棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)研究-以?？谑行颅偲瑓^(qū)為例

目錄TOC\o"1-4"\h\z\u摘要 棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)研究——以?？谑行颅偲瑓^(qū)為例摘要：“棚戶區(qū)”“公租房”像是城市中的一塊補(bǔ)丁，是大部分外來(lái)務(wù)工人員、貧困家庭聚集的落腳點(diǎn)。“棚戶區(qū)”并非最近十來(lái)年才衍生出的新的城市產(chǎn)物，而是在城市化早期就已經(jīng)不同程度地存在并一直延續(xù)至今。開展棚戶區(qū)績(jī)效審計(jì)，本質(zhì)上是為了維護(hù)社會(huì)貧困人口的住房權(quán)益，縮小社會(huì)成員間的貧富差距。本文主要采用理論和案例分析相結(jié)合的手段撰寫而成。從棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的概念、特點(diǎn)以及基本理論入手。以?？谑行颅偲瑓^(qū)的棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目為研究對(duì)象，分析其績(jī)效審計(jì)開展過程中存在的問題與原因，并給出針對(duì)性的建議，以期完善棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的理論研究。關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造；績(jī)效審計(jì)；審計(jì)評(píng)價(jià)Researchontheperformanceauditofshantytownreconstructionproject——acasestudyofxinqiongareaofhaikoucityAbstract:"Shantytown"islikeapatchinthecity,wheremostmigrantworkersandpoorfamiliesgather."Shantytown"isnotanewurbanproductdevelopedinthelastdecadeorso.Inessence,thepurposeofconductingperformanceauditinshantytownsistosafeguardthehousingrightsandinterestsofthepoorandnarrowthegapbetweentherichandthepoor.Thispapermainlyadoptsthemethodofcombiningtheoryandcaseanalysis.Fromtheshantytownreconstructionprojectperformanceauditconcept,characteristicsandbasictheory.Takingtheshantytownreconstructionprojectinhaikouxinqiongdistrictastheresearchobject,thispaperanalyzestheproblemsandcausesintheprocessofperformanceaudit,andputsforwardsomesuggestions,soastoimprovethetheoreticalresearchofshantytownreconstructionprojectperformanceaudit.Keywords:Shantytownrenovation;Performanceaudit;Auditevaluation1棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的相關(guān)理論1.1棚戶區(qū)改造工程的概念棚戶區(qū)改造工程是國(guó)務(wù)院于2009年推出的一項(xiàng)保障公民基本生活權(quán)益的工程。其目的是為了提高居民生活品質(zhì)，改善城市設(shè)施面貌，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。該項(xiàng)目是加快我國(guó)城市建設(shè)發(fā)展的又一重大舉措，具有十分重要的意義。棚戶區(qū)改造范圍主要分為：城市棚戶區(qū)改造、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造、國(guó)有墾區(qū)棚戶區(qū)改造、國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造5大類（界定標(biāo)準(zhǔn)如表1所示）。表1各類棚戶區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)種類界定標(biāo)準(zhǔn)城市棚戶區(qū)改造城市棚戶區(qū)包括集中成片棚戶區(qū)、非集中成片棚戶區(qū)和城中村。集中成片棚戶區(qū)是指在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，房屋建筑集中連片面積在3000平方米以上或改造戶數(shù)在50戶以上，簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質(zhì)量較差、配套設(shè)施不齊全的居住區(qū)域。非集中成片棚戶區(qū)是指在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，房屋建筑面積在3000平方米以下或改造戶數(shù)在50戶以下，簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質(zhì)量較差、建筑安全隱患較多、配套設(shè)施不齊全的居住區(qū)域或住所。城中村指城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，已被建成區(qū)包圍、半包圍或與建成區(qū)連接成片的自然村。國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造國(guó)有森工林業(yè)局、營(yíng)林局局址和林場(chǎng)中破舊平房集中連片、泥草房和危房面積超過50％，基礎(chǔ)設(shè)施不齊全、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差，低收入家庭戶數(shù)較多的居民點(diǎn)。國(guó)有墾區(qū)棚戶區(qū)改造在墾區(qū)國(guó)有土地的職工住房破損嚴(yán)重、房齡超過40年的房屋；建設(shè)部門認(rèn)定的危房；基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，公共施未達(dá)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，存在安全隱患的房屋；破舊平方集中連片、危房面積超過50％的居民點(diǎn)。