科研單位專用材料費使用管理專項審計業(yè)務(wù)分析與思考

《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）[1]文件的出臺，從國家層面提出明確要求，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，以深化改革更好激發(fā)廣大科研人員積極性。在大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展科學(xué)技術(shù)的背景下，科研單位研發(fā)投入不斷增長，其中專用材料是科研單位開展科研工作的必要條件，在科研單位的成本或費用中占較大比重。因此，從審計的角度來看，專用材料管理情況是審計重點內(nèi)容之一，也是各類檢查、巡視的重點內(nèi)容之一。開展專用材料費使用管理專項審計，評價其使用管理的效果和效益，有利于進(jìn)一步落實過緊日子的要求，切實提高資金使用效益，防范化解重大風(fēng)險，優(yōu)化科研資源配置。一、專用材料費使用管理專項審計的內(nèi)涵和基本要求（一）專用材料費使用管理專項審計的內(nèi)涵準(zhǔn)確理解專用材料費使用管理專項審計的內(nèi)涵是做好該項審計業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。專項審計是審計機(jī)關(guān)針對國家和地區(qū)出臺的重大政策和重要制度落實情況、國家和地區(qū)的財政資金使用情況，以及各專業(yè)性項目開展情況的一種政策跟蹤落實與專項資金審計相結(jié)合的審計工作。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，專項審計在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有十分重要的作用。特別是2021年新修訂的《審計法》[2]，明確了隨著審計實踐的不斷豐富發(fā)展，重大公共工程項目審計、政策措施落實情況審計、國有資源審計等多種行之有效的審計規(guī)定上升為法律，確保審計監(jiān)督在法治軌道上運(yùn)行。專用材料費使用管理專項審計是結(jié)合科研單位實際開展的以專用材料費管理為切入點、細(xì)致解剖、最終達(dá)到規(guī)范管理目的審計工作，既是對科技“放管服”政策落實情況的跟蹤，也是對專項資金使用管理的規(guī)范，對問題多發(fā)頻發(fā)的行業(yè)領(lǐng)域采取小切口、穿透式覆蓋，做到全面審計與突出重點有機(jī)結(jié)合，更好地發(fā)揮審計在應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾中的作用。（二）專用材料費使用管理專項審計的基本要求根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈2019年政府收支分類科目〉的通知》（財預(yù)〔2018〕108號）[3]，部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目中，專用材料費科目說明：是反映單位購買日常專用材料的支出。具體包括藥品及醫(yī)療耗材，農(nóng)用材料，獸醫(yī)用品，實驗室用品，專業(yè)服裝，消耗性體育用品，專用工具和儀器，藝術(shù)部門專用材料和用品，廣播電視臺發(fā)射臺發(fā)射機(jī)的電力、材料等方面的支出。從廣義上理解專用材料費使用管理，不僅要關(guān)注資金使用情況，還應(yīng)關(guān)注與專用材料業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的其他管理環(huán)節(jié)，如采購環(huán)節(jié)要關(guān)注采購計劃管理、供貨商選擇、合同管理、質(zhì)量管理、存貨管理等；預(yù)算管理要關(guān)注資金來源、項目管理要求等。諸多管理環(huán)節(jié)需要多個業(yè)務(wù)部門積極配合，專項審計時需要提供包括財務(wù)資料在內(nèi)的各類資料，因此從業(yè)務(wù)廣義角度統(tǒng)一認(rèn)識、準(zhǔn)確理解專用材料使用管理，有利于達(dá)成共識、解除被審計單位疑惑，更好地發(fā)揮審計在規(guī)范單位管理、防范風(fēng)險方面的作用。二、專用材料費使用管理業(yè)務(wù)存在的主要問題從審計實踐來看，與專用材料費使用管理相關(guān)的問題主要集中在以虛假業(yè)務(wù)套取資金、采購計劃不科學(xué)、供貨商選擇不規(guī)范、合同管理不規(guī)范、驗收流于形式、物資領(lǐng)用缺乏有效管理、核算不規(guī)范等方面。具體表現(xiàn)如下：一是以虛假業(yè)務(wù)套取資金，將資金脫離單位監(jiān)管，形成“小金庫”。由于專用材料采購是單位經(jīng)常性業(yè)務(wù)，但專用材料自身有專業(yè)性、零散性和突發(fā)性等特點，實際采購主體多為科研團(tuán)隊，極少數(shù)科研單位將其統(tǒng)一管理。