論社會主義新農(nóng)村建設與農(nóng)村公共產(chǎn)品的梯次供給

論社會主義新農(nóng)村建設與農(nóng)村公共產(chǎn)品的梯次供給

論文關鍵詞：社會主義新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

論文摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應依據(jù)社會主義新農(nóng)村建設的總體要求分梯次進行，即：A類公共產(chǎn)品支持生產(chǎn)發(fā)展；B類公共產(chǎn)品支持生活寬裕；C類公共產(chǎn)品支持鄉(xiāng)村文明；D類公共產(chǎn)品支持村容整潔；E類公共產(chǎn)品支持管理民主。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給必須有步驟、分梯次進行。

建設社會主義新農(nóng)村是《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》的重點之一。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展是建設新農(nóng)村的根本所在，農(nóng)民生活寬裕是建設新農(nóng)村的根本目的，鄉(xiāng)風文明和村容整潔是新農(nóng)村的外在表現(xiàn)，農(nóng)村基層的管理民主則是建設新農(nóng)村的外在的組織保障。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類

根據(jù)公共產(chǎn)品的用途，可將農(nóng)村公共產(chǎn)品進行如下分類：農(nóng)村A類公共產(chǎn)品：改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的生產(chǎn)用農(nóng)業(yè)基礎設施和生產(chǎn)性服務等，如水利工程、水土保持工程、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)信息提供等；農(nóng)村B類公共產(chǎn)品：改善農(nóng)民生活條件，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村村容整潔的生活用農(nóng)業(yè)基礎設施，如飲水、道路、沼氣等；農(nóng)村C類公共產(chǎn)品：增加農(nóng)民收入，提供基本生存保障，實現(xiàn)農(nóng)民生活寬裕的保障性公共產(chǎn)品，如公共衛(wèi)生、社會保障等；農(nóng)村D類公共產(chǎn)品：提高農(nóng)民文化素質，培養(yǎng)有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)村鄉(xiāng)風文明的教育，如農(nóng)村義務教育、農(nóng)村職業(yè)教育和農(nóng)村成人教育等；農(nóng)村E類公共產(chǎn)品：完善農(nóng)村民主法制，創(chuàng)造和諧發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村管理民主的服務性公共產(chǎn)品，如法律、制度等。

這種分類方法需要做幾點說明：①由于許多公共產(chǎn)品兼具多種用途，各類別農(nóng)村公共產(chǎn)品之間的界線并不十分嚴格明確。例如，農(nóng)村電力可以生產(chǎn)用，也可以生活用，但因輸電配電設備屬大型基礎設施，具有較強的外部性，故將其劃歸為農(nóng)村A類公共產(chǎn)品。②關于農(nóng)村中小型生產(chǎn)用基礎設施，從用途上講，應將其劃歸為A類公共產(chǎn)品，但因其提供方式與俱樂部產(chǎn)品相似，故將之劃歸為農(nóng)村B類公共產(chǎn)品，而農(nóng)村A類公共產(chǎn)品中農(nóng)村生產(chǎn)用基礎設施僅以大型基礎設施為代表。③農(nóng)村人均消費量的大小是反映農(nóng)民生活水平高低的重要指標，它取決于農(nóng)民收入和農(nóng)民消費理念兩個因素，農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展具有某種正相關性，農(nóng)民消費理念則與農(nóng)民受教育程度和農(nóng)村社會保障體系密切相關。一般而言，完善的農(nóng)村社會保障體系可刺激農(nóng)民當前消費甚至超前消費，這對啟動農(nóng)村消費市場具有重要意義。因此，本文中農(nóng)民生活寬裕的實現(xiàn)是從建立健全農(nóng)村社會保障體系的角度分析的。④實現(xiàn)農(nóng)村鄉(xiāng)風文明，應包括文化和教育兩方面內容，而教育是文化的初級階段和基礎。依據(jù)我國客觀實際，從教育“上升”到文化層面的農(nóng)村并不多見，故僅以農(nóng)村教育為代表進行分析。⑤農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村成人教育具有相互依存的關系，但農(nóng)業(yè)科研與后兩者的公共性程度差別很大。為分析方便，將與農(nóng)村教育聯(lián)系密切的農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村成人教育劃歸為農(nóng)村D類公共產(chǎn)品。⑥在研究農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時，人們比較關注有形的物品，而對無形的公共產(chǎn)品(如法律和制度等服務性公共產(chǎn)品)的關注較少。實際上，制度作為一種比較特殊的公共產(chǎn)品，其本身的變化可影響甚至決定其他公共產(chǎn)品的供給狀況。農(nóng)村基層組織的管理民主的實現(xiàn)離不開外在的有效的規(guī)則約束。因此，深化農(nóng)村改革、推進農(nóng)村各方面制度創(chuàng)新便成為農(nóng)村基層民主管理的重要內容。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品的梯次供給