國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造城市規(guī)劃區(qū)外的國(guó)有土地上建筑密度較大、使用年限較久、房屋質(zhì)量較差、建筑安全隱患較多、配套設(shè)施不齊全、改造戶數(shù)在20戶以上的危舊房集中連片職工住宅區(qū)位于城市規(guī)劃區(qū)外的鐵路、鋼鐵、有色等其他行業(yè)棚戶區(qū)。中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造原國(guó)有重點(diǎn)煤礦采煤沉陷區(qū)范圍內(nèi)沒有搬遷的城鎮(zhèn)居民，礦工家庭占50％以上，200戶以上集中連片、居住環(huán)境極差、基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)配套不齊全、居住面積狹小的居民區(qū)域。1.2績(jī)效審計(jì)的含義與特點(diǎn)1.2.1績(jī)效審計(jì)的含義在我國(guó)，績(jī)效審計(jì)是指審計(jì)人員對(duì)政府及其部門和其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審查和評(píng)價(jià)，即“3E”審計(jì)。經(jīng)過績(jī)效審計(jì)的不斷發(fā)展，衍生出了環(huán)境性、公平性，即“5E審計(jì)”。經(jīng)濟(jì)性代表著成本與質(zhì)量之間的關(guān)系。在利用最少的成本資源且兼顧項(xiàng)目質(zhì)量。效率性代表著項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。即在投入不變的情況下，獲得最大產(chǎn)出，或者在產(chǎn)出不變的情況下，控制到最小投入。效果性代表著項(xiàng)目預(yù)期結(jié)果和實(shí)際結(jié)果之間的關(guān)系。即項(xiàng)目預(yù)計(jì)合格率與實(shí)際合格率比例，預(yù)計(jì)居民滿意度與實(shí)際居民滿意度比例等。環(huán)境性指該項(xiàng)目整體對(duì)周邊環(huán)境影響程度，以及是否滿足預(yù)期計(jì)劃達(dá)到的環(huán)境指標(biāo)。公平性代表著項(xiàng)目審批是否符合審批規(guī)范，資源分配是否合理。1.2.2績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)（1）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的差異化。首先，不同行業(yè)之間所涉及的工作范圍、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不同，對(duì)應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)范也有所不同，因此績(jī)效審計(jì)難以達(dá)成統(tǒng)一適用的一套標(biāo)準(zhǔn)；其次，不同國(guó)家、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化歷史、社會(huì)統(tǒng)治階級(jí)、法律法規(guī)是不同的，因此，難以達(dá)到國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。最后，績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是隨著時(shí)代的發(fā)展不斷進(jìn)步的，每個(gè)時(shí)段的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也是有所差異的。（2）范圍和內(nèi)容的廣泛性。績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)的一類，其涵蓋了所有政府部門及單位，也包括一些非政府單位，只要是涉及公共財(cái)政支出的單位都有必須進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。其目的主要是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，保障項(xiàng)目運(yùn)行的效率性、效果性和公平性。因此，對(duì)所審項(xiàng)目的內(nèi)容和范圍進(jìn)行廣泛而深刻的評(píng)價(jià)是必不可少的。（3）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大、成本高。績(jī)效審計(jì)的結(jié)果不僅僅起到單一的作用，其結(jié)果的影響往往是復(fù)雜的，綜合的。甚至可以影響到一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家的重大政治、經(jīng)濟(jì)決策，必須要結(jié)合專業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)密的分析。但審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)只能相對(duì)減少，不可能為零，審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)審計(jì)結(jié)果承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大。由于我國(guó)績(jī)效審計(jì)還未達(dá)到成熟階段，沒有健全的審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)，這就需要審計(jì)人員從事大量的紙質(zhì)工作和消耗大量的時(shí)間，因此，審計(jì)成本高。（4）審計(jì)時(shí)間的持續(xù)性?？?jī)效審計(jì)不是以項(xiàng)目的結(jié)束為終點(diǎn)，而是一個(gè)長(zhǎng)期工程，并且審計(jì)的效果往往需要一段時(shí)間后才能顯現(xiàn)出來(lái)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)只有不斷地進(jìn)行追蹤審計(jì)，才能保證審計(jì)結(jié)果客觀公正，保證審計(jì)質(zhì)量。1.3棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的基本理論1.3.1棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的含義目前來(lái)看，我國(guó)的棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)還處在發(fā)展階段。