因此，科研團(tuán)隊如果管理松散，未有效控制采購流程，財務(wù)報銷未有效審核，則會有少部分人鉆空子，編造虛假采購業(yè)務(wù)或與供貨商聯(lián)手以多報少采的方式套取資金。二是采購計劃不科學(xué)，缺少統(tǒng)一管理?？萍肌胺殴芊钡拇蟊尘跋?，科研單位在單位層面不斷放權(quán)，在“人財物”等多方面科研團(tuán)隊的話語權(quán)不斷提升。專用材料采購由于專業(yè)性較強(qiáng)，更是由科研團(tuán)隊說了算。操作流程基本上是科研團(tuán)隊提需求、尋找并確定供貨商、簽合同付款到整體驗收。單位層面缺少統(tǒng)一審核把關(guān)的環(huán)節(jié)，采購缺乏計劃性，隨意性較大，科研團(tuán)隊之間缺乏溝通，也會出現(xiàn)重復(fù)采購、資源浪費的問題。三是供貨商選擇不規(guī)范。個別采購行為存在應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)、虛假招標(biāo)的問題。也有部分科研團(tuán)隊在詢價比價時，走形式、走過場，并未真正開展詢價活動，詢價活動多以簽字代替，很難審核真假。詢價的供貨商存在多為關(guān)聯(lián)方或利益相關(guān)方的問題。采購實際操作和采購制度要求脫節(jié)，流于形式。上述做法也容易脫離控制，形成采購方面的個人廉政風(fēng)險。四是合同管理不規(guī)范。先采購后簽訂合同，采購內(nèi)容不細(xì)，驗收地點、實施地點不明確；部分單位不重視合同管理，合同簽訂日期、簽字人、蓋章、合同金額、合同標(biāo)的甲方乙方等必要要素都不完全，合同的履約情況等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)更是缺乏有效管控。有的單位科研團(tuán)隊、財務(wù)、綜合部門基本上是“鐵路警察各管一攤”，僅從本部門的職責(zé)范圍審核把關(guān)，未統(tǒng)一歸口管理，合同的多個環(huán)節(jié)難以形成閉環(huán)，未形成真正的制約機(jī)制，合同管理存在較大廉政風(fēng)險。五是驗收流于形式。從主觀上，有些經(jīng)辦人員甚至科研人員不重視驗收，單純?yōu)榱藞箐N走手續(xù)、辦流程，僅在驗收單上疊加多人簽字，相互背書，不重視簽字的重要作用和意義。雖有多人簽字，但并未真正參與驗收，而是同事間的信任或礙于情面，幫忙直接簽字來湊人數(shù)。驗收手續(xù)看似齊全，實則經(jīng)不起推敲，存在虛假驗收的風(fēng)險。有的科研團(tuán)隊為了省事，直接以材料采購清單代替收貨單或驗收單，并不能證明實際收到材料的情況。六是物資領(lǐng)用缺乏有效管理。專用材料量大、品種多，確實管理起來有些困難。單位雖然有專用材料按照存貨管理的要求，但實際執(zhí)行情況不容樂觀，大部分整入整出，出入庫的臺賬形同虛設(shè)，不能全面真實地反映實際庫存情況，也無法為專用材料管理提供數(shù)據(jù)參考。七是核算不規(guī)范[4]。財務(wù)人員在記賬時，也是簡單地將專用材料采購支出費用化，并未嚴(yán)格按照存貨的要求登記管理。有的采購支出甚至是虛假支出，財務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)，無法起到制約和監(jiān)督的作用。三、加強(qiáng)專用材料費使用管理專項審計的思路針對上述問題，要開展專用材料使用管理專項審計，運(yùn)用好復(fù)核、對比分析、現(xiàn)場查看等常規(guī)方法的同時，加大數(shù)據(jù)分析力度，緊盯重點環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)，精準(zhǔn)發(fā)力，有針對性地開展審計業(yè)務(wù)，同時也要從防范舞弊和廉政風(fēng)險的角度，保持審計的敏感性，拓展審計的深度和廣度，揭示更深層次的問題。將采購業(yè)務(wù)流和資金流作為審計基本內(nèi)容。以內(nèi)部控制管理采購業(yè)務(wù)流程和資金流向為基本內(nèi)容，梳理單位專用材料采購業(yè)務(wù)流程，按每個具體環(huán)節(jié)進(jìn)行穿行測試。同時，深入分析單位業(yè)務(wù)特征，準(zhǔn)確完整掌握業(yè)務(wù)特點。再通過“錢袋子”“賬本子”來分析資金流向，結(jié)合業(yè)務(wù)流程、橫向數(shù)據(jù)、縱向數(shù)據(jù)等選取幾個金額大、重要的采購事項進(jìn)行多角度對比。也可以選取幾個資金量大或采購頻繁的科研團(tuán)隊的專用材料采購業(yè)務(wù)進(jìn)行分析比對。將業(yè)務(wù)真實性作為審計重點內(nèi)容。通過比對采購制度，以及采購需求申報、合同、驗收手續(xù)、物資保管臺賬、財務(wù)報銷手續(xù)等資料，并進(jìn)行必要的訪談了解情況，從時間、內(nèi)容一致性、邏輯等多維度分析采購業(yè)務(wù)的真實性，揭示虛假業(yè)務(wù)套取資金的行為。盯住業(yè)務(wù)開展的重點環(huán)節(jié)，分析容易出現(xiàn)人為操作空間的漏洞，以此為重點，開展制度要求和實際執(zhí)行情況的穿行性測試。將合同合規(guī)性、領(lǐng)料復(fù)核作為必審事項。