小城鎮(zhèn)建設(shè)輔導(dǎo)7

小城鎮(zhèn)建設(shè)輔導(dǎo)7第七章小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中的問題分析與政策選擇第一節(jié)小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題

一、小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足1．小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱城鎮(zhèn)是分散的農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)成分膨脹的結(jié)果，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定高度上的產(chǎn)物。一些小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，湖南851個(gè)建制鎮(zhèn)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值達(dá)到1000萬元以上只有235個(gè)。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)無視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，不切實(shí)際地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，只重視城鎮(zhèn)的硬件建設(shè)不培育城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，致使一些小城鎮(zhèn)成為一座座“空殼城”，出現(xiàn)硬件設(shè)施浪費(fèi)、土地閑置、樓宇關(guān)閉、“高樓大廈乞丐住”的現(xiàn)象，失去可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。2．對人力資源的吸引力缺乏在一些地區(qū)，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的“門檻”很高，買房或建房的價(jià)格或成本很高，在小城鎮(zhèn)落戶要交納各種費(fèi)用，并且由于包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰，使得農(nóng)民不愿完全放棄土地進(jìn)入城鎮(zhèn)，這些都在很大程度上挫傷了農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入小城鎮(zhèn)的積極性。3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支持力度下降國有企業(yè)改革的推進(jìn)大批外資企業(yè)涌入中國市場鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存和發(fā)展的市場環(huán)境與80年代前期相比已經(jīng)大不相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)增長速度放慢、吸收勞動(dòng)力能力下降和經(jīng)濟(jì)效益下滑等問題。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在廣大農(nóng)村過度分散的問題難以克服。進(jìn)而影響小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，難以促進(jìn)有效公共需求的形成和擴(kuò)展，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去了一個(gè)極為重要的產(chǎn)業(yè)推動(dòng)力。二、非農(nóng)化與城市化未能實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)空間分散布局據(jù)1992年對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的統(tǒng)計(jì)，全國2079萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，辦在縣以上城市的只占1％，辦在建制鎮(zhèn)的只占7％，其余的92％都分散在各村莊之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的空間分散布局導(dǎo)致以下問題：企業(yè)規(guī)模過小；土地資源的浪費(fèi)；環(huán)境污染源增加；不能形成集聚經(jīng)濟(jì)效益；企業(yè)間缺乏專業(yè)化分工和協(xié)作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散不利于中心城鎮(zhèn)的建設(shè)，制約了城市化水平的提高；強(qiáng)化了農(nóng)村兼業(yè)化現(xiàn)象，制約了農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，其結(jié)果是導(dǎo)致“非城市化的工業(yè)化”現(xiàn)象的發(fā)生，成為阻礙小城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的嚴(yán)重桎梏。2．小城鎮(zhèn)人口的非穩(wěn)定性突出特點(diǎn)：“兼業(yè)人口”眾多，“家家務(wù)工、戶戶種田”“離土不離鄉(xiāng)”，小城鎮(zhèn)居民兼業(yè)務(wù)農(nóng)的狀況一直沒有根本改變。農(nóng)村勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移可以分為流動(dòng)和穩(wěn)定兩階段：流動(dòng)是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)向小城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程；穩(wěn)定則是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中分離出來后“沉淀”于小城鎮(zhèn)并穩(wěn)定就業(yè)和居住生活。我國小城鎮(zhèn)人口發(fā)展仍處于這樣的階段：非農(nóng)化進(jìn)程發(fā)展很快，城市化步伐依然滯后；有形的物質(zhì)形態(tài)的城市化發(fā)展相對較快，無形的生活方式和價(jià)值觀念的城市化明顯落后。小城鎮(zhèn)居民兼業(yè)務(wù)農(nóng)現(xiàn)象的普遍存在，造成其遷移行為具有暫時(shí)性、不徹底性和非穩(wěn)定性的特征。三、小城鎮(zhèn)總體建設(shè)水平不高1．規(guī)模偏小小城鎮(zhèn)的發(fā)展只有達(dá)到最佳規(guī)模后才能夠發(fā)揮出最佳的經(jīng)濟(jì)和社會效益。然而，從目前大部分地區(qū)農(nóng)村小城鎮(zhèn)規(guī)模還比較小，有的小城鎮(zhèn)只是初步具備了雛形，與規(guī)?；l(fā)展還有較大的差距。這就限制了小城鎮(zhèn)的聚集規(guī)模效應(yīng)和輻射功能作用的發(fā)揮。目前，我國建制鎮(zhèn)規(guī)模主要是1~5萬人之間，占80%。其中，1~2萬人之間的城鎮(zhèn)數(shù)居首位，占28.2%；2~3萬人之間和3~5萬人之間的城鎮(zhèn)，各占25%左右。這里的城鎮(zhèn)人口是指轄區(qū)內(nèi)的全部人口。如果只考察城鎮(zhèn)上的非農(nóng)業(yè)人口，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000多人，非農(nóng)業(yè)人口僅3300多人；集鎮(zhèn)有1700人，非農(nóng)業(yè)人口不到400人。城鎮(zhèn)規(guī)模小的弊端：2．對長期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對穩(wěn)定，但尚無條件加入城市社會保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)項(xiàng)目。