農(nóng)村土地制度對新生代農(nóng)民工市民化的影響

農(nóng)村土地制度對新生代農(nóng)民工市民化的影響

在城鄉(xiāng)分割體制下，中國的土地制度具有典型的二元特征。[1]這種典型的城鄉(xiāng)二元土地制度對新生代農(nóng)民工市民化具有顯著的影響，成為阻礙新生代農(nóng)民工市民化的重要制度障礙。本文分析了作為城鄉(xiāng)二元土地制度重要組成部分的農(nóng)村土地制度的主要缺陷，以及現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度對新生代農(nóng)民工市民化的阻礙作用，最后指出基于新生代農(nóng)民工市民化目的的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的思路和制度設(shè)計(jì)。一現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的主要缺陷經(jīng)過30年的改革，農(nóng)村土地制度改革取得了一定的進(jìn)展，但是農(nóng)村土地制度的許多問題和缺陷始終沒有得到解決，這些缺陷主要表現(xiàn)為：產(chǎn)權(quán)模糊、保障功能強(qiáng)、價(jià)值低估、流動(dòng)性差等。（一）產(chǎn)權(quán)模糊從農(nóng)村土地的所有權(quán)看，中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有。但是，村民委員會(huì)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不是經(jīng)濟(jì)法人，而是農(nóng)村群眾性自治組織，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，不能作為集體土地所有權(quán)的代表；村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級集體組織，也不能作為集體土地所有權(quán)的代表。這使得集體土地的所有權(quán)主體處于“模糊”或“虛占”的狀態(tài)。從農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)看，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民，但土地承包經(jīng)營權(quán)屬于契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)而不是法律賦予的物權(quán)。土地承包權(quán)的債權(quán)屬性進(jìn)一步模糊了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，為各級行政組織對地權(quán)進(jìn)行不同程度的干預(yù)提供了可能，從而造成地權(quán)的不完整，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)運(yùn)行上的混亂。一些地方政府為了追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨意占地、征地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。（二）保障功能強(qiáng)隨著人口不斷地增加，人地關(guān)系的矛盾不斷加深，農(nóng)村土地的平均分配和頻繁調(diào)整，也由于農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，使土地相對于農(nóng)民具有福利化性質(zhì)。土地不僅是生產(chǎn)資料，而且承擔(dān)著社會(huì)保障功能。在農(nóng)村人口對土地壓力不斷增加的條件下，土地逐漸“福利化”，即土地對農(nóng)村人口的社會(huì)保障功能已經(jīng)并且越來越大于其作為生產(chǎn)資料的功能。[2]對于離開土地的新生代農(nóng)民工來說，土地也是他們最后的生存保障，一旦他們在城鎮(zhèn)失業(yè)或喪失了勞動(dòng)能力，土地就為他們提供了可靠的就業(yè)、生活和養(yǎng)老保障。根據(jù)浙江省海寧市的問卷調(diào)查分析，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能效用和就業(yè)效用分別達(dá)到農(nóng)村土地總效用的51.32%和17.74%，合計(jì)69.06%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于直接收益效用即經(jīng)濟(jì)功能（28.70%）、財(cái)產(chǎn)繼承效用（1.25%）、地產(chǎn)增值效用（0.77%）和讓渡土地后重新取得的交易成本（0.22%）。[3]不過，隨著土地收入占農(nóng)民和新生代農(nóng)民工家庭收入的比重下降，農(nóng)民和新生代農(nóng)民工家庭的無地現(xiàn)象和土地集中的規(guī)模經(jīng)營，在一定程度上弱化了土地的保障功能，造成農(nóng)民和農(nóng)民工最后一道防線的虛化。[4]但是，土地只要具有保障的價(jià)值，不論其保障實(shí)際能力的大小，只要農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障體系還沒有建立起來，人們都會(huì)保留并將其作為一種就業(yè)、生活和養(yǎng)老的保障。（三）價(jià)值低估隨著中國工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)換成城市或工業(yè)用地，轉(zhuǎn)換的唯一合法途徑是土地征用。