基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理研究

[摘要]近年來(lái)，國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展與安全，主動(dòng)防范化解風(fēng)險(xiǎn)，有力應(yīng)對(duì)一系列重大自然災(zāi)害，平安中國(guó)建設(shè)取得顯著成效。安全生產(chǎn)責(zé)任重于泰山，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全一刻也不能麻痹大意。基于此，文章選取天津市某區(qū)作為調(diào)研對(duì)象，對(duì)各屬地安全監(jiān)管檔案工作開(kāi)展實(shí)證調(diào)研，搜集整理一手資料，客觀把握基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案工作的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出針對(duì)性對(duì)策建議，以供參考。[關(guān)鍵詞]基層屬地；安全生產(chǎn)監(jiān)管；生產(chǎn)管理；檔案管理一、基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管及檔案管理責(zé)任概況（一）安全生產(chǎn)監(jiān)管體系概況當(dāng)前我國(guó)已形成由“主體責(zé)任、主管行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門綜合責(zé)任、基層屬地責(zé)任”四方責(zé)任全覆蓋的安全監(jiān)管體系?；鶎影踩a(chǎn)監(jiān)管是監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，是國(guó)家安全生產(chǎn)事業(yè)順利建設(shè)和發(fā)展的基本保障[1]。以天津市某課外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為例，區(qū)教育局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)安全工作；區(qū)應(yīng)急管理局負(fù)有綜合監(jiān)管責(zé)任，依法履行行政執(zhí)法等職能；鎮(zhèn)街公共安全辦公室直接對(duì)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施監(jiān)督管理；該校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)制定安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，執(zhí)行自律規(guī)范要求。（二）基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)各基層屬地由于面積大小、地理特性、區(qū)域位置不同，被賦予的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)也有所區(qū)別。按照《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》等法規(guī)條例規(guī)定，基層屬地一般涵蓋以下安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)：依法加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)；組織開(kāi)展消防安全檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)消防安全隱患，責(zé)令相關(guān)單位限期改正，履行消防安全職責(zé)；加強(qiáng)房屋、廣告設(shè)施等安全使用的監(jiān)督管理，加強(qiáng)安全宣傳教育等。（三）基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理責(zé)任2014年《國(guó)家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于加強(qiáng)安全監(jiān)管監(jiān)察檔案工作的意見(jiàn)》出臺(tái)，對(duì)安全監(jiān)管檔案的目標(biāo)、任務(wù)、要求做出了規(guī)定[2]。但各地對(duì)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案未做進(jìn)一步的細(xì)化要求。結(jié)合調(diào)研單位現(xiàn)狀，經(jīng)梳理匯總，基層屬地承擔(dān)的安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理責(zé)任主要有以下幾個(gè)方面：規(guī)范開(kāi)展歸檔工作，及時(shí)移交檔案材料；推進(jìn)檔案信息化、數(shù)字化建設(shè)；開(kāi)發(fā)檔案資源，強(qiáng)化服務(wù)功能；落實(shí)檔案安全責(zé)任，確保檔案完整安全。二、安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理的內(nèi)涵及特點(diǎn)安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全生產(chǎn)監(jiān)管過(guò)程中直接形成的具有保存價(jià)值的固化信息，具體包括事故檔案、執(zhí)法檔案、行政審批檔案及與安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)的工作文件、規(guī)章制度、法律法規(guī)等[3]。