優(yōu)勢(shì)1．市場(chǎng)化方案實(shí)現(xiàn)了公共職能與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力。2．市場(chǎng)化方案有利于轉(zhuǎn)變政府職能和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。3．市場(chǎng)化方案有利于效率的提高。4．民營(yíng)化有利于降低公用事業(yè)運(yùn)作的本錢。5．公共效勞市場(chǎng)化有利于激活民間資本的參與，擴(kuò)展建設(shè)資金來(lái)源渠道，減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力6．市場(chǎng)化方案能擴(kuò)大民主參與，促進(jìn)民主程度的提高。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化還有利于地方分權(quán)、打破地方保護(hù)主義和中央與地方關(guān)系新格局的形成。市場(chǎng)化改革中存在的問(wèn)題1．政府在組織競(jìng)標(biāo)時(shí)常常面臨備選對(duì)象數(shù)量缺乏的困境2．市場(chǎng)化后一局部公共效勞的質(zhì)量并未到達(dá)政府和公眾的要求3．政府在某些工程上存在管制規(guī)那么過(guò)多過(guò)濫的現(xiàn)象4．公共效勞市場(chǎng)化進(jìn)程中始終籠罩著腐敗和丑聞的陰影無(wú)論是在市場(chǎng)化過(guò)程中，還是在市場(chǎng)化之后的運(yùn)作中，都存在權(quán)錢交易的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，包括市場(chǎng)化過(guò)程中的尋租風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)化后監(jiān)管者被“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化改革中潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)效率風(fēng)險(xiǎn)公平風(fēng)險(xiǎn)公共平安風(fēng)險(xiǎn)政府合法性風(fēng)險(xiǎn)基于責(zé)任模糊而產(chǎn)生的合法性風(fēng)險(xiǎn)基于改革操作不當(dāng)而衍生的合法性風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的政府風(fēng)險(xiǎn)躲避政府管制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有機(jī)結(jié)合投資和生產(chǎn)主體多元化促進(jìn)投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的進(jìn)一步分散漸進(jìn)式改革和重點(diǎn)突破相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公私合作運(yùn)營(yíng)的快速開(kāi)展鼓勵(lì)民間資本采取聯(lián)合、聯(lián)營(yíng)、集資和入股等合作方式進(jìn)入公共效勞領(lǐng)域，采用工程分割的方式，降低民間資本進(jìn)入的門檻通過(guò)引入企業(yè)管理機(jī)制和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，不斷改革城市政府的官僚制組織體制市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式下

政府的角色與作用政府既要發(fā)揮主導(dǎo)作用，又要在合同履行時(shí)注意同投資商的法律平等地位政府應(yīng)給投資者提供一個(gè)明確又放心的投資條件政府歸位，不要越權(quán)干預(yù)，但要加強(qiáng)監(jiān)管政府要切實(shí)履行諾言，及時(shí)承擔(dān)付費(fèi)等責(zé)任制定合理的價(jià)格機(jī)制三、以顧客為導(dǎo)向把效勞對(duì)象看作“顧客”打破公共效勞的壟斷性給效勞對(duì)象“顧客”一樣的選擇權(quán)“顧客導(dǎo)向”的具體措施：英國(guó)：90年代初英國(guó)的“公民憲章”〔citizencharter〕運(yùn)動(dòng)是顧客導(dǎo)向的重要表達(dá)。公民憲章，就是用憲章的形式把政府公共部門效勞的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，從而提高效勞水平和質(zhì)量。效勞承諾：內(nèi)容、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限明確違反諾言的責(zé)任加強(qiáng)制度建設(shè)，形成實(shí)踐諾言的機(jī)制公民憲章的六個(gè)指導(dǎo)原那么明確的效勞標(biāo)準(zhǔn)：效勞效率、質(zhì)量等方面的具體要求及公務(wù)員行為準(zhǔn)那么透明度：有關(guān)公共效勞的信息必須公開(kāi)透明顧客選擇：向公眾提供選擇效勞機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)禮貌效勞：一視同仁地向公民提供效勞完善的監(jiān)督機(jī)制：建立方便有效的公民投訴受理機(jī)制資金的價(jià)值：發(fā)揮公共資源價(jià)值的最大化公民憲章運(yùn)動(dòng)為效勞對(duì)象提供審視公共效勞的時(shí)機(jī)案例：公路管理部門效勞承諾：高速公路上每隔1500米設(shè)立一部應(yīng)急，每隔100米設(shè)立一個(gè)應(yīng)急的方向指示牌。所有應(yīng)急每4周測(cè)試一次，最長(zhǎng)每8周清潔一次。