但是，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺、模糊，國家壟斷了土地征用市場，并非是土地的供給者和土地的需求者直接進(jìn)行市場交易，因而就不存在土地的供給與需求通過市場機(jī)制的作用而形成土地的均衡價(jià)格，農(nóng)村土地都是以極低的價(jià)格被征用，使得農(nóng)村土地價(jià)值被嚴(yán)重低估。因?yàn)楝F(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用按原土地用途產(chǎn)值的若干倍進(jìn)行補(bǔ)償，而非土地的市場價(jià)格。從理論上講，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為工業(yè)、城市用地，其收益可增加為10倍、100倍，甚至更多。國家一邊從農(nóng)民手里低價(jià)征用土地，一邊高價(jià)在城市土地市場出讓，二者之間有相當(dāng)大的價(jià)差甚至是巨額的獲利空間。實(shí)證研究結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征用、土地出讓和市場交易三者的價(jià)格比大約為1∶10∶50[5]。（四）流動(dòng)性差目前，農(nóng)村土地所有權(quán)形式的流動(dòng)已經(jīng)比較充分，盡管還不夠規(guī)范，但是它基本上由政府壟斷，屬于國家行為，所以，本文所指的流動(dòng)性差主要是指農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不夠充分。導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不充分的基本因素有兩個(gè)：一是當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊和土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，弱化了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，增加了交易成本，使農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)失去了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和前提；[6]二是農(nóng)村土地的強(qiáng)保障功能和價(jià)值低估、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效益損失也在主觀上弱化了農(nóng)民和新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)讓土地的愿望。[7]在這種情況下，農(nóng)民和新生代農(nóng)民工不僅把土地作為解決生活資料的基本保障和必要的就業(yè)、社會(huì)保障，而且還作為可繼承的財(cái)產(chǎn)，寧可粗放經(jīng)營，甚至拋荒，也不愿輕易放棄它。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計(jì)，至1990年，全國僅有不到1%的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，流轉(zhuǎn)耕地面積僅占全部耕地的0.44%，農(nóng)村土地的流動(dòng)性非常差。二現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對新生代農(nóng)民工市民化的影響（一）產(chǎn)權(quán)模糊對新生代農(nóng)民工市民化的影響產(chǎn)權(quán)模糊是農(nóng)地制度最核心的缺陷，是造成農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益得不到有效保障的根源。農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益得不到有效保障，降低了他們的市民化能力，影響了他們的市民化進(jìn)程。首先，從農(nóng)村土地的所有權(quán)看，農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有。但目前事實(shí)上的農(nóng)地所有者，包括村民委員會(huì)、村民小組、自然村和聯(lián)隊(duì)都不能作為集體土地所有權(quán)的代表，這使得集體土地的所有權(quán)主體處于“模糊”或“虛置”的狀態(tài)。所有者的“模糊”或“虛置”必然無法阻止外來力量對集體土地的侵害，如排斥了村民集體在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán)和在征地過程中的議價(jià)權(quán)，造成數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，沒有獲得相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會(huì)保障，喪失了市民化能力。其次，從農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)看，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。但在2007年《物權(quán)法》實(shí)施之前，土地承包權(quán)一直被視為契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)而不是法律賦予的物權(quán)。土地承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)使承包權(quán)受到弱化，承包者在多維權(quán)益主體博弈中也處于弱勢地位，從而不利于承包者阻止集體組織和政府對其承包權(quán)的侵害。