因此，對(duì)于棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的定義也難以有明確的規(guī)定。本文以?？谛颅偲瑓^(qū)案例作為理論的出發(fā)點(diǎn)，在對(duì)該項(xiàng)目政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行深入研究后，對(duì)棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的含義有了大概的輪廓。根據(jù)績(jī)效審計(jì)的概念，因此推導(dǎo)出棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)含義：政府審計(jì)部門對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行客觀的審查與評(píng)價(jià)。1.3.2棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的重難點(diǎn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的難點(diǎn)在于資金鏈龐大、程序繁雜、管理難度大，需要多部門之間協(xié)調(diào)配合、信息共享。審計(jì)過程中每一環(huán)節(jié)都需要投入巨大的人力物力，這對(duì)于審計(jì)人員是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。首先，在資金輸入的第一步，要掌控棚改項(xiàng)目實(shí)際資金流入與期初預(yù)算的比例差異是否屬于政府服務(wù)協(xié)議計(jì)劃范圍內(nèi)。其中，哪一部分屬于中央劃撥，哪一部分屬于金融機(jī)構(gòu)信貸，都要做到心中有數(shù)。審查過程中要嚴(yán)防承包單位虛構(gòu)事實(shí)，隱瞞真相，騙取金融機(jī)構(gòu)貸款的情況發(fā)生。其次，在資金流入后的管理使用中，要重點(diǎn)審查管理部門有無(wú)騙取、套取、挪用、侵占專項(xiàng)資金的違法行為；審查項(xiàng)目承包商有無(wú)隨意變更項(xiàng)目成本、私拉贊助、提供合同規(guī)定以外擔(dān)保等違規(guī)行為；審查稅收征收情況，對(duì)國(guó)家予以支持的稅收減免政策是否落實(shí)到位；審查金融機(jī)構(gòu)貸款情況，有無(wú)按相關(guān)政策給予貸款利率優(yōu)惠。2棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)2.1公共受托責(zé)任理論

公共受托責(zé)任是將政府比作人民的保姆。既有控制人民的權(quán)力，也被人民制約。政府的權(quán)利在于他是國(guó)家的最高統(tǒng)治者，擁有行政權(quán)。政府的義務(wù)則是接受人民的委托，妥善運(yùn)用人民賦予的權(quán)利，給人民提供充分的公共資源，接受民眾監(jiān)督。因此，公共受托責(zé)任核心在于公共資源的績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的根本原因是公共受托責(zé)任。自08年以后，全國(guó)大范圍開始進(jìn)行棚戶區(qū)改造工程，則更是體現(xiàn)了公共受托責(zé)任的重要性。住房問題對(duì)人民、對(duì)社會(huì)意義重大，關(guān)系著人民的幸福及社會(huì)的穩(wěn)定。因此，國(guó)家授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)代替國(guó)家完成國(guó)民的委托，維護(hù)國(guó)家信用。2.2可持續(xù)發(fā)展理論可持續(xù)發(fā)展理論開始是被用作環(huán)境保護(hù)方面的問題，是20世紀(jì)以來(lái)人類及其偉大的理論之一。時(shí)至今日，可持續(xù)發(fā)展更是涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面，是人類全面發(fā)展的理論基石?？沙掷m(xù)發(fā)展不是單純的追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而是從更本上改變?nèi)祟惖纳罱Y(jié)構(gòu)，提高生活質(zhì)量。因此，可持續(xù)發(fā)展的核心就是人與自然，與社會(huì)之間不斷地需要與被需要，只有相互需要才能永續(xù)發(fā)展。棚戶區(qū)改造工程一方面可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面可以提供居民生活質(zhì)量，符合可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向。棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)作為一項(xiàng)社會(huì)公共項(xiàng)目尤其可以利用可持續(xù)發(fā)展理論。在建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過程中，將可持續(xù)發(fā)展的概念融入其中，保障各因素指標(biāo)的長(zhǎng)期參考價(jià)值。綜合可持續(xù)發(fā)展理論，使績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀、全面。2.3社會(huì)保障理論社會(huì)保障理論起源于德國(guó)，它是指國(guó)家運(yùn)用立法的方式對(duì)社會(huì)中生活困難人群給予物質(zhì)補(bǔ)貼和政策性照顧，例如：為老人、殘疾人等喪失謀生能力的人提供保險(xiǎn)計(jì)劃，對(duì)婦女兒童、失業(yè)人員、經(jīng)濟(jì)困難家庭等進(jìn)行妥善安排、提供保障。這使得社會(huì)中的弱勢(shì)群體的利益得到基本保障，有助于縮小貧富差距。如果說(shuō)其他理論是棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的前提和途徑，那么社會(huì)保障理論就是它的目的。一方面，棚戶區(qū)改造工程建設(shè)過程中存在的漏洞、風(fēng)險(xiǎn)能夠通過績(jī)效審計(jì)被工作人員發(fā)覺。從而，不斷促進(jìn)相關(guān)體制的完備和社會(huì)保障工作的進(jìn)行，全面發(fā)揮審計(jì)的作用。另一方面，對(duì)保障人群和分配公平性進(jìn)行審計(jì)，可以最大程度落實(shí)社會(huì)保障政策，維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益。3?？谑行颅偲瑓^(qū)棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)案例分析3.1?？谑行颅偲瑓^(qū)基本情況根據(jù)?？