基于管理制度的行政效能論文

第第頁基于管理制度的行政效能論文一、提升行政效能的現(xiàn)實(shí)要求

為什么要提升行政效能？這里涉及到的首要問題是政府是做什么的？在人類歷史上，政府存在三種形態(tài)，即統(tǒng)治型政府、管理型政府和服務(wù)型政府。無論何種形態(tài)，都有內(nèi)部要求和公共職能，這意味著三種形態(tài)的政府都必須追求行政效能，區(qū)別在于追求的方向和追求的方式不同。追求方向上，統(tǒng)治型政府為統(tǒng)治者追求效能，管理型政府為利益集團(tuán)追求效能，服務(wù)型政府為社會公眾追求效能。追求方式上，統(tǒng)治型政府靠暴力專制，管理型政府用利益誘導(dǎo)，服務(wù)型政府以服務(wù)為榮。當(dāng)前，服務(wù)型政府的構(gòu)建已經(jīng)成為當(dāng)代中國政府模式的建設(shè)方向。黨的十八大報告明確提出：要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這意味著我們政府的當(dāng)代存在意義不僅要提升行政部門的效能，而且是為社會公眾提供指導(dǎo)和服務(wù)，提升社會正能量。行政效能不僅僅是行政機(jī)構(gòu)本身的效率、效應(yīng)、效果和效益，更主要的是通過政府的行政行為，提供各種機(jī)會，造就各種條件，讓整個社會產(chǎn)生效率、效應(yīng)、效果和效益。如登哈特所言：“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實(shí)現(xiàn)他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會?！蹦壳埃覀円呀?jīng)具備了提升行政效能的有利條件。首先是政府對自己的明確定位，黨的十八大明確定位于建設(shè)服務(wù)型政府；其次是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大幅提升。國民生產(chǎn)總值已居世界第二位，當(dāng)前正面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史機(jī)遇；再次是社會主義文化的廣泛普及，這為政府行為的后續(xù)支持提供了強(qiáng)大支撐；最后是市民社會的逐步形成，城市化人口已超過人口總數(shù)的50%。

二、選擇政府管理制度創(chuàng)新的比較優(yōu)勢

在政府管理各個方面和各個環(huán)節(jié)，都可以找到提升行政效能的路徑，其中，制度創(chuàng)新因制度在政府管理中的作用尤其是制度創(chuàng)新所能成就的意義而具有比較優(yōu)勢。制度是什么？新制度主義中的制度變遷理論認(rèn)為，制度是為約束在謀取財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和行為規(guī)則。其作用在于提供人類在其中相互影響的框架，使協(xié)作和競爭的關(guān)系得以確定，從而構(gòu)成了一個社會特別是構(gòu)成了一種經(jīng)濟(jì)秩序。制度對政府管理中行政效能的發(fā)揮主要具有指明方向、降低成本、配置資源、提供規(guī)范等以下幾個方面的優(yōu)勢。

第一，制度對政府管理中行政效能發(fā)揮方向具有指導(dǎo)作用。制度告訴政府人員和可以做什么，不可以做什么，以及作為和不作為的后果。作為公認(rèn)的明確文本，能為每個文本的閱讀者提供戰(zhàn)略藍(lán)圖。

第二，制度降低行政成本乃至社會成本。制度在一個社會中的主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性，它包括人類用來決定相互關(guān)系的任何形式的制約。制度通過對政府和公眾行為的規(guī)制，減少機(jī)會主義行為，從而形成穩(wěn)定互信的社會秩序，降低交易成本。

第三，制度能合理配置社會資源。制度能對具有同樣偏好的人產(chǎn)生聚合力，引導(dǎo)其資源方向。例如，政府通過信息公開制度，一方面使行政機(jī)構(gòu)自身依照這些信息來運(yùn)行，另一方面也使社會經(jīng)濟(jì)主體依據(jù)這些信息從事社會經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)而促使政府乃至整個社會的資源得到合理配置。