(一)農(nóng)村A類公共產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的關系。農(nóng)村A類公共產(chǎn)品在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方面具有不可低估的作用。一方面，完善的生產(chǎn)用農(nóng)業(yè)基礎設施可降低包括決策成本、生產(chǎn)成本和銷售成本在內的農(nóng)村私人活動的總成本，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風險和社會風險，從而提高農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的效率；可更有效地將生產(chǎn)和市場聯(lián)結起來，使農(nóng)產(chǎn)品更快捷、更方便地進入市場，從而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、規(guī)?；?、市場化。另一方面，科學技術的發(fā)展，可為生產(chǎn)技術提供廣泛的應用空間，可降低農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)值的物耗，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。另外，農(nóng)業(yè)信息的提供則為農(nóng)民有計劃、有目的地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了可能，減少了因市場信息閉塞造成的盲目性。

生產(chǎn)用農(nóng)業(yè)基礎設施建設所具有的周期長、回報低和風險大的特點，決定政府在這方面具有義不容辭的責任。近年來，國家用于農(nóng)業(yè)的基本建設投資在絕對數(shù)上雖每年有所增加，但數(shù)量極其有限，而且其占國家基本建設投資的比重一直呈下降趨勢。就目前看，國家對農(nóng)業(yè)基礎設施投資仍偏低，主要表現(xiàn)在：水利設施年久失修，抗災能力大大下降；大型灌溉設施和大型農(nóng)用固定資產(chǎn)短缺，農(nóng)業(yè)機械化程度低；農(nóng)村電網(wǎng)老舊，電價昂貴，制約農(nóng)民對電的需求。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變進程的加速，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對科技的依賴會愈加明顯。但我國農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費投入在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中的比重仍比較低，農(nóng)業(yè)科技人員在不斷流失，因農(nóng)業(yè)科研體制不合理造成的農(nóng)業(yè)科研資金使用效率也不高。另外，據(jù)測算，農(nóng)業(yè)科研在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的貢獻率也比較低，只有30％，而在西方發(fā)達國家，這一比率則高達60％至70％。

(二)農(nóng)村B類公共產(chǎn)品與農(nóng)村村容整潔的關系。農(nóng)村村容整潔，環(huán)境良好，是生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、管理民主的具體體現(xiàn)，是建設新農(nóng)村的重要條件。村容整潔，主要是指臟亂差狀況從根本上得到治理，生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境明顯改善，社會秩序穩(wěn)定，村容村貌整潔。農(nóng)村村容整潔與農(nóng)村B類公共產(chǎn)品供給密切相關，必須突出做好“水、氣、路、電”四件事。

提供標準的飲水、通氣、道路等生活所必需的農(nóng)業(yè)基礎設施，可優(yōu)化農(nóng)村居住環(huán)境，改善農(nóng)民生活條件，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。另外，農(nóng)村B類公共產(chǎn)品供給為農(nóng)村私人產(chǎn)品消費提供了必不可少的外部條件。二者具有高度的互補性，高質量的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)村私人產(chǎn)品消費有很強的刺激作用，這對開發(fā)農(nóng)村消費市場具有重要意義。在我國，不少農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境差，公共設施少，大部分農(nóng)村沒有公共廁所和公共垃圾箱。由于城市規(guī)模的不斷擴大，城市的生活垃圾也在不斷惡化農(nóng)村的生活環(huán)境。還有不可忽視的問題是，不少地方以建設新農(nóng)村為由，盲目搞形象工程，形成新的農(nóng)民負擔。因此，在生活用農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供上，包括規(guī)范地方政府行為在內的合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資機制尤為重要。

(三)農(nóng)村C類公共產(chǎn)品與農(nóng)民生活寬裕的關系。實現(xiàn)農(nóng)民生活寬裕就是千方百計增加農(nóng)民收入，為農(nóng)民提供基本的生活保障，也是生產(chǎn)發(fā)展、鄉(xiāng)風文明、村容整潔和管理民主的最根本目標。要實現(xiàn)農(nóng)民生活寬裕，必須首先賦予農(nóng)民作為公民所必需的生產(chǎn)和發(fā)展的權利，為農(nóng)民提供農(nóng)村最基本的救濟體系、最低生活保障和健全的農(nóng)村公共衛(wèi)生體系。社會保障體系的建立、健全可解除農(nóng)民的后顧之憂，刺激農(nóng)村消費市場，這也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。

(四)農(nóng)村D類公共產(chǎn)品與農(nóng)村鄉(xiāng)風文明建設的關系。鄉(xiāng)風文明是社會主義新農(nóng)村的重要標志，其本質是要培養(yǎng)有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。我國農(nóng)村正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變的歷史階段，農(nóng)業(yè)結構正向多元化方向發(fā)展，知識技術型勞動將逐步取代手工經(jīng)驗型勞動，其轉變的快慢與成功系數(shù)的大小取決于農(nóng)村人力資源的開發(fā)程度，其關鍵又在于教育。農(nóng)民知識水平的提高和觀念的轉變，使農(nóng)民對潛在利益的存在更為敏感。教育尤其是農(nóng)村職業(yè)教育和農(nóng)村成人教育能提高農(nóng)村勞動者素質，將農(nóng)村人口壓力轉化為人力資源優(yōu)勢，而農(nóng)村基礎教育則是傳播人類文明的“主戰(zhàn)場”，對農(nóng)村培養(yǎng)崇尚科學、文明健康的風氣具有重要意義。

