行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題與對(duì)策

為深化預(yù)算管理體制改革，國(guó)家加大了預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)力度，2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》首次將預(yù)算績(jī)效管理寫進(jìn)預(yù)算法，明確各級(jí)預(yù)算要講求績(jī)效；2018年印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》要求“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”三方面推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理全面實(shí)施；2020年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定各單位具體負(fù)責(zé)本單位預(yù)算績(jī)效管理。根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)文件要求，各行政事業(yè)單位認(rèn)真開展本單位預(yù)算績(jī)效管理工作，預(yù)算資金低效無(wú)效支出得到一定程度的遏制。但由于預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)性強(qiáng)，工作量大，涉及面廣，行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理還存在不少問(wèn)題。本文根據(jù)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理情況，分析現(xiàn)階段行政事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效管理方面存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議。一、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理概述預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金能夠達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，是行政事業(yè)單位衡量單位績(jī)效管理成效關(guān)鍵指標(biāo)之一。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，是公共財(cái)政的內(nèi)在要求，其主要目的是改進(jìn)預(yù)算支出管理，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。最新預(yù)算績(jī)效管理規(guī)定要求將績(jī)效理念納入預(yù)算管理全過(guò)程，即預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算績(jī)效跟蹤、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過(guò)程。預(yù)算績(jī)效管理要遵循目標(biāo)管理原則、績(jī)效導(dǎo)向原則、責(zé)任追究原則、信息公開原則等。行政事業(yè)單位應(yīng)將單位預(yù)算管理的全部資金納入預(yù)算績(jī)效管理范圍。行政事業(yè)單位具體負(fù)責(zé)本單位預(yù)算績(jī)效管理工作，主要包括：開展事前績(jī)效評(píng)估工作；按規(guī)定編報(bào)績(jī)效目標(biāo)；對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效跟蹤；實(shí)施本單位的績(jī)效自評(píng)工作；根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果加強(qiáng)預(yù)算資金管理，改進(jìn)績(jī)效管理工作。二、目前行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的主要問(wèn)題（一）對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重視程度不高由于我國(guó)行政事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效管理時(shí)間較短，預(yù)算績(jī)效管理理念沒(méi)有深入人心，主要表現(xiàn)：一是行政事業(yè)單位各個(gè)層面對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不夠、重視不夠；二是行政事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效工作還停留在表面，往往只是為了完成上級(jí)布置任務(wù)，沒(méi)有對(duì)績(jī)效深入研究分析；三是行政事業(yè)單位預(yù)算管理多數(shù)還停留在爭(zhēng)取資金和完成進(jìn)度層面，往往在項(xiàng)目爭(zhēng)取到預(yù)算經(jīng)費(fèi)后，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目開展及效果情況跟蹤管理，特別是一些跨年度的項(xiàng)目到第二年后逐漸淡出管理范圍。（二）預(yù)算績(jī)效管理人才隊(duì)伍素質(zhì)有待加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作專業(yè)性高，要求管理人員具備預(yù)算、績(jī)效、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)綜合管理能力。目前由于行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理時(shí)間較短，大多數(shù)單位尚未建立健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)部門以及業(yè)務(wù)部門績(jī)效管理人員一般由其他工作人員兼任，特別是業(yè)務(wù)部門績(jī)效管理人員多數(shù)沒(méi)有績(jī)效專業(yè)知識(shí)，也沒(méi)有專業(yè)、系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)及培訓(xùn)。隨著預(yù)算績(jī)效預(yù)算全面實(shí)施，納入績(jī)效管理的資金規(guī)范越來(lái)越大，行政事業(yè)單位的績(jī)效管理人員及專業(yè)能力更是無(wú)法滿足需要。（三）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)合理預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)、編制部門預(yù)算、編制中期財(cái)政規(guī)劃、實(shí)施績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、開展績(jī)效評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)和依據(jù)?？?jī)效目標(biāo)由各行政事業(yè)單位設(shè)定，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定要符合指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配等要求。目前預(yù)算目標(biāo)不明確，績(jī)效指標(biāo)不細(xì)致，績(jī)效指標(biāo)“報(bào)喜不報(bào)憂”情形普遍，主要原因一是單位的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)存在復(fù)雜多樣、動(dòng)態(tài)變化等特點(diǎn)；二是目前多數(shù)單位財(cái)務(wù)部門在布置績(jī)效指標(biāo)填報(bào)時(shí)直接發(fā)通知代替現(xiàn)場(chǎng)布置，沒(méi)有對(duì)指標(biāo)設(shè)置進(jìn)行專門講解及培訓(xùn)；三是業(yè)務(wù)部門設(shè)定績(jī)效指標(biāo)隨意性強(qiáng)，一般由績(jī)效管理人員自行制定，業(yè)務(wù)人員沒(méi)有參與，更談不上充分調(diào)研論證；四是為了完成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，單位在設(shè)置時(shí)一般是把目標(biāo)值設(shè)置最低范圍內(nèi)。（四）預(yù)算績(jī)效監(jiān)控不完整預(yù)算績(jī)效管理要求對(duì)預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行全方位監(jiān)控，目前預(yù)算績(jī)效監(jiān)控不完整主要表現(xiàn)：一是多數(shù)單位未能按預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)度節(jié)點(diǎn)及時(shí)監(jiān)控；二是績(jī)效監(jiān)控缺乏責(zé)任約束，如某些項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)度雖然完成，但項(xiàng)目效果沒(méi)有發(fā)揮作用，特別是信息類項(xiàng)目更新?lián)Q代快速，還在實(shí)施中的項(xiàng)目已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代管理需要沒(méi)有進(jìn)行修正整改；三是績(jī)效監(jiān)控報(bào)告質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，填報(bào)內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)績(jī)效目標(biāo)偏差問(wèn)題缺乏有效分析，無(wú)法監(jiān)控績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。