谑谐鞘邪l(fā)展規(guī)劃和棚戶區(qū)改造方案，海口市人民政府經(jīng)瓊建住房函[2015]722號(hào)文件審批擬實(shí)施?？谑行颅偲瑓^(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。該項(xiàng)目已納入2016-2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃。該項(xiàng)目根據(jù)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》(國(guó)發(fā)[2013]25號(hào))和《海口市房屋征收補(bǔ)償安置暫行辦法》(海府[2015]54號(hào))精神，結(jié)合?？谑忻捞m區(qū)新瓊片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造范圍內(nèi)的實(shí)際情況，展開改造工作（具體建設(shè)項(xiàng)目如表2所示）。表2建設(shè)項(xiàng)目概況表建設(shè)單位海南中交海投房地產(chǎn)開發(fā)有限公司工程地址層數(shù)建筑面積建筑使用功能分類面積住宅商品房116165.13㎡（地上/地下）（地上/地下）商業(yè)商業(yè)經(jīng)營(yíng)23945.53㎡33143520.35㎡122531.67㎡項(xiàng)目名稱海口市新瓊片區(qū)回遷商品房項(xiàng)目海口市濱江大道以東，瓊山大道以西2002-2-1地塊計(jì)容面積地上142258.28㎡地下##國(guó)有土地使用證號(hào)瓊（2017）海口市不動(dòng)產(chǎn)權(quán)第0037086號(hào)總建筑面積地上143529.35㎡地下22531.67㎡建設(shè)工程規(guī)劃許可證號(hào)460100201700080建筑高度##批后管理人員吳淑月、張繼敏機(jī)動(dòng)車位687使用性質(zhì)商業(yè)、住宅容積率建筑密度綠地率規(guī)劃用地面積土地使用權(quán)面積類型拆建5.132%35%27893.75㎡27893.75㎡幢數(shù)9新瓊片區(qū)棚戶區(qū)(城中村)改造項(xiàng)目范圍：對(duì)瓊山大道進(jìn)行道路改造，長(zhǎng)約1322米，新建規(guī)劃一號(hào)路、規(guī)劃二號(hào)路、規(guī)劃三號(hào)路、規(guī)劃四號(hào)路、規(guī)劃五號(hào)路共5條道路；建設(shè)瓊山大道雙倉(cāng)管廊2486米，白駒大道、規(guī)劃一路、規(guī)劃六路的單倉(cāng)管廊共1519米，以及其余道路的纜線管廊共3038米；同時(shí)建設(shè)管廊分控中心，建筑面積約808平方米。項(xiàng)目概算總投資為67538.77萬(wàn)元，其中建安工程費(fèi)57254.68萬(wàn)元，工程建設(shè)其他費(fèi)6449.26萬(wàn)元，預(yù)備費(fèi)3185.20萬(wàn)元，建設(shè)單位管理費(fèi)649.63萬(wàn)元。3.2?？谑行颅偲瑓^(qū)棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)情況3.2.1審計(jì)目標(biāo)審計(jì)小組根據(jù)有關(guān)部門訂立的審計(jì)目標(biāo)并在進(jìn)行了初步調(diào)查的基礎(chǔ)上將審計(jì)目標(biāo)確立為：檢查資金籌集和管理使用情況是否符合相關(guān)政策；檢查建設(shè)程序是否規(guī)范，項(xiàng)目管理是否嚴(yán)格按照棚戶區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)；檢查分配和后續(xù)管理是否有缺陷，人員審查是否嚴(yán)格，防止存在分配不公的現(xiàn)象。該目標(biāo)一方面為了促進(jìn)棚戶區(qū)改造工程目標(biāo)任務(wù)和政策措施落實(shí)到位，提高保障效果，促進(jìn)棚改房分配運(yùn)行的公平、公正、公開；二是促進(jìn)棚戶區(qū)改造工程建設(shè)管理規(guī)范有效，提高棚改房建設(shè)質(zhì)量。3.2.2審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)人員在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)估過程中，根據(jù)?？谑凶〗ú抗嫉挠嘘P(guān)棚戶區(qū)改造重建標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。兼顧審計(jì)局制定的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、財(cái)政局規(guī)定的棚改項(xiàng)目專項(xiàng)資金明細(xì)等。結(jié)合?？谑袑?shí)際情況對(duì)新瓊片區(qū)棚改項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。按照績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)表確定的評(píng)分細(xì)則及?？谑袑?shí)際情況設(shè)置其評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)逐一評(píng)價(jià)，?？谑行颅偲瑓^(qū)棚戶區(qū)改造工程整體績(jī)效評(píng)價(jià)得分是：決策績(jī)效為20分，管理績(jī)效為23分，產(chǎn)出及效率績(jī)效為50分，總績(jī)效為93分。評(píng)價(jià)結(jié)果等次為“優(yōu)秀”。具體評(píng)分如表3所示。表3績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分表一級(jí)指標(biāo)分值二級(jí)指標(biāo)分值三級(jí)指標(biāo)分值得分項(xiàng)目決策20項(xiàng)目目標(biāo)4目標(biāo)內(nèi)容44決策過程8決策依據(jù)33決策程序55資金分配8分配辦法22分配結(jié)果66項(xiàng)目管理25資金到位5到位率33到位時(shí)效22資金管理10資金使用75財(cái)務(wù)管理33組織實(shí)施10組織機(jī)構(gòu)11管理制度99項(xiàng)目績(jī)效55項(xiàng)目產(chǎn)出15產(chǎn)出數(shù)量55產(chǎn)出質(zhì)量44產(chǎn)出時(shí)效33產(chǎn)出成本32項(xiàng)目效益40及時(shí)性87有效性87可靠性88可持續(xù)影響88服務(wù)對(duì)象滿意度86總分100100100933.2.3審計(jì)范圍

