全面深化預(yù)算績(jī)效管理改革之甌海探索

當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力和發(fā)展的不確定性增加。如何加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，成了各級(jí)政府面臨的重大課題。隨著《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的出臺(tái)，各地積極貫徹全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求，堅(jiān)持圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，全力推進(jìn)深化預(yù)算績(jī)效管理改革，不斷優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量。一、甌海的基本框架和主要做法2007年開始甌海開啟預(yù)算績(jī)效管理探索道路，歷經(jīng)十幾年的實(shí)踐探索，建立起了相對(duì)較為完備的預(yù)算績(jī)效管理體系，特別是近三年來(lái)根據(jù)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見精神，在結(jié)合甌海實(shí)際前提下的探索實(shí)踐取得了一定成效，財(cái)政資金和政府資源的配置使用效益得到了顯著提升。（一）不斷健全預(yù)算績(jī)效“制度網(wǎng)”堅(jiān)持在制度建設(shè)上下功夫，圍繞全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系建立“1+X”的全方位涵蓋體系，確保工作有規(guī)可依、有章可循。一是制定1個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃，明確全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作分三個(gè)階段組織實(shí)施，根據(jù)職責(zé)分工分別落實(shí)責(zé)任單位或牽頭單位，并確保責(zé)任到人；二是出臺(tái)配套X個(gè)制度文件，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，扎緊制度籬笆。先后出臺(tái)了《甌海區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》《甌海區(qū)集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系方案》《甌海區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架》《預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估管理辦法》《預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估管理辦法》《預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部操作規(guī)程》等相應(yīng)配套文件，特別是建立財(cái)政內(nèi)控機(jī)制，進(jìn)一步健全各科室之間組織協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各科室的職責(zé)分工和工作程序，將績(jī)效工作落實(shí)到每一個(gè)人和每一筆錢。如明確建立科室審核制度，部門提報(bào)的事前評(píng)估報(bào)告、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控等相關(guān)績(jī)效信息，首先科室審核把關(guān)，壓實(shí)科室的管理主體責(zé)任。同時(shí)要求各科室結(jié)合其職能和管理資金特點(diǎn)建立特定領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效管理制度。（二）不斷優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)“申報(bào)網(wǎng)”在績(jī)效目標(biāo)方面，始終將其作為預(yù)算申報(bào)的前提條件，目前已實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)管理100%全覆蓋。積極構(gòu)建“1+4”的目標(biāo)管理模式強(qiáng)化管理，推動(dòng)目標(biāo)管理從“增量”向“提質(zhì)”轉(zhuǎn)變。一是構(gòu)建1個(gè)績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，組織指導(dǎo)各部門單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行梳理、規(guī)范，在80多家部門600多個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的歷年績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，結(jié)合單位職能及預(yù)算項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行整合梳理，形成13大類共性指標(biāo)體系、22類部門預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，為預(yù)算績(jī)效管理信息化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；二是優(yōu)化4個(gè)審核標(biāo)準(zhǔn)，從績(jī)效目標(biāo)可行性、適當(dāng)性、相關(guān)性、完整性四個(gè)維度進(jìn)行審核，不斷優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算安排，如在2022年預(yù)算安排階段根據(jù)4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審核項(xiàng)目共核減資金10.25億元，促成預(yù)算管理和績(jī)效管理高度融合。（三）不斷強(qiáng)化動(dòng)態(tài)跟蹤“監(jiān)控網(wǎng)”為提高預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益，依托績(jī)效管理平臺(tái)對(duì)所有納入預(yù)算編制系統(tǒng)的財(cái)政資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)“穿透式”監(jiān)管，探索績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)控與資金時(shí)效相結(jié)合，實(shí)施資金執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)“雙監(jiān)控”，在年中及時(shí)糾正偏差，對(duì)執(zhí)行進(jìn)度慢的項(xiàng)目督促單位加快執(zhí)行，對(duì)因特殊情況確實(shí)無(wú)法完成年初預(yù)定目標(biāo)的項(xiàng)目停止撥款，對(duì)于績(jī)效目標(biāo)完成質(zhì)量差的項(xiàng)目，適當(dāng)壓減年度預(yù)算安排。