(五)農(nóng)村E類公共產(chǎn)品與農(nóng)村管理民主的關系。管理民主是建設社會主義新農(nóng)村的重要內容，也是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔的組織保障。管理民主有利于確保各種基礎配套設施的有效供給，提高農(nóng)業(yè)的機械化、規(guī)?；潭?，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；有利于提高農(nóng)村基層政權的運轉效率，減輕農(nóng)民的負擔，實現(xiàn)農(nóng)民生活富裕；有利于滿足農(nóng)民最基本的農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求，優(yōu)化農(nóng)村村居環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村村容整潔；有利于提供農(nóng)民最需要的職業(yè)教育和技能培訓，提高農(nóng)民的知識水平，實現(xiàn)農(nóng)村鄉(xiāng)風文明。

完善的規(guī)章制度可實現(xiàn)農(nóng)村管理民主，使農(nóng)民群眾的實際需求得到真實反映和切實有效的滿足。從目前看，我國農(nóng)村事務的管理中，既缺少規(guī)定各經(jīng)濟主體行為的基本制度，更缺少制度運行所必需的機制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度由農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策制度、農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入和成本分攤制度、農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金使用與管理制度等基本要素組成。首先，農(nóng)村村民委員會的定位不明確，農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策制度并不理想。其次，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體責任不明確，人們只是約定俗成地按照公共產(chǎn)品的受益范圍來確定供給主體，但究竟什么級別的政府提供什么樣的公共產(chǎn)品并沒有相對明確的劃分。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是上級政府在集中自己手中財權的同時，卻將本應自己承擔的提供公共產(chǎn)品的責任下放到下級政府，最終加重了農(nóng)村基層政府的財政負擔。再次，省級以下政府缺乏規(guī)范的轉移支付制度。最后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金使用與管理不規(guī)范。

三、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品梯次供給的策略

針對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的總量不足、結構失衡和制度不完善的狀況，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應從以下幾方面著手：

首先，明確提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體(包括政府和非政府的)，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供充足的資金保證。

從政府的角度看，為改變在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品上“政出多門”的現(xiàn)狀，可慮成立以民政部牽頭、其他相關部門配合的領導小組，并在各級政府成立相應的附屬機構，專門負責農(nóng)村公共產(chǎn)品事務；為避免政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品中的各種“卸責行為”，應明確劃分各自承擔的提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的責任，并將責任的履行情況作為干部獎懲的重要依據(jù)；為解決農(nóng)村稅費改革以來縣鄉(xiāng)財政“斷奶”問題，保證地方政府有充足的資金提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，應規(guī)范省以下各級政府的轉移支付制度，建立以人口規(guī)模、地域大小等為主要參量的轉移支付制度。

從非政府的角度看，應逐步探討農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化問題，在產(chǎn)權明確的前提下，可按照“誰投資、誰受益”的原則，允許并鼓勵企業(yè)、個人等各種非政府組織參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中來，并在政府監(jiān)督下，規(guī)定他們在此項活動中的收費標準或應有的利潤率。從農(nóng)村公共產(chǎn)品投資規(guī)?？?，可采用形式多樣的提供方式。對那些專門為特定村村民享用的俱樂部產(chǎn)品，可采用農(nóng)村自籌資金的方式或按市場化方式籌資，引入市場機制按市場化運營；對那些雖然只是面向特定村的村民但需資金數(shù)額較大又是急需提供的公共產(chǎn)品，可采用農(nóng)民自籌、社會投資和政府補助相結合的形式籌資。農(nóng)業(yè)技能培訓、農(nóng)村職業(yè)教育的受益主體比較明確，具有較強的排他性，可完全采用市場化的運作模式。為確保足量的民間資本進入教育領域，在政策環(huán)境上，應允許并鼓勵非政府組織或個人涉足這些領域，逐步消除現(xiàn)有的不合理的法規(guī)，并建立和完善相應的鼓勵性政策。

其次，完善相應的規(guī)章、制度，真正實現(xiàn)農(nóng)村管理民主，形成科學的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制、需求表達機制和資金使用機制。在繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)村“一事一議”的基礎上，完善村干部的選舉制度，使那些具有一定技能和較強市場意識、能帶領轄區(qū)內居民共同致富的青年逐步充實到村委會。為實現(xiàn)真正的農(nóng)村村民自治，要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村村民委員管理事務的干預，實現(xiàn)農(nóng)村政務和村務兩分開。

最后，調整財政支出結構，使公共財政的陽光普照農(nóng)村。目前，我國財政支出占GDP的比重較低，在政府財力有限的條件下，應按照先保障后發(fā)展、先純公共產(chǎn)品后準公共產(chǎn)品的順序，有選擇地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。為此，必須調整財政支出結構，加大公共財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。一是將《農(nóng)業(yè)法》要求的“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應高于財政經(jīng)常