關(guān)于對我市制定規(guī)范性文件情況的調(diào)查

關(guān)于對我市制定規(guī)范性文件情況的調(diào)查近期，在人大常委會秘書長符黨的帶領(lǐng)下，我們對我市規(guī)范性文件制定和實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查。我們認(rèn)為，我市在規(guī)范性文件制定和實(shí)施方面是做得較好的，主要表現(xiàn)在，規(guī)范性文件制定工作走上規(guī)范化、制度化軌道。規(guī)范性文件實(shí)施對我市各部門依法行政和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到較好的指導(dǎo)和促進(jìn)作用。一、規(guī)范性文件制定和實(shí)施情況。1、規(guī)范性文件制定情況。2008年至今，我市頒發(fā)的規(guī)范性文件共137件（不含政府部門制定的文件），平均每年36件。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)方面25件；國土資源和環(huán)境保護(hù)方面11件；旅游管理方面9件；衛(wèi)生計生方面8件；財政稅務(wù)方面17件；交通運(yùn)輸方面8件；人事和社會保障方面15件；商務(wù)方面12件，其他方面32件。為確保規(guī)范性文件合法有效，我市嚴(yán)格按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定精神和規(guī)范性文件制作的程序要求制定。對涉及或者影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，嚴(yán)格按照《海南省規(guī)范性文件制定與備案登記規(guī)定》要求，報省人民政府備案后才予以頒布實(shí)施。2、規(guī)范性文件的清理情況。為了維護(hù)規(guī)范性文件的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門和省政府有關(guān)規(guī)定精神，結(jié)合我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，市政府從2010年開始，曾三次組織有關(guān)部門對規(guī)范性文件開展清理工作，共清理規(guī)范性文件679件（含1988年以來制定的文件）。其中，繼續(xù)保留的271件，修改的有35件，廢止的373件。經(jīng)過對規(guī)范性文件的清理，糾正和撤銷了一些與上位法相抵觸或不適當(dāng)?shù)牟糠?，使保留使用的?guī)范性文件更符合三亞實(shí)際。3、制定規(guī)范性文件對三亞發(fā)展的作用。我市制定規(guī)范性文件，對推進(jìn)國際旅游島建設(shè)和我市經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展，起到了積極的制度保障作用。①旅游管理方面，市政府出臺了《三亞市特色旅游點(diǎn)服務(wù)質(zhì)量等級與評定管理辦法》、《三亞市潛水旅游行業(yè)規(guī)范管理暫行辦法》、《三亞市海鮮排檔明碼標(biāo)價監(jiān)督管理辦法》、《三亞市家庭旅館管理辦法》等一系管理規(guī)定，有效規(guī)范旅游行業(yè)管理，促進(jìn)我市旅游市場健康有序的發(fā)展。②城市管理方面，市政府出臺了《三亞市國家衛(wèi)生城市長效細(xì)則》、《三亞市人民政府關(guān)于加大城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理執(zhí)法力度的規(guī)定》、《三亞市城市管理行政處罰暫行辦法》等系列創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的管理辦法，對城市市容環(huán)境管理，交通秩序整治，城市基礎(chǔ)設(shè)施和園林綠化建設(shè)起到較好的促進(jìn)作用，使城市面貌不斷取得新的變化。③社會管理方面，市政府出臺了《三亞市集體土地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定》、《三亞市勞動用工管理暫行規(guī)定》、《三亞市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》等系列關(guān)于征地拆遷安置、就業(yè)再就業(yè)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療和社會保障方面的規(guī)定，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，提升了政府的社會管理水平，使人民群眾得到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)惠。④產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，市政府出臺了《三亞市農(nóng)村小額貼息貸款實(shí)施辦法》、《三亞市生態(tài)效益補(bǔ)償財政補(bǔ)貼暫行辦法》、《三亞市瓜菜大棚生產(chǎn)財政補(bǔ)貼暫行辦法》、《三亞市扶持養(yǎng)豬財政補(bǔ)貼暫行辦法》等一系列文件，發(fā)揮財政資金的扶持和導(dǎo)向作用，加快我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐。二、制定規(guī)范性文件存在的主要問題。我市自2005年11月1日頒布實(shí)施《三亞市人民政府規(guī)范性文件制定程序辦法》以來，對推動我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和確保市政府依法行政取得了明顯的成效，但是，在規(guī)范性文件制作過程中也暴露出一些問題。1、有些規(guī)范性文件缺乏可操作性。主要是有些部門對規(guī)范性文件制定缺乏計劃性和前瞻性。有些規(guī)范性文件制定往往是領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)問題，給部門下發(fā)任務(wù)，然后由部門起草，有些部門為了趕時間，沒有認(rèn)真調(diào)查研究，沒有很好地結(jié)合三亞的實(shí)際情況，而是照抄照搬上位法和其他省市的規(guī)定，內(nèi)容空泛，脫離實(shí)際，導(dǎo)致出臺的規(guī)范性文件缺乏針對性，不能切實(shí)解決問題。