新經(jīng)濟環(huán)境下的行政事業(yè)單位零基預(yù)算改革研究

引言預(yù)算一直是行政事業(yè)單位財政管理的重要構(gòu)成部分，尤其是預(yù)算編制與實施很大程度上調(diào)節(jié)著財政資金的收支平衡。隨著財政管理體制改革的實行，行政事業(yè)單位更是將預(yù)算編制與執(zhí)行作為改革的重中之重。零基預(yù)算作為良好的預(yù)算工具，在成本控制和管理上發(fā)揮著重要作用，自然成為行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要組成部分。但在具體實施過程中，深受現(xiàn)有行政體制與零基預(yù)算改革體制的影響，零基預(yù)算編制不夠全面準確，零基預(yù)算執(zhí)行過于隨意、進度緩慢、大量資金閑置浪費、使用效率低等問題層出不窮，無法應(yīng)對新預(yù)算法給行政事業(yè)單位提出的新要求與挑戰(zhàn)。為了緩解行政事業(yè)單位在新經(jīng)濟環(huán)境下的財政資金和債務(wù)壓力，以零基預(yù)算為突破口，加強零基預(yù)算改革，構(gòu)建與行政事業(yè)單位實情相配套的零基預(yù)算管理體系勢在必行，具有獨特的價值與意義。一、新經(jīng)濟環(huán)境下零基預(yù)算的適用性近年受經(jīng)濟下行、減稅降費、新冠肺炎疫情等多重因素的影響，財政收入增速受到了嚴重的沖擊，大大增加了行政事業(yè)單位保障民生、脫貧攻堅、化解重要風險方面的資金支出壓力，形成了新的經(jīng)濟環(huán)境，迫使行政事業(yè)單位不得不改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式。而零基預(yù)算強調(diào)資金支出從零開始，摒除對往年預(yù)算的考量，強調(diào)以現(xiàn)階段年度計劃的實際情況為導(dǎo)向，結(jié)合具體項目的輕重緩急排序進行預(yù)算編制，以便將單位的資金真正用到急需、必要項目中，從而確保資金使用效益的提升。這在新經(jīng)濟環(huán)境下是一種十分科學的預(yù)算編制方法，具有一定的優(yōu)勢，更適用于現(xiàn)階段的行政事業(yè)單位預(yù)算改革。其一，零基預(yù)算能夠有效緩解財政壓力，均衡財政收支。當前，隨著剛性支出的增多，行政事業(yè)單位的財政壓力日趨可見，沿用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法進行預(yù)算編制，會讓預(yù)算結(jié)果越來越大，加上各部門的預(yù)算比例都在增加，就目前行政單位的財政狀況來說，難以滿足自上而下的預(yù)算要求。但采用零基預(yù)算，優(yōu)先將資金使用到必要、緊要、迫切可行的項目上，并對以往項目支出進行新的評審，砍掉不合理的項目，或是縮減支出，積極做好資金結(jié)轉(zhuǎn)回籠工作，按照新的預(yù)算編制結(jié)果支出，不僅能減少資金閑置，還能一定程度上緩解財政壓力，提高資金使用效益，實現(xiàn)收支平衡。其二，零基預(yù)算能夠增加財政透明度。行政事業(yè)單位財政管理中，一直追求財政數(shù)據(jù)信息的透明度，便于廣大民眾監(jiān)督。零基預(yù)算在編制和執(zhí)行中嚴格按照項目優(yōu)先順序開展，形成了獨立的決策事項，通過自下而上的執(zhí)行進行監(jiān)督檢查，并建立問責制，一定程度上增加了財政的透明度。同時，零基預(yù)算還能借助現(xiàn)代信息技術(shù)對各項資金的流動情況進行全面管理，讓預(yù)算報告也變得更加科學準確，并利用相關(guān)管理平臺將信息公布給廣大民眾，強化財政監(jiān)督，也有助于提高資金使用效益。