海口市審計(jì)局將該項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)范圍確定為：在項(xiàng)目啟動(dòng)前期，重點(diǎn)審查招投標(biāo)環(huán)節(jié)和開工建設(shè)審批手續(xù)等。項(xiàng)目建設(shè)中期，審查各項(xiàng)規(guī)章制度、管理部門有效控制程度、專項(xiàng)資金使用情況等。項(xiàng)目完工交付后，審查實(shí)際完工時(shí)間、實(shí)際完工質(zhì)量、住房分配等情況。3.2.4審計(jì)方法海口市審計(jì)局對(duì)?？谑袇^(qū)2018年度棚戶區(qū)改造拆遷項(xiàng)目績(jī)效情況進(jìn)行了審計(jì)。并延伸審計(jì)調(diào)查了美蘭區(qū)、瓊山區(qū)在具體實(shí)施拆遷過程中政策執(zhí)行及資金使用情況。審計(jì)人員通過查閱歷年文獻(xiàn)資料、新聞報(bào)道、社區(qū)公告、統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)等對(duì)改造片區(qū)進(jìn)行深入了解并分析具體情況。又通過問卷調(diào)查的方法，對(duì)該社區(qū)居民進(jìn)行調(diào)查走訪，詳細(xì)了解居民對(duì)本次改造的滿意程度及真實(shí)態(tài)度，對(duì)不足的地方進(jìn)一步落實(shí)整改。并通過海口市保障性財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)量化指標(biāo)并根據(jù)新瓊片區(qū)的實(shí)際情況，建立新瓊片區(qū)棚戶區(qū)改造績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。3.3?？谑行颅偲瑓^(qū)棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)存在的問題3.3.1缺乏完善的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系根據(jù)?？谑袑徲?jì)署發(fā)布的棚改工程績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)報(bào)告中可以看出，審計(jì)部門更側(cè)重于定性指標(biāo)的體系構(gòu)建，但忽略了定量指標(biāo)。在對(duì)比了?？谑衅渌锔捻?xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果后，發(fā)現(xiàn)所有項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果得分均在95分以上，成積極評(píng)價(jià)結(jié)果。從而將績(jī)效審計(jì)過程變成了形式主義，其結(jié)果的可參照性讓人感到懷疑。現(xiàn)由于績(jī)效評(píng)價(jià)體系有缺陷，審計(jì)人員在實(shí)務(wù)操作中就難免出現(xiàn)歧義，容易降低審計(jì)人員的工作效率和審計(jì)質(zhì)量，從而影響審計(jì)結(jié)果；因?yàn)樵u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同，審計(jì)人員在反饋審計(jì)結(jié)果時(shí)不同審計(jì)人員之間標(biāo)準(zhǔn)不一致，就會(huì)出現(xiàn)審計(jì)結(jié)果失真的狀況；因沒有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各地標(biāo)準(zhǔn)不一致，因此產(chǎn)生結(jié)果的差異性，且對(duì)政府部門的資金使用、項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)效益進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的難度就會(huì)上升。一定程度上阻礙了棚改工程績(jī)效審計(jì)的開展。3.3.2改造對(duì)象的資格審計(jì)不到位

棚戶區(qū)改造工程是我國(guó)政府為解決人民群眾住房問題出臺(tái)的民生政策，對(duì)改造對(duì)象的資格審查至關(guān)重要。從海口市新瓊片區(qū)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，最大的問題在于審計(jì)部門沒有條件對(duì)改造對(duì)象資格進(jìn)行全面審查。從2017年?？谑行颅偲瑓^(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，審計(jì)程序還停留在改造成員的家庭戶口復(fù)核、登記在家庭成員名下的房產(chǎn)、以及是否存在開店經(jīng)商和擁有車輛情況進(jìn)行了核對(duì)。此外，由于?？谑行颅偲瑓^(qū)派出所戶籍管理系統(tǒng)剛于14年聯(lián)網(wǎng)不久，房產(chǎn)和車產(chǎn)登記系統(tǒng)也是近些年才全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，有關(guān)部門對(duì)年數(shù)較遠(yuǎn)的信息還在逐步更新中。所以就造成了個(gè)別居民虛增家庭成員騙領(lǐng)補(bǔ)償款或隱匿名下財(cái)產(chǎn)，以獲得棚改資格。目前?？谑行颅偲瑓^(qū)享受了棚戶區(qū)住房改造待遇的人群是否全部符合國(guó)家和地區(qū)的規(guī)定還有待審查。3.3.3審計(jì)人員缺乏專業(yè)性棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的顯著特點(diǎn)是范圍內(nèi)容廣，這就要求審計(jì)工作必須格外嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致。對(duì)參與該項(xiàng)目的審計(jì)人員都有著極高的要求，才能沉著應(yīng)付各類難題。但在此次?？谑行颅偲瑓^(qū)棚戶區(qū)改造績(jī)效審計(jì)中，我們的審計(jì)隊(duì)伍以財(cái)會(huì)人員為主，而計(jì)算機(jī)、建筑類專業(yè)人才很少。審計(jì)人才單一，十分缺乏復(fù)合型人才。審計(jì)隊(duì)伍綜合素質(zhì)難以達(dá)到棚改工程績(jī)效審計(jì)的要求。在對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，審計(jì)小組人員共6人，其中財(cái)會(huì)專業(yè)4人，建筑專業(yè)1人，計(jì)算機(jī)專業(yè)1人，審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)配置失衡，對(duì)審計(jì)質(zhì)量及效率會(huì)產(chǎn)生較大的影響。