（五）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵，它既是預(yù)算績(jī)效管理的最后環(huán)節(jié)，又是下一年度績(jī)效預(yù)算管理的起點(diǎn)。目前績(jī)效結(jié)果應(yīng)用不充分主要表現(xiàn)：一是單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有完全應(yīng)用到預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排中，預(yù)算安排還是主要根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要進(jìn)行安排；二是預(yù)算項(xiàng)目“預(yù)算無(wú)效”問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果尚未成為單位年度績(jī)效及項(xiàng)目相關(guān)責(zé)任人主要考核指標(biāo)；三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開不全，透明度不高。三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策（一）廣泛宣傳預(yù)算績(jī)效管理的重要意義一是相關(guān)部門要及時(shí)完整傳達(dá)中央政府等上級(jí)有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)規(guī)定；二是要通過(guò)媒體、新聞、征文等多種形式宣傳預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容；三是開展對(duì)包括單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)的單位全體人員的培訓(xùn)，使他們了解績(jī)效管理的重要性、掌握預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)性知識(shí)、促進(jìn)他們工作中也進(jìn)行績(jī)效管理；四是明確單位是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，將各行政事業(yè)單位設(shè)定為預(yù)算執(zhí)行中績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，要求各單位從當(dāng)前的被動(dòng)“要我評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)為主動(dòng)“我要評(píng)價(jià)”；五是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效常態(tài)化管理。（二）加強(qiáng)績(jī)效管理人才隊(duì)伍建設(shè)一是單位要成立預(yù)算績(jī)效管理委員會(huì)，由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任委員，其余委員由各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或有高級(jí)財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)職稱人員擔(dān)任，委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)部門，管理績(jī)效日常事務(wù)，同時(shí)明確委員會(huì)職能，對(duì)于重要績(jī)效工作提交委員審查，如績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效自評(píng)等；二是充實(shí)績(jī)效管理工作人員，特別是財(cái)務(wù)部門績(jī)效管理工作人員要有績(jī)效管理專業(yè)知識(shí)及工作經(jīng)驗(yàn)的人員加入；三是要加大績(jī)效管理理論知識(shí)和實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)力度，主管部門、預(yù)算單位和業(yè)務(wù)部門等多層次安排輔導(dǎo)和培訓(xùn)，不斷提高績(jī)效管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力；四是有條件的單位可委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和評(píng)價(jià)管理工作；五是搭建財(cái)政部門與預(yù)算單位以及預(yù)算之間的溝通交流平臺(tái)，使大家在工作中碰到問(wèn)題時(shí)能及時(shí)得到指導(dǎo)和解決。（三）專業(yè)設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)目前預(yù)算績(jī)效目標(biāo)主要細(xì)分為產(chǎn)出指標(biāo)、效果指標(biāo)、社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象滿意度等一級(jí)指標(biāo)。在單位績(jī)效填報(bào)布置過(guò)程中，主管部門如財(cái)務(wù)部門要對(duì)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)置以及績(jī)效目標(biāo)評(píng)審工作流程、要求進(jìn)行詳細(xì)講解，并且結(jié)合項(xiàng)目單位申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)實(shí)際案例，對(duì)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)材料的填報(bào)與評(píng)審進(jìn)行點(diǎn)評(píng)式講解；在業(yè)務(wù)部門目標(biāo)設(shè)置過(guò)程中，業(yè)務(wù)人員必須參與，根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目情況逐一討論通過(guò)，不能由績(jī)效管理人員拍腦袋決定；在目標(biāo)審核過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門必須嚴(yán)格審核，包括完整性審核、相關(guān)性審核、適當(dāng)性審核、可行性審核；對(duì)于特別項(xiàng)目需要根據(jù)工作需要可以委托第三方中介機(jī)構(gòu)或?qū)＜以O(shè)置目標(biāo)和審核，確保目標(biāo)科學(xué)真實(shí)可行審核。（四）加強(qiáng)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效監(jiān)控一是要建立事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制；二是行政事業(yè)單位要按照批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)組織預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)資金運(yùn)行狀況和績(jī)效目標(biāo)開展績(jī)效監(jiān)控，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效運(yùn)行中存在的問(wèn)題并糾正，力?？?jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)；三是要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，根據(jù)項(xiàng)目類型及金額大小實(shí)行中期項(xiàng)目進(jìn)展匯報(bào)制度，成立檢查組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事中檢查；四是強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)控分析報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行與績(jī)效目標(biāo)出差偏差要詳細(xì)分析。（五）充分運(yùn)用績(jī)效結(jié)果應(yīng)用一是要實(shí)施績(jī)效激勵(lì)約束，嚴(yán)格將績(jī)效結(jié)果作為調(diào)整優(yōu)化支出方向、完善政策、安排以后年度預(yù)算和改進(jìn)管理的重要依據(jù)，鼓勵(lì)高績(jī)效行為；二是建立責(zé)任追究問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)使用預(yù)算資金嚴(yán)重低效、無(wú)效且造成重大損失的項(xiàng)目責(zé)任人，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)，同時(shí)從嚴(yán)進(jìn)行政治追責(zé)問(wèn)責(zé)，績(jī)效結(jié)果應(yīng)用于單位行政考核及相關(guān)人員年度考核、任職考核條件等；三是要推進(jìn)績(jī)效信息公開制度，預(yù)算績(jī)效信息要專題向同級(jí)政府和人大報(bào)告，同時(shí)與預(yù)算草案、決算草案向社會(huì)公開，自覺(jué)接受政府、人大、審計(jì)和社會(huì)各界監(jiān)督。四、結(jié)語(yǔ)預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強(qiáng)調(diào)