如福建省財政廳、農(nóng)業(yè)廳、民政廳推行的扶貧資金在線監(jiān)管系統(tǒng)，運用“制度+科技”實現(xiàn)對扶貧資金從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的申報、分配、審核、下達、撥付等環(huán)節(jié)進行全程跟蹤、監(jiān)管，有效提高預(yù)算資金透明度。其三，零基預(yù)算能夠推動財政預(yù)算體制改革。在新經(jīng)濟環(huán)境下，廣大行政事業(yè)單位形成了零基預(yù)算改革的共識，未來還會從政府部門擴展到企業(yè)、社會組織中去，然而規(guī)模、人員、技術(shù)等都可能影響零基預(yù)算執(zhí)行效果，因此必須不斷推進零基預(yù)算的改革，讓其在各地區(qū)、各行業(yè)與部門中的應(yīng)用更加穩(wěn)定。而在深入零基預(yù)算改革時勢必會推動財政預(yù)算體制的改革，只有健全、科學、合理、高效的財政預(yù)算管理體制才能為零基預(yù)算的順利開展保駕護航。二、行政事業(yè)單位進行零基預(yù)算改革面臨的難點（一）行政管理體制滯后盡管零基預(yù)算在行政事業(yè)單位中已經(jīng)成為預(yù)算改革的一種重要編制方法，但在具體實施過程中還是受到了一定的阻礙，深究其原因不難發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位的行政管理體制滯后是不得不提的重要原因之一。福建省行政事業(yè)單位內(nèi)部的部分職能劃分不明確，且交叉復(fù)雜，不利于部門間的相互合作，會出現(xiàn)政治或者人為干預(yù)零基預(yù)算決策實施的情況。同時在部門內(nèi)有些管理者的權(quán)力過大，甚至能利用自身職權(quán)直接決定單位資金預(yù)算分配情況，導(dǎo)致零基預(yù)算結(jié)果成為空談，無法嚴格實施執(zhí)行。加之，行政事業(yè)單位的行政體制中關(guān)于整體預(yù)算安排情況不能完全公開化、透明化，缺少了社會公眾對其預(yù)算執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)督，時效性滯后，難以確保行政事業(yè)單位預(yù)算信息的對稱，影響了零基預(yù)算公正、科學實施的有效性和權(quán)威性。（二）數(shù)據(jù)評價依據(jù)不夠科學零基預(yù)算的準確實施需要大量的收入、支出核定、排序數(shù)據(jù)作為依據(jù)，才能最大程度保證零基預(yù)算結(jié)果的科學合理。但這些數(shù)據(jù)受人為影響較大，極大降低了數(shù)據(jù)評價依據(jù)的科學性。行政事業(yè)單位內(nèi)部的部門設(shè)置多，且各部門崗位的職能、性質(zhì)、渠道、類型不一，無法用科學的評估依據(jù)進行準確的核算排序，加之還有不少資金是通過額外申請獲得的，如業(yè)務(wù)費，屬于靈活性較強的支出項目，難以準確核定，又如對于困難群眾救助補助項目，政策影響較大（如救助補助標準提高），享受政策人員狀況復(fù)雜且人數(shù)變動大，都無形中增加了零基預(yù)算支出核算的難度。尤其是財政部門對于不同部門的決策重要性排序缺乏科學的依據(jù)進行評價核定，多依靠感性進行核定，帶有一定的隨意性，難免會影響到各個部門資金預(yù)算的平衡，出現(xiàn)預(yù)算編制漏洞。（三）績效考核機制欠缺行政事業(yè)單位自身的特殊性決定了其項目眾多，但在財政資金難以滿足所有決策項目同時實施的情況，就必須通過零基預(yù)算的方式來對決策項目進行排序，首先保證重要、必需的剛性項目的資金需求，以確保資金效益最大化，減少財政資金的浪費。而資金利用效率與績效評價聯(lián)系密切，沒有科學合理的績效考核機制，就會讓零基預(yù)算改革效果大打折扣。既然有考核就離不開相應(yīng)的監(jiān)督，無論是日常資金還是專項資金，從其撥款到具體使用的來龍去脈信息，群眾都有權(quán)全程監(jiān)督。