3.4?？谑行颅偲瑓^(qū)績(jī)效審計(jì)中存在問題的原因分析3.4.1績(jī)效審計(jì)體制不完善由于我國(guó)的績(jī)效審計(jì)起步較晚，直到2007年，財(cái)政部才頒發(fā)了《廉租住房保障資金管理辦法》。但就具體的操作來(lái)說(shuō)，海口市棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)在各個(gè)環(huán)節(jié)都存在明顯的缺陷，各市縣的差異也很大。一方面，政府個(gè)別部門形式主義之風(fēng)盛行，過于重視定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)，割裂了定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的關(guān)系。海南目前還沒有建立起一套能在全省范圍內(nèi)使用的、可靠的棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，審計(jì)人員會(huì)難以把握定性評(píng)價(jià)指標(biāo)與定量評(píng)價(jià)指標(biāo)的尺度。另一方面，定性指標(biāo)所包含的考核標(biāo)準(zhǔn)不全面，審計(jì)人員將大量的注意力放在制度保障績(jī)效、項(xiàng)目資金績(jī)效及工程建設(shè)績(jī)效這些方面。而很少關(guān)注住房分配績(jī)效和改造效果績(jī)效這兩個(gè)指標(biāo)。媒體、互聯(lián)網(wǎng)上也會(huì)經(jīng)常被爆出棚改房“豆腐渣”質(zhì)量或布局不合理等問題。3.4.2棚改對(duì)象的資格有關(guān)信息難以取得棚戶區(qū)改造工程涉及的單位多，因此在審計(jì)過程中對(duì)數(shù)據(jù)的獲取難度大，不能準(zhǔn)確的從每個(gè)部門獲取到完整的數(shù)據(jù)。其原因是由于，一方面，各行政部門之間也存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各自所有的數(shù)據(jù)信息不對(duì)其他部門及大眾公開。獲取有關(guān)信息需要上級(jí)部門通過道道程序?qū)徟蟛拍苣玫健Ａ硪环矫?，棚戶區(qū)改造工程所涉及到的最主要的兩個(gè)部門就是國(guó)土部與住建部，但是從?？谑凶〗ň止倬W(wǎng)及?？谫Y源國(guó)土官網(wǎng)上，大眾幾乎看不到與該項(xiàng)目相關(guān)的具體資料。只是提供了投入資金、建筑規(guī)模等數(shù)據(jù)，而棚改房的其他具體數(shù)據(jù)卻沒有公開。因此，審計(jì)人員無(wú)法全面的獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，審計(jì)部門取得的棚改對(duì)象的家庭和個(gè)人住房、收入以及金融資產(chǎn)等情況基礎(chǔ)信息不足，造成審計(jì)難以進(jìn)行全面客觀的評(píng)價(jià)，為審計(jì)工作的實(shí)施增添了不少難題。3.4.3審計(jì)人員能力欠缺

審計(jì)隊(duì)伍綜合素質(zhì)不足主要表現(xiàn)最重要的一點(diǎn)就是審計(jì)人才結(jié)構(gòu)單一，缺乏綜合性人才。據(jù)調(diào)查顯示，海南省各市縣審計(jì)部門在聘用人員時(shí)，首先以財(cái)會(huì)專業(yè)優(yōu)先或限制其他專業(yè)報(bào)考，這是導(dǎo)致審計(jì)人才單一的直接原因。然而，審計(jì)人員面臨的多數(shù)項(xiàng)目不是僅憑財(cái)會(huì)知識(shí)就能解決的。在此次新瓊片區(qū)棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)過程中，就涉及建筑、環(huán)境、法律等需要專業(yè)人員才能解決的問題。其次，有關(guān)部門忽略績(jī)效審計(jì)的重要性，沒有定期開展教育培訓(xùn)，導(dǎo)致審計(jì)人員的知識(shí)層面長(zhǎng)期停滯不前。在此次棚改績(jī)效審計(jì)中，審計(jì)人員能力欠缺，阻礙了棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的效果。4完善棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)的保障措施4.1建立并統(tǒng)一績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系4.1.1制定具有針對(duì)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)首先，根據(jù)?？谑型暾顿Y項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，棚戶區(qū)改造工程的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以按照各市縣的具體情況，縱向比較不同年度的實(shí)際情況，判斷改造項(xiàng)目的績(jī)效水平。其次審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)以往審計(jì)水平制訂具有針對(duì)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括法定標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。（1）法定標(biāo)準(zhǔn)。是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是制定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)繩。棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是對(duì)政府投資是否符合法律規(guī)定進(jìn)行評(píng)價(jià)。其主要依據(jù)我國(guó)頒布的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性法律文件，如會(huì)計(jì)法、審計(jì)法、建筑法、工程質(zhì)量管理?xiàng)l例、招投標(biāo)管理辦法等。政府各級(jí)部門要根據(jù)不同階段的社會(huì)需求，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、民生等實(shí)際情況出臺(tái)對(duì)應(yīng)的政策性文件，從而起到引導(dǎo)作用。（2）歷史標(biāo)準(zhǔn)。通過縱向比較?？谑胁煌甓鹊膶?shí)際情況，來(lái)判斷棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的績(jī)效水平。