2、有些規(guī)范性文件不嚴(yán)格執(zhí)行制定程序。根據(jù)省、市政府的規(guī)定，規(guī)范性文件出臺需經(jīng)過：調(diào)研起草，征求意見，法律審核，政府審議，備案公布等流程，同時報送市政府法制機(jī)構(gòu)審核的材料中，起草單位應(yīng)附送起草說明，征求意見情況及起草的法律依據(jù)等，但在實(shí)際操作過程中，有些部門制定規(guī)范性文件沒有認(rèn)真調(diào)研，召開聽證會廣泛征求意見和送政府法制部門審核，草草出臺，嚴(yán)重影響規(guī)范性文件制定的質(zhì)量和嚴(yán)肅性。3、有些規(guī)范性文件制定突顯部門利益。規(guī)范性文件制定，其目的是使法律條文更加準(zhǔn)確，權(quán)利和義務(wù)更加明確，利益和責(zé)任更加清楚，更有利于上位法的貫徹執(zhí)行。但是，在實(shí)際操作過程中，有些部門受利益的驅(qū)使，在制定規(guī)范性文件時，突顯部門的權(quán)利和利益，忽視和相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。有些部門甚至擅自設(shè)定或變相設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政收費(fèi)等。4、有些規(guī)范文件制定形式不夠規(guī)范。規(guī)范性文件有特定、明確、科學(xué)的名稱和形式，但是，我市一些部門草擬的規(guī)范性文件，其文件的名稱和形式不夠規(guī)范，主要表現(xiàn)在：一是文種選用不準(zhǔn)確，較為常見的是有的部門在“規(guī)定（辦法）”和“條例”名稱的使用上相互混淆。二是結(jié)構(gòu)不規(guī)范。省政府令第188號已明確規(guī)定，規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)上一般不分章節(jié)，只由條、款、項、目組成，但是有些部門起草規(guī)范性文件或是分有章節(jié)，或是不分條、款、項、目等。三是用語不嚴(yán)謹(jǐn)，過多地用“一定程度”、“適當(dāng)比例”等伸縮性較大的語言，妨礙了人們對條文的理解和使用。影響文件的執(zhí)行。三、做好規(guī)范性文件制定工作的意見1、提高對制定規(guī)范性文件重要性的認(rèn)識，確保規(guī)范性文件的合法性和實(shí)用性。規(guī)范性文件是由法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的各級人民政府和縣級以上人民政府工作部門制定、發(fā)布或作出具有普遍約束力的文件，是管理經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)的重要手段，是經(jīng)濟(jì)活動、社會活動的重要規(guī)范。市政府和市政府各部門對規(guī)范性文件制定必經(jīng)引起足夠的重視，制定規(guī)范性文件，一是要符合上位法精神，其內(nèi)容不能與上位法相抵觸。二是要符合三亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事務(wù)管理的實(shí)際，對三亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事務(wù)管理起到保障和促進(jìn)作用。三是要明確各部門的權(quán)利和義務(wù)。規(guī)范性文件制定要協(xié)調(diào)好各部門之間的矛盾和爭議，做好規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免執(zhí)法爭議現(xiàn)象的發(fā)生。2、嚴(yán)格履行法定程序，確保規(guī)范性文件的科學(xué)性和民主性。規(guī)范性文件制定具有主體多，實(shí)施范圍廣，社會影響大的特點(diǎn)，如果出現(xiàn)違法或不當(dāng)?shù)那闆r，對政府機(jī)關(guān)的公信力和人民群眾的利益造成損害。市政府和市政府各部門制定規(guī)范性文件，一是要嚴(yán)格按照省、市政府規(guī)定的程序。制定規(guī)范性文件要認(rèn)真落實(shí)立項、起草、審查、審議、備案、公布等制度，以市政府各部門發(fā)布的，應(yīng)由部門法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置合法性審查，由部門辦公會議審議后報市政府備案登記，最后發(fā)布實(shí)施；由市政府名義發(fā)布的，由市法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置合法性審查，經(jīng)政府常務(wù)會議審議后報市人大常委會備案登記，最后公布實(shí)施；二是嚴(yán)格遵守法律法規(guī)授予的權(quán)限。市政府各部門制定的規(guī)范性文件，不得擅自設(shè)定和擴(kuò)大行政職權(quán)范圍，對不屬本部門的事務(wù)，不得越權(quán)制定文件。三是要把好文件結(jié)構(gòu)和用語關(guān)。政府各部門制定的規(guī)范性文件要做到主題明確，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，語言規(guī)范，表述準(zhǔn)確。3、加強(qiáng)指導(dǎo)，確保規(guī)范性文件管理工作上水平。規(guī)范性文件管理工作涉及政府工作的各個層面，政策性和專業(yè)性強(qiáng)，做好規(guī)范性文件管理工作是政府法制機(jī)構(gòu)肩負(fù)的一項重要工作，要做好這項工作，一是要認(rèn)真抓好人員培訓(xùn)和管理工作的交流。為適應(yīng)新形勢下規(guī)范性文件管理工作的需要，政府法制部門要加強(qiáng)政府各部門起草人員的培訓(xùn)，幫助他們增長法律知識和業(yè)務(wù)知識，提升文字表達(dá)能力。要在政府各部門之間開展交流活動，使從事規(guī)范性文件起草人員互相學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短。二是定期開展檢查活動。要及時了解掌握政府各部門規(guī)范性文件制定情況，對存在