（一）具有雙重專業(yè)規(guī)范性特征安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案的形成對(duì)專業(yè)有較高的要求。一方面，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案要符合檔案管理工作要求。按照《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》開(kāi)展收集、整理、編號(hào)、歸檔、儲(chǔ)存、開(kāi)發(fā)等系列工作，整合檔案資源，加強(qiáng)檔案標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)[4-5]。另一方面，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案應(yīng)體現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)管的專業(yè)特質(zhì)，涉及安全相關(guān)法律、化工、機(jī)械、消防各層面，以文書(shū)、基建、照片、電子音視頻等形式，客觀準(zhǔn)確反映監(jiān)管全過(guò)程。（二）具有嚴(yán)謹(jǐn)性特征安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案具有較高的工作價(jià)值。尤其是安全事故檔案，涉及原因調(diào)查、事故定性、追責(zé)問(wèn)責(zé)、整改措施等方面，往往涵蓋多項(xiàng)數(shù)據(jù)，所呈現(xiàn)的情況應(yīng)與現(xiàn)實(shí)相符，因此基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案工作必須遵循嚴(yán)肅謹(jǐn)慎的原則。此外，按照安全工作現(xiàn)行規(guī)定，基層屬地安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)部分領(lǐng)域擁有監(jiān)督檢查權(quán)，但上級(jí)部門未賦予相應(yīng)的行政處罰職責(zé)?；鶎訉俚匦杪?lián)合公安、交通、消防等其他監(jiān)管部門開(kāi)展監(jiān)督工作。從檔案層面來(lái)看，基層屬地獨(dú)立開(kāi)展檔案工作，但由于權(quán)限原因檔案仍屬于“信息孤島”，檔案成果應(yīng)置于整個(gè)綜合監(jiān)管體系、服務(wù)于安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要。出于檔案綜合利用的考慮，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案應(yīng)具備更高的質(zhì)量和嚴(yán)謹(jǐn)性。（三）具有更嚴(yán)格的時(shí)間要求按照檔案工作習(xí)慣，各部門往往在轉(zhuǎn)年進(jìn)行歸檔整理，但考慮到安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案的功用，相關(guān)檔案必須在監(jiān)管實(shí)施過(guò)程中及時(shí)做好預(yù)立卷，在階段性監(jiān)管結(jié)束后立即著手檔案歸整工作。以事故發(fā)生為例，重大事故的發(fā)生具有時(shí)間突發(fā)性，按照《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定，事故調(diào)查組應(yīng)自事故發(fā)生之日起60日內(nèi)提交事故調(diào)查報(bào)告[6]。面對(duì)相對(duì)緊張的調(diào)查與處置工作，屬地監(jiān)管部門必須將工作做在前，從日常抓好安全生產(chǎn)監(jiān)管的歸檔工作。（四）能夠?yàn)樨?zé)任追究提供憑證支持紙質(zhì)檔案中的簽字、蓋章具有憑證作用，反映在安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案中則體現(xiàn)了材料的客觀真實(shí)性，具有法律效力。當(dāng)安全事故發(fā)生后，事故調(diào)查組往往通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)查取證、專家論證等方式查明事故經(jīng)過(guò)、發(fā)生原因、責(zé)任單位問(wèn)題等情況。在此過(guò)程中，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案能夠作為原始資料反映監(jiān)管工作質(zhì)量，為事故原因調(diào)查提供線索。（五）具有日常工作指導(dǎo)意義檔案具有存史資政的重要作用。監(jiān)管部門通過(guò)學(xué)習(xí)并分析安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案、將檔案室里的檔案由靜態(tài)變?yōu)閯?dòng)態(tài)，能夠清楚了解轄區(qū)基本的安全情況、曾經(jīng)的安全風(fēng)險(xiǎn)、如今的安全隱患和歷史遺留問(wèn)題。在檔案中挖掘?qū)氋F的工作經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避可能產(chǎn)生的工作失誤，發(fā)現(xiàn)高效可行的監(jiān)管工作方法，優(yōu)化應(yīng)急管理模式，完善和改進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，提高應(yīng)急管理水平，在基層治理中嚴(yán)格控制公共危機(jī)、科學(xué)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、減少事故損失。（六）屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案能夠?yàn)槠桨采鐓^(qū)（村莊）建設(shè)提供支持社區(qū)（村莊）是社會(huì)治理的基本單位，也是距離人們生活最近的活動(dòng)場(chǎng)所。