如2021年根據(jù)年中監(jiān)控結(jié)果，將動(dòng)態(tài)管理和預(yù)算調(diào)整相結(jié)合共核減當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)1.12億元。（四）不斷擴(kuò)大資金績(jī)效“評(píng)價(jià)網(wǎng)”近年來(lái)根據(jù)“以評(píng)促管”的工作思路，堅(jiān)持“績(jī)效評(píng)價(jià)是手段，績(jī)效管理是目的”，從三方面工作促進(jìn)預(yù)算管理效率和資金使用效益的雙提升。一是加強(qiáng)績(jī)效自評(píng)的復(fù)評(píng)工作。每年按預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量不低于10%的比例開展績(jī)效復(fù)評(píng)工作，2019年-2021年分別選取了45個(gè)、54個(gè)、113個(gè)自評(píng)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)評(píng)，不斷加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)力度；二是加強(qiáng)項(xiàng)目重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，特別選取部分重點(diǎn)項(xiàng)目和民生項(xiàng)目，近三年來(lái)共選取25個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，涉及評(píng)價(jià)資金2.9億元；三是開展重點(diǎn)新增項(xiàng)目的事前績(jī)效審核和單位支出整體績(jī)效評(píng)價(jià)。2020年首次開展探索單位支出整體績(jī)效評(píng)價(jià)。（五）不斷提升評(píng)價(jià)結(jié)果“應(yīng)用網(wǎng)”根據(jù)《甌海區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》精神，加強(qiáng)財(cái)評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算中的應(yīng)用力度，將績(jī)效結(jié)果與部門預(yù)算資金安排相掛鉤，形成良性“正向循環(huán)”。其中90分以上“優(yōu)”的項(xiàng)目予以保障，80分以上“良”和60分以上“中”的項(xiàng)目適當(dāng)壓減預(yù)算，60分以下“差”的項(xiàng)目削減或直接取消。如2021年根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果共核減當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)260多萬(wàn)元，對(duì)扶持商協(xié)會(huì)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)辦法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村藝術(shù)團(tuán)建設(shè)經(jīng)費(fèi)等多個(gè)項(xiàng)目適當(dāng)核減2022年預(yù)算額度。同時(shí)為提高預(yù)算單位的績(jī)效管理理念，2020年開始將預(yù)算績(jī)效管理工作納入?yún)^(qū)政府考績(jī)中。二、探索道路上面臨的難題（一）績(jī)效管理主體責(zé)任不到位1.編制主體上。各預(yù)算部門仍未牢固建立“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念，績(jī)效目標(biāo)編制優(yōu)良好壞尚不影響預(yù)算的安排，導(dǎo)致部分單位對(duì)績(jī)效工作重視程度仍有待加強(qiáng)。同時(shí)各單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)帶有一定的局限性，大多數(shù)人員本身缺乏預(yù)算績(jī)效管理的知識(shí)儲(chǔ)備，使得預(yù)算績(jī)效管理形式大于內(nèi)容；2.審核主體上?？陀^上科室的專管員不具備某些行業(yè)專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，績(jī)效目標(biāo)審核的科學(xué)性和精準(zhǔn)性仍有提高空間。特別是每一年編制部門預(yù)算的任務(wù)重、時(shí)間緊、要求高，專管員疲于完成預(yù)算數(shù)據(jù)核對(duì)及人大文本審核等日常工作，仍然存在績(jī)效目標(biāo)形式性審核。各科室根據(jù)各自邏輯開展預(yù)算績(jī)效管理，造成“審目標(biāo)的不知道預(yù)算，審預(yù)算的不知道目標(biāo)”問(wèn)題。與此同時(shí)，部分業(yè)務(wù)科室有參與績(jī)效管理是“幫同事忙”的想法，無(wú)法形成管理合力。（二）績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)較為薄弱績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是預(yù)算安排的前提和開展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，因而績(jī)效目標(biāo)設(shè)置顯得更加重要?，F(xiàn)實(shí)情況中績(jī)效目標(biāo)細(xì)化度和量化度均不夠，編制粗略，設(shè)定不規(guī)范科學(xué)，績(jī)效指標(biāo)普遍存在缺乏可評(píng)價(jià)性問(wèn)題，稍有績(jī)效理念的單位出于單位利益考慮很少設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效目標(biāo)或是刻意模糊績(jī)效目標(biāo)以降低事后績(jī)效評(píng)價(jià)的難度，導(dǎo)致目標(biāo)完成率特別高，績(jī)效自評(píng)顯得形式主義。