第四，制度為行政主體和受眾的行為提供規(guī)范。人類是通過制度選擇和設(shè)計來塑造著制約其行為的約束因素。規(guī)范制度主義認(rèn)為，制度可以被看作是“規(guī)則”，但是這里的“規(guī)則”涵蓋了包括慣例、程序、習(xí)俗、角色和慣例的信仰、范式等在內(nèi)的更為廣泛的范圍。這些規(guī)則可以通過政治組織的權(quán)威施加和強(qiáng)制，也可能是恰當(dāng)?shù)男袨橐?guī)則的一部分，它們通過社會化途徑來習(xí)得并進(jìn)行內(nèi)化。制度在制定出來后，由于環(huán)境的變化或制度本身的不合理，會出現(xiàn)制度失靈，表現(xiàn)為制度的超前或滯后、制度的錯位與缺位等現(xiàn)象。為了使制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，政府應(yīng)適時進(jìn)行制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是一種目標(biāo)更高的制度對起始制度的替代或完善過程，是政府提升行政效能的內(nèi)在要求。這種要求直接體現(xiàn)在對制度本身的影響上，其成就的意義我們也可以歸納為引領(lǐng)制度變遷、優(yōu)化制度實(shí)施、厘定制度裁定、覆蓋制度漏洞等四個層面。

首先，制度創(chuàng)新引領(lǐng)制度變遷。政府的制度總是處于制定一執(zhí)行一失靈—創(chuàng)新的循環(huán)過程。在這個動態(tài)的過程中，制度創(chuàng)新是對環(huán)境的充分認(rèn)識和對舊制度的徹底反思的結(jié)果，也是新制度走向何方的主要起點(diǎn)。制度創(chuàng)新不僅可以觸碰制度變遷，而且可以逐步掌握制度變遷的規(guī)律，引領(lǐng)制度變遷。郴州市工商管理局為確保“四型”（“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型、實(shí)干型”）機(jī)關(guān)創(chuàng)建工作落到實(shí)處，成立了“四型”機(jī)關(guān)創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定方案、分步驟、明責(zé)任，把“四型”機(jī)關(guān)創(chuàng)建與把郴州打造成“發(fā)展環(huán)境最優(yōu)、市場秩序最優(yōu)、消費(fèi)環(huán)境最優(yōu)地區(qū)”工作為核心的工商業(yè)務(wù)工作同研究、同部署、同推進(jìn)。

其次，制度創(chuàng)新優(yōu)化制度實(shí)施。政府管理行為通常也是實(shí)施制度的行為，其行為的優(yōu)化，也是行政效能的優(yōu)化。任何制度的實(shí)施都是聯(lián)動的、系統(tǒng)的，在變幻莫測的社會生活中，從來沒有完全重復(fù)的生活。因此，每個制度實(shí)施的細(xì)節(jié)都需要不斷的制度創(chuàng)新，才能保證制度實(shí)施盡可能地準(zhǔn)確、及時、到位。今年10月1日至7日，汝城縣工商局和汝城縣消費(fèi)者委員會的工作人員節(jié)日不休，在九龍江國家森林公園、熱水溫泉、縣城區(qū)主要街道等游客流量較大的區(qū)域設(shè)立“流動維權(quán)服務(wù)崗”，現(xiàn)場開展消費(fèi)咨詢、受理申訴舉報，并向游客提供咨詢服務(wù)，由“坐等維權(quán)”變“主動維權(quán)”，受到了群眾的交口稱贊。

再次，制度創(chuàng)新厘定制度裁定。私營企業(yè)注重效果，因為如果關(guān)鍵的數(shù)據(jù)出現(xiàn)負(fù)數(shù)，他們將會停業(yè)。但是政府非為政治斗爭，通常不會停業(yè)。政府的失敗，不是由于未能取得效果，而是由于未能重新當(dāng)選。并不是政府做的每一件事所產(chǎn)生的效果都能測定，所以我們曾經(jīng)有“交學(xué)費(fèi)”一說。但是，西方發(fā)達(dá)國家企業(yè)家式的領(lǐng)導(dǎo)人正在從令人驚訝的種種公務(wù)活動中指定測量效果并給予獎勵的新辦法，比如：美國聯(lián)邦職業(yè)培訓(xùn)合伙法案規(guī)定了一種制度，一切活動幾乎完全根據(jù)業(yè)績合同進(jìn)行。主持培訓(xùn)的人的報酬，不是根據(jù)登記的參加職業(yè)培訓(xùn)的人數(shù)，而是根據(jù)受訓(xùn)的人得到就業(yè)的人數(shù)來計算。