但現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位的預(yù)算透明度還是偏低，僅有部分信息是對群眾公開的，還有一些預(yù)算信息不能完全公開，因此對零基預(yù)算執(zhí)行過程中是否嚴格按照預(yù)算編制執(zhí)行，是否有人為因素影響，群眾難以完全得知，忽視了公眾的監(jiān)督，也無法保證財政信息的民主科學性。（四）信息化技術(shù)支持力度不夠在進行零基預(yù)算編制過程中，會涉及大量的數(shù)據(jù)收集、整理、篩選、分析、測算、排序工作，不僅工作量大、操作性強，且還需要數(shù)據(jù)信息的公開透明，單單依靠人力難以實現(xiàn)，必須借助強有力的現(xiàn)代信息技術(shù)手段，才能保證達到預(yù)期的零基預(yù)算結(jié)果。但福建省大部分行政事業(yè)單位還沒有建立相對健全完善的信息處理平臺，加之現(xiàn)代信息技術(shù)掌握和利用不足，導(dǎo)致零基預(yù)算編制過程中難以快速準確追溯、核算過往的數(shù)據(jù)，不利于零基預(yù)算的編制、執(zhí)行、績效評價、監(jiān)督等系列工作的開展。三、行政事業(yè)單位促進零基預(yù)算改革的對策建議（一）加快行政體制改革進度當前，對現(xiàn)代預(yù)算管理提出了新要求，加速了預(yù)算管理制度的不斷完善，在進行行政體制改革中也要以此為導(dǎo)向，這樣才能進一步確保行政體制與零基預(yù)算執(zhí)行的適應(yīng)性。就行政事業(yè)單位而言，首要的就是在零基預(yù)算過程中強調(diào)預(yù)算決策的權(quán)威性，達到事權(quán)與財權(quán)的匹配統(tǒng)一，嚴格按照資金的多少進行支出預(yù)算，從而有效避免超預(yù)算支出的情況。同時對于預(yù)算支出的時效、范圍，甚至轉(zhuǎn)移支出、稅收基礎(chǔ)、舉債權(quán)力等情況都要進一步規(guī)范，明確預(yù)算收入和支出的具體項目、細則等規(guī)章制度，還要做好向社會公眾公開財政信息的工作，只有嚴格按照零基預(yù)算規(guī)范執(zhí)行，才能理清各級政府部門間的收支關(guān)系。當然在這一過程中還需要參考市場資源配置情況，從而滿足社會市場剛需項目的資金需求。例如，在行政事業(yè)單位中健全并落實零結(jié)轉(zhuǎn)制度，財政資金短缺是絕大部分行政事業(yè)單位普遍存在的問題，為了確保零基預(yù)算編制的順利執(zhí)行就需要回籠閑置資金進行統(tǒng)籌安排使用，而那些只能按計劃進度支付的就要動態(tài)跟蹤檢查制定相應(yīng)的支出計劃，這樣該收回的收回，該支付的視情況差別對待，就能有效保證資金的收支平衡，為零基預(yù)算的實施提供可能。（二）建立健全零基預(yù)算系統(tǒng)零基預(yù)算過程涉及大量數(shù)據(jù)信息，且必須完整、全面、準確，才能有效為零基預(yù)算編制提供科學依據(jù)，為了達到這一效果，行政事業(yè)單位結(jié)合自身實際情況建立健全完整的共享零基預(yù)算系統(tǒng)勢在必行，具體而言可以從以下幾方面著手：第一，由財政部門為主導(dǎo)，組建上下一體的零基預(yù)算管理組織，進行職能劃分，針對零基預(yù)算執(zhí)行中的不同工作給予指導(dǎo)管理。第二，制定統(tǒng)一、規(guī)范、合理的零基預(yù)算編制管理政策，指導(dǎo)相關(guān)部門和人員嚴格按照零基預(yù)算的具體操作流程開展工作，降低零基預(yù)算執(zhí)行的隨意性，真正做到上行下效、上傳下達，不僅有利于零基預(yù)算工作效率的提升，還便于實現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)信息的收集共享，為績效考核提供可參考的數(shù)據(jù)資料。