城市管理中公民參與

市政管理中的公民參與公共事業(yè)管理一班03707162張鵬中文摘要：本文關鍵詞：公眾參與制度,城市管理,基本理論,市政府,政府管理模式,組織形式,社會主義市場經濟,管理問題,參與不足,信息公開制度,世界城市化,必要性可行性,建設和經營,合理合法性,二十一世紀,組織方式,轉變過程,制度建設

城市發(fā)展的通常提法是：規(guī)劃是龍頭，建設是基礎，管理是關鍵。我認為，隨著現(xiàn)代城市的發(fā)展，這種排序應當調整，管理才是龍頭。城市管理是現(xiàn)代城市運轉的根本動力，這里用公民而不是市民是因為當今中國城市發(fā)展中更多是依靠的外來務工人員。。。。城市市民對城市管理的參與，有著廣泛豐富的內容和深刻的內涵。它包括接受城市管理的新理念，包括積極參與某些重大事項的決策討論過程；還包括改變自己的觀念，建立新的生存價值取向，以及用符合現(xiàn)代城市文明準則去規(guī)范自己的行為方式。目前在我國城市管理中，公眾參與的發(fā)展還很滯后，停留在理論宣傳和形式層面。公眾參與無論是從人們的思想意識、組織形式，還是制度建設上，都存在明顯的缺乏與不足，導致市政管理的非科學性、低效率、高成本的延續(xù)，同時有失公平、傷害公眾利益的行政行為仍還多有發(fā)生。在此情形下，如何建立嚴格的公眾參與制度，完善公眾參與的法律保障等等，成為了城市管理者亟待解決的問題。因此，研究我國城市管理中的公眾參與問題是非常有意義的。公眾參與式管理從理論到實踐的探索經歷了大約半個世紀,經歷了重視社會公眾利益—公民低層次的參與—公眾參與被廣泛提倡的發(fā)展,其參與形式和途徑多樣化的轉變是經過不斷變革和完善的。然而即使在公眾參與已不斷發(fā)展的今天,各個國家的公眾參與程度仍充滿了不均衡性,這受各國歷史背景的影響,也與不同城市管理發(fā)展的理念相關。一、當前我國城市管理中公眾參與的形態(tài)、效果與原因分析

城市管理中的市民參與形態(tài)

(1)行政主導推動型

行政主導推動型,主要是市政府在建立和健全法規(guī)制度上加大力度,規(guī)范和引導市民參與城市建設。(2)市民主導參與型

市民主導參與型是市民們自主地按照某種組合方式,為解決自己在城市生活空間中遇到的實際問題,自發(fā)參與城市規(guī)劃、城市景觀營造和城市環(huán)境保護等的一種參與活動。例如當前社區(qū)建設中的環(huán)保自愿行動等就體現(xiàn)了市民的自主參與。

(3)市民、市政共同參與型

市場經濟條件下的城市建設和城市管理,因所有權和經營方式的不同,經常涉及到許多利益矛盾和沖突。公共事務的復雜性和變動性使得城市管理問題很難單方面解決,往往需要政府、企業(yè)與市民的通力合作。當前由市民、企業(yè)與政府共同參與具體城市建設與管理的方式,逐步成為當前城市管理的一種現(xiàn)實。例如在各大城市進行的舊區(qū)改造工程,涉及的資金額非常大,運作的手段既有政府全面推行,也有市場化方式,更有市民的切身利益。(4)市民全過程參與型

市民全過程參與主要針對的是城市規(guī)劃,目前在國外對這一社會參與的方式已擴展到城市具體公共事務的全過程,即規(guī)劃、建設與運行的全過程參與。這一形式在國內剛剛起步,目前主要運用于公民普遍關心的一些社會公共問題的討論,都有社會參與的影子,但這些參與的具體形式、深度和廣度與實際的城市規(guī)劃和管理的參與還有一定距離。二、國內外公眾參與式管理的實踐經驗

1.費城模式——公眾全面參與城市規(guī)劃

美國在公眾參與城市管理方面已形成了相對完善的制度,而且公眾具有更普遍的參與意識,因此提供了許多公眾參與管理的實踐和經驗。美國城市政府在調動利益相關者參與管理方面的方式很多,而且大多都已制度化。從費城華埠居民反對市政府在華埠北面建立棒球場并取得勝利的實例中可以一探美國公眾參與城市管理的現(xiàn)狀和程度。

這是公眾參與城市規(guī)劃建設的典型案例,公眾參與貫穿了整個決策階段,不僅僅包括較為普遍的決策前聽證會和公眾發(fā)表意見階段,更表明即使在政府已經做出了相關決策,只要決策依據存在問題,利益相關者仍然可以積極參與。公眾參與的方式的多樣化也是美國參與式城市管理的特征之。