3．對已經(jīng)脫離土地、喪失工作機(jī)會又無其他生活來源的小城鎮(zhèn)居民，建立小城鎮(zhèn)最低生活保障制度。4．對于具備條件的小城鎮(zhèn)，要逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時(shí)，納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的社會保障體系。小城鎮(zhèn)社會保障制度建設(shè)的目標(biāo)是：基本建立起以養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，并與社會福利、社會救濟(jì)和優(yōu)撫安置事業(yè)有機(jī)結(jié)合的社會保障體系，逐步形成覆蓋范圍廣，資金來源渠道多，社會化程度高，待遇合理適當(dāng)，管理體制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)社會保障事業(yè)新格局。三、引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集聚可采取優(yōu)惠政策引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中：①取消以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值、發(fā)展速度作為評價(jià)政府領(lǐng)導(dǎo)人政績的標(biāo)準(zhǔn)，降低企業(yè)集中的阻力；②以市場為導(dǎo)向，打破行政分割和社區(qū)限制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)；③嚴(yán)禁地方政府及各部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂攤派，降低企業(yè)在小城鎮(zhèn)的經(jīng)營成本；④維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合法權(quán)益。四、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和管理1．科學(xué)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展的重要保證正確認(rèn)識規(guī)劃的重要性，堅(jiān)持規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。規(guī)劃要有超前眼光和區(qū)域意識，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)。做到“先行總體規(guī)劃，分步實(shí)施建設(shè)”。小城鎮(zhèn)與周邊地區(qū)的農(nóng)村、城鎮(zhèn)，以及中心城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，是一個(gè)有機(jī)整體。因此，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，不能著眼于單個(gè)小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位，而是要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的高度和思路來確定規(guī)劃。只有將局部的、個(gè)別的小城鎮(zhèn)放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體中來設(shè)計(jì)規(guī)劃，才能形成區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)群體的合理、有序結(jié)構(gòu)。否則，離開區(qū)域發(fā)展的整體，既使小城鎮(zhèn)個(gè)體設(shè)計(jì)的再好，也會限制區(qū)域整體綜合優(yōu)勢的形成和發(fā)揮。2．加強(qiáng)小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)與管理，提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量①強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保意識，把生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作放在小城鎮(zhèn)建設(shè)的首位。綠化工作要與城鎮(zhèn)建設(shè)同步進(jìn)行，真正把小城鎮(zhèn)建設(shè)成“城在山中，房在綠中”的現(xiàn)代園藝式集鎮(zhèn)。②硬件建設(shè)要配套，交通、通訊、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生以及水電等公用設(shè)施建設(shè)都應(yīng)配套，保證居民生活方便。③加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的管理和社區(qū)建設(shè)，培育居民的社區(qū)理念和社區(qū)的親和感，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，促進(jìn)人們生活方式的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。3．特別注重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)①因?yàn)樾〕擎?zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)耗資巨大的工程，這就要求我們采取分階段逐步實(shí)施的辦法，進(jìn)行分散、分批地投資建設(shè)；②但是要量力而行，因地制宜地確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，可以采取先“土”后“洋”的辦法逐步地發(fā)展和提高，不能把建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定得太高，以免產(chǎn)生欲速不達(dá)的后果。五、完善土地管理制度1．小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，要在節(jié)約用地、保持耕地的前提下，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓。2．對城鎮(zhèn)建設(shè)用地，可以仍然實(shí)行土地部門征為國有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或開發(fā)單位建設(shè)后進(jìn)行出售、轉(zhuǎn)讓或租賃。也可以考慮由農(nóng)民以土地入股，與企業(yè)合作建設(shè)新廠房;也可以由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織直接將土地租給企業(yè)使用。城鎮(zhèn)的居民住房，既可以由擁有土地的農(nóng)民利用集體土地建設(shè)商品住房，出租或出售給遷入的居民，也可以將土地直接出售給遷入的居民，再由居民自主建房。3．合理利用土地級差地租，對工業(yè)、商業(yè)、住宅等用地，采取不同地價(jià)政策。有償出讓集鎮(zhèn)優(yōu)良區(qū)位的土地使用權(quán)，把用地結(jié)構(gòu)調(diào)整與小城鎮(zhèn)功能區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來。4．為了協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村集體、農(nóng)民的利益關(guān)系，改變以往一次性征地、一次性付款的方式，也可以采取租用、入股等方式參與開發(fā)，使農(nóng)民能夠享受到土地的長期收益。5．挖掘土地資源，節(jié)約保護(hù)耕地。要嚴(yán)格按照城市和土地利用的總體規(guī)劃，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，有效保護(hù)耕地。。6．在完善土地開發(fā)利用管