最后，制度創(chuàng)新覆蓋制度漏洞。小的制度漏洞是可以靠填補(bǔ)完善的，而當(dāng)漏洞多了和漏洞大了的時候，我們可以看到制度漏洞本身滋養(yǎng)著反對修補(bǔ)制度漏洞的勢力，會導(dǎo)致“制度惰性”，這時候靠制度本身的修修補(bǔ)補(bǔ)定然無濟(jì)于事，唯有靠制度創(chuàng)新，創(chuàng)設(shè)新的制度，覆蓋原有制度漏洞。江華縣工商局在創(chuàng)新完善企業(yè)聯(lián)系制度，由以往的每人聯(lián)系一戶企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊恳粦羝髽I(yè)都要有聯(lián)系人，保證無一疏漏。通過示范帶動、入戶走訪、幫扶指導(dǎo)等方式，切實(shí)為企業(yè)發(fā)展服務(wù)。

三、以政府管理制度創(chuàng)新提升行政效能的基本路徑

行政效能是制度創(chuàng)新的必然結(jié)果，以政府管理制度創(chuàng)新提升行政效能，關(guān)鍵的問題是做好制度創(chuàng)新，這需要我們做好幾個方面的工作。

（一）投入制度創(chuàng)新成本。

政府管理和企業(yè)經(jīng)營對成本的態(tài)度區(qū)別在于：企業(yè)為了獲取利潤或超額利潤，必須在技術(shù)和管理上領(lǐng)先于同類企業(yè)，這使企業(yè)在全面創(chuàng)新過程中不惜加大成本，甚至孤注一擲，而政府之間不存在此類競爭，政府經(jīng)?？紤]的問題是，花費(fèi)同樣的成本是否可以做更多的事。排除掉偶然因素，投入與回報通常成正比例。這需要我們轉(zhuǎn)變觀念，同樣的成本，可以有不同的配給方式，在制度創(chuàng)新上的投入，提升的行政效能不僅僅是眼前的，也不僅僅是政府自身的，而是社會的整體長期效應(yīng)。湘潭市工商局，為積極推介誠信經(jīng)營戶，專門制作了《韶山旅游?溫馨提示》宣傳冊15萬份，在高速收費(fèi)站免費(fèi)發(fā)放。評定一年后，“韶山人家”僅2012年國慶節(jié)就接待游客700余批次。其中，手拿“韶山旅游?溫馨提示”宣傳冊的游客占了30%。

（二）提高制度供給能力。

制度供給的動力和基本模式可以劃分為誘致性供給和強(qiáng)制性供給兩大類。誘致性制度供給是人們在回應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會時所開展的自下而上供給；強(qiáng)制性制度供給是由政府通過國家強(qiáng)制力的自上而下供給。如果誘致性創(chuàng)新或強(qiáng)制性供給是制度供給的唯一來源的話，一個社會中的制度供給將由于其單向性而少于社會最優(yōu)。因此，既要注重各級政府的推動，又要充分發(fā)揮公眾的首創(chuàng)精神。常德市工商局開通常德市“12315”短信平臺，強(qiáng)化信息交流和互動，確保做到第一時間受理、第一時間轉(zhuǎn)辦、第一時間辦結(jié)、第一時間回復(fù)。

（三）完善制度創(chuàng)新方式。

制度創(chuàng)新方式本質(zhì)上是一個程序科學(xué)和實(shí)質(zhì)正義的問題，既要考慮實(shí)質(zhì)上的價值選擇，又要考慮方法上的科學(xué)性。既避免行為主義的所謂價值中立，也不因為價值偏好而忽視了制度創(chuàng)新的“路徑依賴”可能帶來的困局。近年來，湘潭市工商局以誠信體系建設(shè)為抓手，在全市市場主體中營造誠實(shí)守信的良好氛圍。為確保誠信經(jīng)營戶的“出爐”公平公正，湘潭市工商局特別制定了“誠信經(jīng)營企業(yè)、誠信經(jīng)營個體工商戶”評定辦法和評定計分標(biāo)準(zhǔn)，并邀請行業(yè)協(xié)會、湘潭市文明辦、以及其他第三方組織進(jìn)入評定領(lǐng)導(dǎo)小組。評定結(jié)束后，評定結(jié)果還在報刊、電視臺、網(wǎng)站等媒體進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督,確?！肮齾⒃u”和“公示監(jiān)督”到位。使得社會創(chuàng)新工作走上了一個新的臺階，有效地樹立了工商系統(tǒng)的權(quán)威和良好形象。2012年，韶山市誠信經(jīng)營單位、個體餐飲戶“韶山人家”的營業(yè)額比往年同期增長了20%。

（四）擴(kuò)大制度移植內(nèi)容。

我們還是一個發(fā)展中國家，在列強(qiáng)林立的當(dāng)今世界，