2.斯圖加特模式——兩階段公眾參與

德國城市規(guī)劃中的公眾參與可分為兩個階段,即初始的公眾參與和正式的公眾參與。斯圖加特廣場位于柏林的夏洛騰堡-威默爾斯多夫區(qū),其規(guī)劃是建造公園綠地,需更新柏林的輕軌3號線并將輕軌夏洛騰堡車站東移。整個斯圖加特廣場工程的規(guī)劃制定都是依據《建設法典》嚴格進行的,充分保障了公眾參與城市規(guī)劃建設的權利。

3.南昌模式——民意調查式參與

南昌市規(guī)劃局制定關于城市建設的發(fā)展規(guī)劃,并在八一廣場就規(guī)劃方向、依據等內容向市民展示,并向市民發(fā)放了民意調查表,然而效果并不明顯。市民參與的熱情不高,民意調查表的回收率較低針對回收的調查表中公眾提出的意見和建議,市政府給與了必要的重視,并解決了一些可以迅速解決的問題,但對民意調查表的最后處理情況并未向公眾展示或作出說明。除了在4月1日規(guī)劃日,公眾有比較正式的再參與機會外,平時缺乏專門的機制和途徑參與到城市的規(guī)劃和管理當中去。從整個的規(guī)劃過程看,公眾參與缺乏連續(xù)性和互動性,前期的民意調查更像是“收集資料”,并未反映大部分市民關于城市如何建設的真實意愿,而在民意調查之后,也并未有專門的機構和委員會針對市民的意見作出評估和說明,公眾沒有參與到城市規(guī)劃和管理的整個過程,公眾參與還屬于是低層次的參與。二、公眾參與式管理實踐的國際比較

南昌的城市規(guī)劃公眾參與案例與美國和德國的相關案例形成了強烈的對比,從中可以看到我國的不足之處并汲取美德兩國的經驗。

1.參與機制的法律保障。健全的公眾參與機制為市民參與城市建設管理提供了可行的道路,美國和德國正是因為有了較為完善的參與程序和途徑才使得公眾參與有了比較明顯的效果,相比之下,我國的城市規(guī)劃管理中,公眾參與的方式較為單一,缺乏健全的機制保障,因此,也使得公眾參與處于落后的階段。從上文的案例中,美國和德國盡管參與的機制不完全一致,但都具有類似的脈絡:市政府或規(guī)劃局提出規(guī)劃議案—以公眾聽證會或通過傳媒等形式向市民公告,提供相關信息—公眾就規(guī)劃議案提出意見和建議,反饋給市政府—有關部門積極反應,針對意見和建議展開分析—修改后的議案公示—公眾再度評議—議案決策,在具體的城市規(guī)劃方案決策以后,公眾同樣有評議的權力,只要有法律依據,同樣可以再施加影響。即使公眾同意規(guī)劃方案,也并不意味著公眾參與的停止,在規(guī)劃建設的實施階段,公眾同樣可以參與到監(jiān)督的過程中去,這種公眾參與機制是連續(xù)性的,貫穿到整個城市管理規(guī)劃的過程。而我國的公眾參與主要集中在初始階段,即將規(guī)劃方案向公眾展示,并了解和考慮公眾的意見,大部分的城市管理中公眾參與的程度僅限于此。在規(guī)劃部門做出審批、許可等行政行為中,忽視了公眾參與的前置程序,并且沒有將這一公眾參與程序以制度化加以確立。這種參與機制的缺陷,使得我國城市的公眾參與少了穩(wěn)健的基石,公眾參與式城市管理模式也難以真正得到發(fā)展。

2.公眾參與意識取決于權利與義務對等。縱使有完善的公眾參與機制,參與式的城市管理也離不開市民的積極響應,如果公眾缺乏參與的熱情,那么整個的城市管理建設工作也難以得到公眾真實的意見和建議,仍舊會陷入政府部門一把抓,相比之下,美國和德國由于公眾參與的歷史相對較久,市民的參與積極性普遍較高。在美國費城華埠的公眾參與案例中,在規(guī)劃案出臺公示階段,華埠社區(qū)的居民就在公眾聽證會上提出反對意見,并作出了更多的努力。在德國斯圖加特廣場修建案例中,德國公眾也積極參與,反映自己關于規(guī)劃案的真實意愿和寶貴建議。我國南昌城市規(guī)劃展示案例中,一百多萬人口卻只有幾百人參加,民意調查表的回收率也并不高,從民意調查表內容的反映來看,部分市民對一些問題持冷漠態(tài)度,種種現(xiàn)象都反映出我國公眾參與意識淡薄,與美德等國公眾反映相去甚遠,缺乏城市的“主人翁”精神。