第三，在零基預(yù)算系統(tǒng)中還應(yīng)增加預(yù)算功能板塊，便于實時對零基預(yù)算執(zhí)行情況進行分析，針對出現(xiàn)的問題及時加以改善，更好地完成零基預(yù)算績效考核。（三）重視績效考核機制的完善結(jié)合零基預(yù)算自身的優(yōu)勢，在相關(guān)制度的指引下，績效考核必須引起高度重視。就行政事業(yè)單位來說，應(yīng)組織專門的團隊就零基預(yù)算編制、執(zhí)行等不同步驟的實際情況進行專門的績效考核，這樣才能確保財政資金發(fā)揮最大的使用效益。首先，行政事業(yè)單位要完善零基預(yù)算制度和框架，包括戰(zhàn)略目標、年度計劃以及具體實施計劃等都需要以一定的標準落實到具體的部門或負責人頭上，這樣才能保證零基預(yù)算執(zhí)行各個步驟的情況都能及時進行績效考核，發(fā)現(xiàn)偏離計劃情況時，在不超過整體預(yù)算的條件下及時調(diào)整或修改預(yù)算，從而推動各項目標計劃的順利進行，增強零基預(yù)算的指導(dǎo)性與約束性。其次，行政事業(yè)單位內(nèi)部還需要通過預(yù)算評估機制的建立，強化對零基預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督考核。針對每一筆資金的流向都要有相適應(yīng)的評價體系，做到使用要有效，而對于那些效果不好甚至沒有嚴格按照預(yù)算編制使用的資金則需要問責，通過獎懲措施來激勵相關(guān)部門和人員對下達的預(yù)算任務(wù)積極面對，認真執(zhí)行。最后，零基預(yù)算績效考核的高效完成除了需要重視內(nèi)部機制和監(jiān)督的完善外，還需要重視外部的監(jiān)督。這就要求各單位對自身的財政信息透明化，每一筆資金的編制、使用情況都需要公開，接受民眾的監(jiān)督。在信息化時代的今天，為了便于民眾監(jiān)督，確保績效考核的完整、公平、準確，可以采用“線上+線下”的公開模式。所謂“線上”指的是行政事業(yè)單位除了自身的官網(wǎng)外，還可以通過微博、公眾號、新媒體等多種途徑并構(gòu)建專門的板塊最大化公開預(yù)算各項信息，便于廣大民眾隨時查詢與監(jiān)督。而“線下”更多的是依靠各種宣傳欄、公告欄和LED電子屏的方式，在各大人流量大的場合公開預(yù)算數(shù)據(jù)，同時為民眾提供意見反饋途徑，由專職人員予以答復(fù)，增加民眾與行政單位的互動溝通，大大提高對零基預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，更有利于預(yù)算績效的全面評估考核。（四）強化信息化技術(shù)的引入與利用現(xiàn)代信息化技術(shù)的廣泛應(yīng)用讓更多的文字變成了直觀可見的數(shù)字信息，加快了信息的傳播速度，更加適用于行政事業(yè)單位的零基預(yù)算改革，便于收集、查詢、整理、分析財政狀況，為新的預(yù)算編制提供依據(jù)。在零基預(yù)算改革中強化信息化技術(shù)的引入與利用，除了配備先進的信息設(shè)備和專業(yè)化科技人才外，還需要改變傳統(tǒng)的預(yù)算慣性思維，才能真正做到技術(shù)倒逼預(yù)算管理更加科學化。要想做好零基預(yù)算編制、執(zhí)行、績效考核等工作，必須先建立完善的基礎(chǔ)信息庫，再由各部門按照業(yè)務(wù)特點、范圍、執(zhí)行的不同就近年的歷史業(yè)務(wù)原始數(shù)據(jù)進行收集、整理、分析，形成獨立的決策事項。只有各部門通力合作才能收集更多的數(shù)據(jù)信息，而這是完善零基預(yù)算編制的重要前提。同時鑒于“線上”數(shù)據(jù)公開工作的開展，還需要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)平臺，通過平臺化管理不僅能避免系統(tǒng)五花八門、不兼容情況的出現(xiàn)，還能大大