以合同為基礎(chǔ)，除審查合同內(nèi)容、條款完備性、合法合規(guī)性外，對于大額合同，要追溯選擇供應(yīng)商過程，再延伸到合同驗收、結(jié)算、材料領(lǐng)用等環(huán)節(jié)，檢查分析是否存在合同條款缺失、虛假采購等問題。必要時，要查看供應(yīng)商選擇的過程材料，查詢參與詢價比價的供應(yīng)商的資質(zhì)，需要具體詳細(xì)甄別是否存在關(guān)聯(lián)交易、利益關(guān)聯(lián)方串標(biāo)等問題。將實物審核、盤點作為深入手段。從購買價格入手，相同品類專用材料價格進(jìn)行橫向、縱向和行業(yè)市場價格比較，通過數(shù)據(jù)分析來推斷價格方面是否合理。從已購買專用材料的臺賬等資料入手，對材料領(lǐng)料情況進(jìn)行復(fù)核，查看消耗情況，通過現(xiàn)場盤點、訪談等進(jìn)行分析，檢查消耗情況的真實性，防范以領(lǐng)代耗、損失浪費。同時，需要根據(jù)審計具體情況，重點關(guān)注購買頻率高、次數(shù)多、量多單價低的材料。以研究的思維，提升審計質(zhì)量。審計本身是政策性和系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，2021年中央審計委員會辦公室、審計署發(fā)布的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》[5]提出“積極開展研究型審計”，對審計提出了更高的要求。筆者認(rèn)為研究型審計是在審計工作中以研究的視角，綜合進(jìn)行分析、調(diào)研、求證，以保證審計質(zhì)量，形成層次更高更有價值的成果。因此也應(yīng)該將研究型審計思維融入專用材料使用管理專項審計，除了關(guān)注微觀實務(wù)之外，還要研究國家重大政策任務(wù)落實對專用材料采購的影響，堅持既要有針對性，又要有大局觀。善于以小見大發(fā)現(xiàn)問題，善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，善于剖析問題背后的成因，進(jìn)而提出有層次、有專業(yè)性、有針對性的審計建議。例如，研究型審計善于沿著“政治—政策—項目—資金”這條線發(fā)現(xiàn)問題，并沿著“資金—項目—政策—政治”這條線逆向分析問題的影響和后果。對專用材料采購方面，可以沿著第一條線，把項目當(dāng)課題研究，把問題當(dāng)課題研究，把建議當(dāng)課題研究。發(fā)現(xiàn)問題或現(xiàn)象背后的本質(zhì)，深挖問題帶來的影響和后果，使審計發(fā)現(xiàn)的問題成為鮮活案例，更能引起被審計單位和科研單位的重視，更好地開展審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作。四、做好專用材料費使用管理的思考黨的二十大報告指出，2021年全社會研發(fā)經(jīng)費支出增加到2.8萬億元，居世界第二位，并確立了到2035年實現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、進(jìn)入創(chuàng)新型國家前列的目標(biāo)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，科技創(chuàng)新的研發(fā)支出必將進(jìn)一步增加，專用材料采購數(shù)量也必將進(jìn)一步增加。近年來更有一些科研專家、學(xué)者等因為專用材料采購方面的舞弊行為而受到法律制裁，有些是故意為之，有些卻是對財經(jīng)法規(guī)理解不到位甚至不了解造成的，因此分析專用材料費使用管理存在的問題更加緊迫。在理解和明確了專用材料對于科研單位、科研團(tuán)隊的重要性之后，筆者擬從以下幾點提出科研單位加強(qiáng)專用材料的使用管理的建議，希望能夠引起科研單位的重視，讓其在防范財經(jīng)風(fēng)險的同時，更好地為科研工作夯實基礎(chǔ)、提升服務(wù)、保護(hù)科研人員。一是實行歸口管理。專用材料采購雖然是單位業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的一小部分，但是從廣義的概念來講，涉及多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和資金走向。因此，需要從制度設(shè)計上明確歸口管理部門，讓其切實負(fù)起管理責(zé)任，不再出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象。二是強(qiáng)化制度約束。單位層面需要積極探索合同管理、采購、驗收等多環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，通過制度約束來管控，才能更好地加強(qiáng)管理，堵塞漏洞，減少人為操作的風(fēng)險。三是制定采購計劃。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。專用材料的采購要有計劃性，以項目開展情況或采購金額大小來制定采購計劃代替科研團(tuán)隊無計劃零