同時(shí)由于指標(biāo)體系不夠完善，共性或個(gè)性指標(biāo)不能真實(shí)反映實(shí)質(zhì)內(nèi)容，特別是由于財(cái)政部門存在信息不對(duì)稱和不完全的情況下，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置與審核無(wú)法客觀反映單位的實(shí)際信息。（三）與預(yù)算編制配合度不高受時(shí)間、法規(guī)政策等因素制約，績(jī)效管理工作與預(yù)算資金安排難以有效銜接。一方面，績(jī)效目標(biāo)申報(bào)與預(yù)算編制同時(shí)進(jìn)行，時(shí)間緊迫，設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)往往籠統(tǒng)粗放，細(xì)化量化不到位，直接影響了后續(xù)績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等管理工作；另一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制時(shí)間脫軌。預(yù)算編制時(shí)間有嚴(yán)格的時(shí)限要求，而評(píng)價(jià)結(jié)果又往往難以在預(yù)算編制前完成，使得績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制難以真正掛鉤，現(xiàn)實(shí)中預(yù)算安排又受到諸多現(xiàn)實(shí)因素影響，績(jī)效結(jié)果也難以對(duì)預(yù)算安排起到?jīng)Q定性的影響，“無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的威懾力還未形成。（四）與外部協(xié)同合力不強(qiáng)1.相關(guān)權(quán)力未形成有效聯(lián)動(dòng)?？绮块T的約束權(quán)力格局尚未形成，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主要落在財(cái)政部門，財(cái)政部門的權(quán)限只限于預(yù)算資金的建議權(quán)和監(jiān)管權(quán)，財(cái)政部門本身并不具備問(wèn)責(zé)和人事相關(guān)職權(quán)，且與預(yù)算單位為同級(jí)部門，若缺少人大和黨委組織、紀(jì)檢等部門的配合，僅僅依靠財(cái)政部門一方推動(dòng)，約束力度將大打折扣，形成“小馬拉大車”的局面；2.主動(dòng)性有待提高。大多數(shù)預(yù)算單位將預(yù)算績(jī)效管理看作是財(cái)政部門的責(zé)任，在實(shí)際工作中由財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)對(duì)接，而作為績(jī)效管理主體的業(yè)務(wù)科室則疏于參與，使得績(jī)效管理的專業(yè)性大幅降低，績(jī)效與業(yè)務(wù)相分離，使得預(yù)算績(jī)效管理工作呈現(xiàn)形式化、隨意化趨勢(shì)。（五）第三方機(jī)構(gòu)選擇窘境1.第三方可選數(shù)量不多。近些年，與甌海合作的機(jī)構(gòu)不過(guò)十余家，質(zhì)量稍好的更屈指可數(shù)。這些機(jī)構(gòu)不僅服務(wù)市財(cái)政局，同時(shí)服務(wù)其他13個(gè)縣市區(qū)，加上績(jī)效評(píng)價(jià)抽評(píng)具有時(shí)限性，評(píng)價(jià)任務(wù)和時(shí)間上均處于重疊。而對(duì)未合作過(guò)的機(jī)構(gòu)由于其專業(yè)性無(wú)法知曉，不敢隨意委托。另外，省廳和其他市優(yōu)秀的第三方由于地域限制，來(lái)甌服務(wù)意愿并不高；2.政采云低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)激烈。依照政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定，目前甌海只能通過(guò)二次競(jìng)價(jià)在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)庫(kù)選擇第三方來(lái)參與績(jī)效管理工作，雖然規(guī)避了指定委托的廉政風(fēng)險(xiǎn)，但第三方機(jī)構(gòu)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，選聘方難以把控應(yīng)聘方的能力水平。低價(jià)格，一方面是影響了委托業(yè)務(wù)的質(zhì)量和品質(zhì)，另一方面是影響優(yōu)秀機(jī)構(gòu)參與投標(biāo)的積極性；3.評(píng)價(jià)人員專業(yè)水平有限。以溫州為例，作為二三線城市，本地高校、科研機(jī)構(gòu)沒有財(cái)政學(xué)學(xué)科或相關(guān)領(lǐng)域研究，咨詢機(jī)構(gòu)普遍水平不高，同時(shí)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)類型較為單一，以會(huì)計(jì)師事務(wù)所為主，評(píng)價(jià)從業(yè)人員財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)熟練，但其他領(lǐng)域知識(shí)儲(chǔ)備不足，視野和高度不能滿足深化績(jī)效改革的需要。評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)委托招標(biāo)時(shí)，可對(duì)主評(píng)人資質(zhì)做要求，實(shí)際工作中第三方機(jī)構(gòu)中標(biāo)后根據(jù)自身工作安排和發(fā)展需要委派評(píng)價(jià)人員，并不能做約束。三、深化預(yù)算績(jī)效管理改革相關(guān)建議和有效路徑（一）抓好頂層設(shè)計(jì)促績(jī)效理念強(qiáng)化要進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，從制度框架入手，逐步搭建起以全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理指導(dǎo)意見為基礎(chǔ)，以預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程為配套，以中介機(jī)構(gòu)管理及考核辦法為補(bǔ)充的制度框架，同時(shí)加快促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理立法工作，將預(yù)算績(jī)效管理納入規(guī)范化、法制化軌道。同時(shí)積極宣傳績(jī)效理念、凝聚節(jié)約共識(shí)，要自動(dòng)自覺轉(zhuǎn)變“要我績(jī)效”成為“我要績(jī)效”，形成績(jī)效預(yù)算改革的氛圍，通過(guò)“以績(jī)效論英雄”，將“花錢先問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念貫穿于績(jī)效管理的全過(guò)程。