對(duì)于大部分基層屬地來(lái)說(shuō)，社區(qū)（村莊）往往是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的第一現(xiàn)場(chǎng)，社區(qū)居民、村民是第一知情人，因此單純依靠基層應(yīng)急管理部門無(wú)法全面精準(zhǔn)做好應(yīng)急管理工作，應(yīng)將安全探頭前移，主動(dòng)走進(jìn)社區(qū)（村莊）?；鶎訉俚貞?yīng)積極引導(dǎo)社區(qū)（村莊）做好事故預(yù)警、危害減緩、災(zāi)后處置與恢復(fù)等工作。健全的監(jiān)管檔案能夠作為實(shí)踐培訓(xùn)教材，為社區(qū)（村莊）提供工作方法支持，教育安全員從日常預(yù)防、應(yīng)急處理等多角度應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和事故，培育基層安全文化，加強(qiáng)安全社區(qū)（村莊）建設(shè)。三、基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理的現(xiàn)狀（一）安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案質(zhì)量不高基層公共安全辦公室承擔(dān)著繁重的安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革背景下，機(jī)關(guān)單位普遍精簡(jiǎn)人員編制。以天津市某街道為例，街道公共安全辦公室僅1名在編人員，負(fù)責(zé)全轄區(qū)近300家商鋪、3家醫(yī)院、6所學(xué)校的安全生產(chǎn)工作。在高強(qiáng)度的監(jiān)管工作壓力下，人員對(duì)檔案管理工作往往有心無(wú)力。監(jiān)管檔案從收集到入館的一系列工作往往沒(méi)有專職人員來(lái)做。相關(guān)人員對(duì)檔案法規(guī)和專業(yè)知識(shí)的了解和學(xué)習(xí)也有所欠缺，對(duì)檔案工作不夠重視，日常管理相對(duì)混亂，有時(shí)為了工作便利，未將檔案資料入館入庫(kù)，而是存放在手邊，造成了檔案缺失；或是簡(jiǎn)單地將監(jiān)管材料堆積歸攏，冠以簡(jiǎn)單的文件名，極易造成日后查找困難的情況。（二）基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理制度不健全歸檔范圍標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一，歸檔內(nèi)容不全面。目前關(guān)于基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案沒(méi)有統(tǒng)一的收錄范圍要求，各基層屬地單位需要結(jié)合自身實(shí)際確定檔案歸檔范圍及期限。如果沒(méi)有對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作和檔案相關(guān)法律知識(shí)的全面掌握和科學(xué)分析，就很難確定科學(xué)合理的歸檔范圍及期限。同時(shí)，基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理工作并未列入單位考核范疇，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督考核，檔案工作在開(kāi)展過(guò)程中容易出現(xiàn)入館時(shí)間延后、歸檔缺漏等問(wèn)題，以致重要材料有時(shí)未收錄至監(jiān)管檔案中。（三）檔案信息化程度相對(duì)滯后，影響檔案價(jià)值發(fā)揮安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案具有指導(dǎo)日常工作的意義，同時(shí)能在事故調(diào)查處置中發(fā)揮憑證作用，因此，安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案具有高價(jià)值性和可利用性。但在當(dāng)前的安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理中，由于經(jīng)費(fèi)投入有限，大多數(shù)單位仍采用紙質(zhì)方式保存檔案，未引入數(shù)字化處理設(shè)備和電子文檔管理系統(tǒng)。這種紙質(zhì)檔案的手工管理模式極大影響了檔案的開(kāi)發(fā)及利用，當(dāng)面對(duì)檔案調(diào)閱需求時(shí)，往往需花費(fèi)較多時(shí)間，給工作造成諸多不便。（四）社區(qū)安全管理工作基礎(chǔ)較弱社區(qū)安全管理是屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管的一部分，但社區(qū)往往在鎮(zhèn)街公共安全辦公室的安排部署下開(kāi)展安全工作，重視程度不高，缺少安全風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與隱患分析；工作模式相對(duì)被動(dòng)且表面，缺乏實(shí)效。當(dāng)前，每個(gè)社區(qū)基本配有一名安全員，由于隊(duì)伍單薄，缺乏系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)，安全員的專業(yè)技能不強(qiáng)，安全素質(zhì)不高。社區(qū)安全工作雖然有志愿者隊(duì)伍參與，但由于隊(duì)伍中缺少醫(yī)生、消防員等專業(yè)技能人員，志愿者無(wú)法在安全工作上發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。此外，社區(qū)屬于自治組織，安全經(jīng)費(fèi)和物資也相對(duì)稀缺。