具體由海口市審計(jì)部門對(duì)以往審計(jì)項(xiàng)目的資料進(jìn)行收集整理，匯總不同項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、效率、效果等方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)庫(kù)。歷史數(shù)據(jù)較為客觀，具有一定權(quán)威性，為審計(jì)人員提供參考價(jià)值。（3）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。通過橫向比較棚戶區(qū)改造項(xiàng)目在海南各市縣內(nèi)的差異，來(lái)判斷該項(xiàng)目正常情況下應(yīng)該呈現(xiàn)的績(jī)效水平。比如：不同棚改項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域及行業(yè)內(nèi)有關(guān)數(shù)據(jù)、參數(shù)是否相差較大；與行業(yè)內(nèi)的先進(jìn)水平之間還有多少差距。審計(jì)人員以此為標(biāo)準(zhǔn)，可以作為考核該項(xiàng)目是否達(dá)標(biāo)的有力依據(jù)。4.1.2借鑒西方國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)我國(guó)的績(jī)效審計(jì)較為薄弱，難以形成自己的評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。而西方國(guó)家對(duì)政府項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)有一套成熟的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上建立有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)具有借鑒的價(jià)值。例如，比較英美兩國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使用情況來(lái)作參照，可以發(fā)現(xiàn)：英國(guó)政府熟于運(yùn)用“3E”審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。除此以外，也加入了其他評(píng)價(jià)指標(biāo)，“良好管理”使用次數(shù)最多。這樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于得到相對(duì)穩(wěn)定的審計(jì)結(jié)果。美國(guó)使用最多的則是“經(jīng)濟(jì)性”和“良好管理”。這樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則側(cè)重的是符合程序和良好管理。具體指標(biāo)使用情況如表4所示。因而，我們通過汲取西方國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，取其精華再結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，會(huì)為我國(guó)績(jī)效審計(jì)的探索之路提供捷徑。表4英美績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)使用情況類別國(guó)家類別國(guó)家經(jīng)濟(jì)性效率性效果性良好管理良好治理服務(wù)質(zhì)量完成目標(biāo)英國(guó)2318224351718美國(guó)291197671154.2加強(qiáng)棚改房系統(tǒng)信息建設(shè)4.2.1加強(qiáng)基礎(chǔ)信息電子化程度?？谑姓案饔嘘P(guān)部門應(yīng)緊跟數(shù)據(jù)電子化發(fā)展趨勢(shì)，盡快將目前各市縣的棚戶區(qū)改造工程各類信息錄入電腦系統(tǒng)中，并對(duì)紙質(zhì)文件中存在錯(cuò)誤的信息進(jìn)行修正?；A(chǔ)信息電子化是建立數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)，是極為重要的一步。這樣就可以大幅減少因獲取資料不完整而導(dǎo)致的棚改對(duì)象資質(zhì)審核的問題。審計(jì)工作結(jié)束后，審計(jì)人員將該項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，為之后審計(jì)人員著手審計(jì)工作提供參考。不僅提高了審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性，也提高審計(jì)人員的工作效率。4.2.2各個(gè)部門建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

我國(guó)在信息電子化的運(yùn)用上并不成熟，各部門的信息系統(tǒng)都處于一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、封閉的狀態(tài)。因此，政府部門應(yīng)加緊完善健全審計(jì)電子系統(tǒng)。例如，在海南省建立覆蓋全省的信息庫(kù)，公安系統(tǒng)、住建部門及銀行數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享。嚴(yán)格進(jìn)行棚改房申請(qǐng)資格審核工作，借助數(shù)據(jù)庫(kù)資源審計(jì)予以輔助，能夠降低錯(cuò)誤的發(fā)生率，還能節(jié)約時(shí)間。使審計(jì)機(jī)關(guān)高效完成工作任務(wù)，從而達(dá)到審計(jì)目標(biāo)。4.3加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)4.3.1開展專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)績(jī)效審計(jì)作為先進(jìn)的審計(jì)概念，對(duì)我國(guó)審計(jì)建設(shè)具有指導(dǎo)作用，更值得引入日常審計(jì)活動(dòng)中。但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，如何開展績(jī)效審計(jì)對(duì)于審計(jì)人員來(lái)說(shuō)也造成了不小的困擾。因此，為緩解專業(yè)人員缺口，有關(guān)部門應(yīng)大力宣傳績(jī)效審計(jì)的觀念，邀請(qǐng)專家定期開展學(xué)習(xí)教育，培訓(xùn)審計(jì)人員學(xué)習(xí)新的知識(shí)技能。