3.法律制度健全?，F(xiàn)代社會是法治社會,公眾只有在明確的法律保障基礎上才能確切獲得城市規(guī)劃建設管理中的主體地位,并廣泛參與到管理過程中去。美國、德國等在公眾參與管理方面有表率作用的西方發(fā)達國家,在法律制度建設方面往往也較為健全。如德國的《建設法典》,其對于公眾參與城市規(guī)劃和建設就有著具體明確的法律規(guī)定,而這種公眾參與的程序和方法在聯(lián)邦州和地方的法律法規(guī)中,又根據當?shù)氐膶嶋H情況加以完善和具體化。反思我國現(xiàn)有的法律體系中,《中華人民共和國規(guī)劃法》規(guī)定的僅僅是“城市規(guī)劃經批準后,城市人民政府應當公布”,沒有公布后公眾參與的相關規(guī)定,這種法律制度和規(guī)定的缺失往往容易使得人民的愿望得不到表達,利益無法得到充分的保障,從而挫傷公眾參與的積極性和主動性。

4.公眾參與的形式和途徑。多樣化的公眾參與形式和途徑是倡導公眾參與所需重視的另一方面,只有具有豐富的參與形式,公眾參與才會在更廣泛的程度上得以發(fā)展。美國在公眾參與形式方面具有鮮明的多樣性,其在城市規(guī)劃制定階段的公眾參與形式有公眾聽證會、公共資訊委員會、民意調查、街區(qū)規(guī)劃委員會和流動機構等,在設計和選擇規(guī)劃方案時則采用公共投票、參與設計和公眾討論會等方式,在規(guī)劃實施階段公眾獲得規(guī)劃培訓以便更好參與,在規(guī)劃反饋階段則設立咨詢中心和電話熱線等獲得公眾的反饋信息。而在德國,組織公眾會議是最普遍采用的一種形式,同時還有顧問委員會和市民陪審員制,還借助媒體和網絡等現(xiàn)代化形式促進公眾參與。相比之下,我國公眾參與的形式就要少的多,通常是在政府作出城市規(guī)劃公告時,通過民意調查表反饋自己的信息,目前也使用了網絡調查的形式,但影響較為局限,缺乏貫穿整個規(guī)劃管理過程的多樣化形式。因此創(chuàng)新具有中國特色的公眾參與城市管理形式和途徑也是值得關注的問題之一。

三、完善我國公眾參與制度,促進城市和諧發(fā)展

根據上文所分析的我國公眾參與的缺陷,從以下幾個方面提出促進性建議,以提高我國的公眾參與程度,促進公眾參與的發(fā)展。

1.制度建設先行,明確參與程序。根據美國和德國在公眾參與制度建設方面的經驗,建立順暢完整的公眾參與機制關鍵在于建立健全的參與機制,明確參與程序。2.提高公民素質,加強參與宣傳。從公民素質抓起,提高人們的文化修養(yǎng)和主體意識;加強宣傳,使得公眾對公眾參與城市管理有更明確的概念,以及對其權利和義務有更清楚的認識,從而提高公眾參與的積極性,徹底改變市民參與意識淡薄的現(xiàn)狀,促進公眾參與的發(fā)展。

3.法律保障是基礎,促進公眾參與的法制建設。我國尚缺真正的城市管理法,在現(xiàn)有的法律條例中對公眾參與問題也并不是很重視。制定或完善相關法律顯得尤為重要。

4.豐富參與形式,創(chuàng)新參與途徑:除了人民代表大會外,聽證會是現(xiàn)在廣泛采用的形式之一,在此基礎上,可以加大聽證會的使用范圍,同時開展各種公眾評議會議,為公眾參與提供更多的平臺。利用傳媒,網絡等手段和社區(qū)自治的平臺收集公眾意見,同時做出意見的受理情況解釋。三、從全過程角度創(chuàng)新我國城市管理中的公眾參與路徑

一個完整的城市管理過程包括城市規(guī)劃、城市建設、城市運行與管理。為了充分發(fā)揮參與的效用,需要結合具體的城市管理過程,建立系統(tǒng)式參與。

利益相關分析工具鼓勵全部相關群體的參與,包括邊緣群體和被排斥群體,如貧困者、老人、婦女和少年、殘疾等。

以社區(qū)為基礎在全過程參與規(guī)劃中側重于一定區(qū)域范圍更有針對性,以社區(qū)為導向,以問題為導向在社區(qū)發(fā)展規(guī)劃中以問題為導向需要界定并分析社區(qū)發(fā)展中核心的問題,以及那些與核心問題相關聯(lián)的問題。對這些問題需要做詳細、深入的分析,包括這些問題之間的因果關系,這些問題所影響到的發(fā)展角色和群體,從而在發(fā)展角色群體之間就社區(qū)發(fā)展的最重要問題達成一致。

自下而上的參與雖然經濟、社會及政治等權力的分配不均衡對社區(qū)角色群體參與發(fā)展過程不利,但為了調動社區(qū)不同角色群體的積極性,自理能力及社會公共事務的介入,參