（二）確立績(jī)效管理的決策地位很重要預(yù)算績(jī)效管理不僅僅是評(píng)價(jià)工具，更是一種理念和方法，要把這種理念和方法嵌入到?jīng)Q策環(huán)節(jié)和管理機(jī)制。1.探索事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制。切實(shí)發(fā)揮事前評(píng)估下好“先手棋”“避免后續(xù)低效無(wú)效”的作用，通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估進(jìn)一步加強(qiáng)決策的必要性、合理性、戰(zhàn)略性以提高政府出臺(tái)重大政策和項(xiàng)目的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，進(jìn)一步高效地配置財(cái)政資源。2.借力形成“財(cái)政+”力量同頻共振。一是借助政府部門年終考績(jī)的“指揮棒”和人大審核機(jī)制進(jìn)一步壓實(shí)部門單位主體責(zé)任，提高績(jī)效管理意識(shí)，加強(qiáng)績(jī)效話語(yǔ)權(quán)；二是加強(qiáng)“巡財(cái)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，推動(dòng)巡察辦在績(jī)效管理中的監(jiān)督震懾力量，跨部門形成工作合力和監(jiān)督力量，改變財(cái)政部門單打獨(dú)斗的局面。（三）建立績(jī)效的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵由于受財(cái)政部門的非專業(yè)性（與部門相比）、專家學(xué)者的主觀性、部門單位（與財(cái)政業(yè)務(wù)科室）的本位性、第三方機(jī)構(gòu)水平參差不齊等因素的制約，不同的主體開展績(jī)效工作產(chǎn)生的結(jié)果差異較大，因此績(jī)效工作本身的內(nèi)控尤為重要，需要在績(jī)效工作的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一程序、口徑、思路、角度等等。一是建議構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)省級(jí)層面典型案例庫(kù)，形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法資源共享、評(píng)價(jià)成果快速應(yīng)用的平臺(tái)和渠道；二是建議構(gòu)建項(xiàng)目事前評(píng)估全省支出標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)（如政府投資項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目等），破解項(xiàng)目成本無(wú)法科學(xué)測(cè)算的問(wèn)題；三是建議構(gòu)建部門整體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系省級(jí)庫(kù)（一個(gè)部門一套指標(biāo)，履職指標(biāo)和重點(diǎn)工作指標(biāo)），破解各地特別是績(jī)效基礎(chǔ)較為薄弱地區(qū)自行設(shè)計(jì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。（四）績(jī)效管理要閉環(huán)才有用要以預(yù)算為主線，實(shí)行閉環(huán)管理，不斷加強(qiáng)與預(yù)算管理改革有效銜接，破解績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象，相互依托，相互促進(jìn)。將績(jī)效理念與方法深度融入預(yù)算的每一環(huán)節(jié)，將績(jī)效的格局和內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，把預(yù)算績(jī)效全過(guò)程劃分為事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)階段，形成事前、事中、事后全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)鏈條，全面提高預(yù)算績(jī)效管理水平。同時(shí)利用數(shù)字化改革為切口，依托“預(yù)算一體化”系統(tǒng)使預(yù)算績(jī)效管理工作乘上“信息化快車”嵌入預(yù)算管理，為全過(guò)程閉環(huán)管理提供信息化支撐。（五）運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析突破瓶頸立足科學(xué)全面提升績(jī)效管理智能化水平。1.建立績(jī)效目標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)。依托預(yù)算管理一體化平臺(tái)導(dǎo)入歷年目標(biāo)數(shù)據(jù)，形成修正和完善部門績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析部門歷年績(jī)效目標(biāo)設(shè)置情況和完成情況，相對(duì)精準(zhǔn)推薦績(jī)效目標(biāo)，逐步提高目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與合理性，從源頭提升績(jī)效管理質(zhì)量。2.實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)自動(dòng)精準(zhǔn)取數(shù)。依托預(yù)算管理一體化平臺(tái)相關(guān)接口，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)共享”新模式，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)自動(dòng)精準(zhǔn)取數(shù)，可以分兩個(gè)階段：一是財(cái)政局內(nèi)部數(shù)據(jù)（資產(chǎn)、執(zhí)行、預(yù)算編制、債務(wù)、政府投資）自動(dòng)取數(shù)；二是外部其他各部門數(shù)據(jù)自動(dòng)取數(shù)。3.打破績(jī)效一體化信息系統(tǒng)現(xiàn)有局限。依托信息化的流程設(shè)計(jì)來(lái)明確各方的職責(zé)與工作，把預(yù)算績(jī)效管理工作向標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化方向推進(jìn)，利用數(shù)字財(cái)政建設(shè)推動(dòng)績(jī)效管理水平再上新臺(tái)階。（六）結(jié)果運(yùn)用要全面掛鉤一是將“預(yù)算績(jī)效管理”納入政府