審計(jì)思維的形成需要不斷從實(shí)務(wù)中吸取經(jīng)驗(yàn)，在不斷的實(shí)踐中，審計(jì)人員也更容易接受這一新的審計(jì)觀念。4.3.2聘用社會(huì)中介參審由于審計(jì)機(jī)關(guān)的人力資源相對(duì)固定，無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)增加專業(yè)審計(jì)人員的數(shù)量。針對(duì)這個(gè)問題，審計(jì)部門在開展審計(jì)工作之前，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)判，決定是否需要其他資質(zhì)專業(yè)人員參與。然后，向事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)發(fā)函臨時(shí)聘用具備其他領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才。同時(shí)，嚴(yán)格把控審計(jì)質(zhì)量。審計(jì)過程中，要求參與審計(jì)的中介機(jī)構(gòu)定期向委托方匯報(bào)工作進(jìn)展，實(shí)時(shí)與委托方溝通交流；審計(jì)結(jié)束后，受委托的中介機(jī)構(gòu)出具正式的書面報(bào)告。5總結(jié)棚戶區(qū)改造工程是我國(guó)政府為解決人民群眾住房問題出臺(tái)的民生政策。其目的一方面是為了緩解社會(huì)困難人群住房壓力，提高生活品質(zhì)，改善城市面貌。另一方面，國(guó)家希望通過棚改工程進(jìn)一步加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抑制房?jī)r(jià)惡性增長(zhǎng)，更好實(shí)行“去杠桿”政策，預(yù)防發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)。本文通過分析公眾受托責(zé)任理論、可持續(xù)發(fā)展理論、社會(huì)保障理論。闡釋了績(jī)效審計(jì)的概念、特點(diǎn)、以及實(shí)施的重難點(diǎn)。同時(shí)，本文針對(duì)棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)中目前所存在的問題，分析原因并提出了一些解決對(duì)策：比如建立并統(tǒng)一績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、加強(qiáng)棚改房信息系統(tǒng)建設(shè)等。希望能通過以上建議幫助我國(guó)相關(guān)的理論體系和實(shí)踐逐漸完善，優(yōu)化審計(jì)模式，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為保障棚戶區(qū)改造和完善績(jī)效審計(jì)做出貢獻(xiàn)。參考文獻(xiàn)：[1]姜雪梅.我國(guó)棚戶區(qū)改造的特點(diǎn)、問題和破解之策[J].銀行家,2019,(9):58-59.[2]張遠(yuǎn)飛.棚戶區(qū)改造工程政策跟蹤審計(jì)問題研究[J].商業(yè)會(huì)計(jì),2018,(4):59-62.[3]孫小龍、計(jì)算機(jī)在保障性住房分配及租賃補(bǔ)貼發(fā)放審計(jì)中的應(yīng)用[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì),2017,(02):89.[4]如燕,陳田田,管藝桃.政府腐敗審計(jì)對(duì)棚戶區(qū)改造工程的建設(shè)績(jī)效影響研究[J].國(guó)際商務(wù)財(cái)會(huì),2017(04):81-87.[5]訾文鳳.關(guān)于烏魯木齊市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目審計(jì)工作的思考[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí),2017:122-123.[6]衡夏欣,馬雨瑤.論棚戶區(qū)改造項(xiàng)目跟蹤審計(jì)[J].新三板資本市場(chǎng),2017(03):35-39.[7]李梅.基于模糊綜合評(píng)判的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)[J].財(cái)會(huì)通訊,2016,(19):80-83.[8]周戰(zhàn).保障性住房績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及運(yùn)用[J].審計(jì)月刊,2016,(06):15-17.[9]趙彩虹.保障性住房跟蹤審計(jì)運(yùn)行機(jī)制研究[J].財(cái)會(huì)通訊,2015,(28):92.[10]陳燕霞.突出重點(diǎn)注重實(shí)效——基層保障性住房跟蹤審計(jì)探討[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù),2014.(03):81.[11]李靜.保障性住房資金績(jī)效審計(jì)研究——以某市為例[J].財(cái)政研究,2014,(11):23-27.[12]章楚翔.棚戶區(qū)改造工程跟蹤審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)研究[D].南昌大學(xué),2019.[13]馬玉鑄.棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目資金管理問題及對(duì)策研究[D].云南財(cái)經(jīng)大學(xué),2019.[14]王惠蕓.C市棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)研究[D].蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué),2019.[15]李棟陽(yáng).J市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目跟蹤審計(jì)研究[D].哈爾濱商業(yè)大學(xué),2018.[16]李洪伶.A市棚戶區(qū)改造工程績(jī)效審計(jì)案例研究[D].湘潭大學(xué),2017.[17]陸曉暉.對(duì)審計(jì)推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的思考[N].中國(guó)審計(jì)報(bào),2018-12-12.[18]AChegut,PEichholtz,RHoltermansEnergyefficiencyandeconomicvalueinaffordablehousing[J].EnergyPolicy,2016,97:39-49.[19]VOBORNíKOVá,Pavla.TheTransformationofAmericanP