面對(duì)人財(cái)物的匱乏與安全理念的缺失，社區(qū)往往無(wú)法在安全工作和檔案材料上投入較大精力，社區(qū)安全及檔案工作流于形式。四、基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理水平提升策略（一）加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理制度建設(shè)基層屬地應(yīng)提高檔案工作重視程度，將安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理工作與安全工作同規(guī)劃、同部署、同落實(shí)，將監(jiān)管檔案相關(guān)要求寫(xiě)入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定，建立高效的檔案管理機(jī)制，確保檔案的建立與安全專項(xiàng)工作同步開(kāi)展。面對(duì)檔案管理工作標(biāo)準(zhǔn)難題，建議由應(yīng)急管理部門和檔案部門牽頭確定統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)管材料歸檔范圍和保管期限，為基層屬地安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理工作提供執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案工作質(zhì)量，確保安全生產(chǎn)發(fā)展到哪里，監(jiān)管檔案工作就延伸到哪里。（二）加強(qiáng)開(kāi)發(fā)利用，挖掘安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案價(jià)值推動(dòng)檔案工作發(fā)展的最好辦法就是引導(dǎo)檔案發(fā)揮其價(jià)值，使其從幕后走到臺(tái)前。在當(dāng)前的安全生產(chǎn)管理中，一段時(shí)間內(nèi)存在著“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的問(wèn)題，相關(guān)部門常常被上級(jí)監(jiān)管任務(wù)和已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件牽著走?；鶎訉俚乇O(jiān)管部門應(yīng)該化被動(dòng)為主動(dòng)，創(chuàng)新工作辦法，努力挖掘監(jiān)管檔案中的價(jià)值信息，推進(jìn)檔案信息的深度加工，加強(qiáng)檔案資源的編研工作，研究更符合基層屬地實(shí)際的工作方法，積極產(chǎn)出高質(zhì)量的檔案加工產(chǎn)品，為落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任提供理論支撐。（三）加強(qiáng)檔案協(xié)作，破除零散信息產(chǎn)生的檔案孤島由于安全生產(chǎn)職能分散，基層屬地安全監(jiān)管工作權(quán)限相對(duì)有限，因此要想充分發(fā)揮安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案的作用，必須打破信息壁壘。建議基層屬地、消防、交管、商務(wù)、城管等部門開(kāi)展定期聯(lián)系，加強(qiáng)業(yè)務(wù)溝通，在應(yīng)急管理部門和檔案部門的支持下建立整個(gè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系內(nèi)的“開(kāi)放存取”機(jī)制，推動(dòng)基層屬地與其他安全監(jiān)管部門之間實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放和共享，加強(qiáng)監(jiān)管檔案的綜合利用。（四）加強(qiáng)安全生產(chǎn)隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)高效的安全生產(chǎn)工作是檔案工作的基礎(chǔ)，更是開(kāi)展檔案工作的前提。培養(yǎng)造就一支能力素質(zhì)過(guò)硬的監(jiān)管隊(duì)伍至關(guān)重要。要配足配齊專業(yè)人才，明確安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案專職管理人員，保持安全生產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定；積極與應(yīng)急管理部門和檔案部門開(kāi)展交流合作，圍繞檔案法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)開(kāi)展培訓(xùn)，提升檔案管理人員綜合素養(yǎng)。同時(shí)建立檔案管理人員監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，提高其職業(yè)獲得感，有效推動(dòng)安全生產(chǎn)監(jiān)管檔案管理工作健康穩(wěn)定發(fā)展。（五）加強(qiáng)社區(qū)（村莊）安全檔案指導(dǎo)日常說(shuō)教宣傳往往不如一場(chǎng)安全事故更能給人教育和警醒。要積極開(kāi)展社區(qū)（村莊）安全檔案建設(shè)，挖掘安全監(jiān)管檔案中的典型案例，將其作為面向社區(qū)（村莊）安全員、安全志愿者、網(wǎng)格員開(kāi)展安全培訓(xùn)的生動(dòng)教材，強(qiáng)化其安全意識(shí)，豐富其安全應(yīng)急知識(shí)，使其樹(shù)立防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)急理念，培育自救互救的社區(qū)應(yīng)急文化。同時(shí)呼吁并發(fā)動(dòng)醫(yī)護(hù)人員、安全工程師、檔案館員