出故障盡快處理，最長(zhǎng)不超過(guò)4小時(shí)。美國(guó)：克林頓政府時(shí)期建立“顧客驅(qū)動(dòng)的政府”〔customer-driven〕改革，政府部門普遍實(shí)施顧客滿意度調(diào)查，設(shè)定“顧客效勞標(biāo)準(zhǔn)”，公開(kāi)接受公眾監(jiān)督。四、注重結(jié)果和績(jī)效評(píng)估注重結(jié)果和產(chǎn)出績(jī)效合同得到廣泛應(yīng)用注重績(jī)效評(píng)估，主要圍繞“3E”標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)經(jīng)濟(jì)〔Economy〕：指投入本錢的降低程度效率〔Efficiency〕：產(chǎn)出與投入之間的比率效能〔Effectiveness〕：產(chǎn)出對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所作奉獻(xiàn)的大小英國(guó)的雷納評(píng)審雷納評(píng)審從1979年開(kāi)始，持續(xù)了十幾年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了300多項(xiàng)評(píng)審。雷納評(píng)審取得巨大成就，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979年到1986年間，評(píng)審共支出500萬(wàn)英鎊，而它所帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益高達(dá)9.5億。雷納評(píng)審對(duì)要評(píng)估的部門活動(dòng)提出三點(diǎn)質(zhì)疑：1.為什么要從事這些工作？2.為什么要按照目前的方式從事這些工作？3.怎樣才能使這些工作更富有成效而且降低本錢？下一步行動(dòng)方案執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的標(biāo)志是1988年內(nèi)閣辦公廳效率小組起草的調(diào)研報(bào)告《改進(jìn)政府管理：下一步行動(dòng)方案》〔由于伊布斯時(shí)任首相的效率參謀，所以該報(bào)告又稱為《伊布斯報(bào)告》〕。在對(duì)前幾年政府改革歷程進(jìn)行系統(tǒng)分析和反思并大規(guī)模實(shí)地采訪調(diào)查的根底上，伊布斯報(bào)告對(duì)政府內(nèi)部管理體制中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)。改革的方向和應(yīng)遵循的根本原那么：1、各個(gè)部門應(yīng)該根據(jù)職能和任務(wù)來(lái)組織工作；其體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須有利于高效率地執(zhí)行政策，提供效勞。2、各部門的管理者必須采取必要措施，保證其工作人員具備有效履行職責(zé)和完成任務(wù)的技能和經(jīng)驗(yàn)。3、必須保持有效的外部壓力和內(nèi)部壓力，促使各部門不斷改進(jìn)工作。1、設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由其履行政府的政策執(zhí)行和效勞提供職能2、人力資源的開(kāi)發(fā)和利用3、保持外部壓力以推動(dòng)持續(xù)性改進(jìn)對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的總體評(píng)價(jià)四項(xiàng)內(nèi)容：1.政府職能的重新分析和定位；2.市場(chǎng)化改革和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；3.顧客定位；4.注重結(jié)果和績(jī)效評(píng)估。積極意義：克服官僚制弊端，減少本錢，提高效率。奧斯本“政府再造”的五項(xiàng)戰(zhàn)略彼得斯的“政府治理新模式”由于各國(guó)行政改革的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的不同，以及改革政府的起因、議程、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，在行政改革的實(shí)踐過(guò)程中每個(gè)國(guó)家會(huì)采取不同的政府再造實(shí)踐模式，按各國(guó)側(cè)重的病癥、組織建構(gòu)、管理方式、政策制定和公共利益效勞方面的異同劃分，美國(guó)學(xué)者蓋伊·彼得斯〔B.GuyPeters〕將其歸納為市場(chǎng)式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式和解制型政府模式四種主要的政府管理模式。政府治理的新模式市場(chǎng)式政府模式：主張分權(quán)和下放權(quán)力；主張吸收私營(yíng)部門的管理思想，建立以功績(jī)制為原那么的績(jī)效工資制度，廢除傳統(tǒng)的同級(jí)同酬的薪酬制度，鼓勵(lì)甚至要求公共部門和私人部門之間的人才流動(dòng)，廢除公務(wù)員的終身雇傭制度；主張將官僚機(jī)構(gòu)的職能下放給具有企業(yè)精神的公共部門，由它們自主做決定評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。政府治理的新模式參與式政府模式主張對(duì)傳統(tǒng)政府組織的層級(jí)關(guān)系進(jìn)行大幅度調(diào)整，下放權(quán)力〔尤其是決策權(quán)力〕于基層行政機(jī)關(guān)和人員，以到達(dá)開(kāi)發(fā)基層人力資源、調(diào)動(dòng)基層人員工作積極性和重塑政府的目的。建立各種委員