例如來自集體組織對其承包地的收回、調(diào)整，對承包地收益的強(qiáng)行占有等，2003年頒布的《土地承包法》甚至規(guī)定農(nóng)民進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，就要放棄原土地的承包權(quán)而不能得到任何補(bǔ)償；再如，來自政府對其承包地的強(qiáng)行征用和低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。承包權(quán)的弱化和受侵害也直接降低了農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的土地收益，從而降低了他們的市民化能力和市民化進(jìn)程。（二）弱流動(dòng)性對新生代農(nóng)民工市民化的影響中國農(nóng)村土地制度把農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利捆綁在一起。2003年頒布的《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)且得不到任何補(bǔ)償。因此，對于進(jìn)入大中城市務(wù)工定居的新生代農(nóng)民工來說，市民化就意味著要失去土地權(quán)利，卻又得不到相應(yīng)補(bǔ)償，這在一定程度上增加了市民化的機(jī)會(huì)成本，從而降低了新生代農(nóng)民工市民化的意愿。對于進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工定居的新生代農(nóng)民工來說，市民化雖然不會(huì)失去土地權(quán)利，但是，在中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生機(jī)制還不健全，外部的市場環(huán)境也不成熟，農(nóng)地流轉(zhuǎn)相當(dāng)困難，大部分新生代農(nóng)民工只有將承包地交由家人耕種或拋荒。農(nóng)地拋荒，新生代農(nóng)民工就不能得到任何收益；交由家人耕種，由于家人大多不是青壯年勞動(dòng)力，無法精耕細(xì)作，農(nóng)地的凈產(chǎn)出就會(huì)下降。如果新生代農(nóng)民工自己在農(nóng)忙時(shí)返鄉(xiāng)耕種，則無疑增加了投入成本，農(nóng)地的相對凈收益也會(huì)下降。即使土地能夠?qū)崿F(xiàn)流轉(zhuǎn)，但由于流轉(zhuǎn)制度不健全，不僅流轉(zhuǎn)成本很高，而且流轉(zhuǎn)收益也較低。上述幾種結(jié)果要么提高了市民化的成本（包括機(jī)會(huì)成本），降低了市民化意愿，要么降低了市民化的能力，從而阻礙了市民化進(jìn)程。武漢大學(xué)“中國新生代農(nóng)民工問題研究”課題組2007年調(diào)查表明，農(nóng)民外出打工后，將承包地交由家人耕種的高達(dá)72.5%，選擇拋荒的占5.6%，而將承包地以轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)的占21.9%，如表1所示。與新生代農(nóng)民工市民化的緊迫性要求相比，這一比例并不高。上述調(diào)查還顯示，農(nóng)地是否流轉(zhuǎn)對新生代農(nóng)民工市民化意愿有著直接的影響。將承包地交由家人耕種或拋荒的新生代農(nóng)民工的市民化意愿稍高，分別占69.6%和69.4%，相差不大；而將承包地流轉(zhuǎn)的新生代農(nóng)民工的市民化意愿卻只有63.3%。其中原因可能是由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的高成本、低收益，反而造成了新生代農(nóng)民工市民化意愿的下降。表1新生代農(nóng)民工承包地處置方式與市民化意愿（三）強(qiáng)保障功能對新生代農(nóng)民工市民化的影響農(nóng)地的強(qiáng)保障功能對新生代農(nóng)民工市民化的影響有兩種方式：一是通過影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)而間接影響新生代農(nóng)民工市民化；二是通過影響市民化意愿而直接影響新生代農(nóng)民工市民化。在現(xiàn)行的農(nóng)地制度下，農(nóng)民一旦離開農(nóng)村集體組織，承包地便要被無償收回。因此新生代農(nóng)民工擔(dān)心，一旦市民化就要離開集體組織，從而喪失了集體經(jīng)濟(jì)中的那部分份額，所以許多新生代農(nóng)民工寧愿讓土地荒蕪，也不愿把土地轉(zhuǎn)讓出去。而且新生代農(nóng)民工被排除在城市社會(huì)保障之外，目前針對新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障又很不健全，不僅保障水平低，而且覆蓋面也很小，而農(nóng)村又缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障。如果新生代農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)化失敗，或遇到形勢變化，還是會(huì)回到土地上來，維持一個(gè)最基本的生存，這使得土地的社會(huì)保障功能日益強(qiáng)化。因此，承包土地的權(quán)利是新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民最后的，也是最重要的一項(xiàng)社會(huì)保障權(quán)利，在不能享受城市居民的一些基本社會(huì)保障的條件下，如果新生代農(nóng)民工在農(nóng)村的這項(xiàng)社會(huì)保障權(quán)利不能流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，他們是不會(huì)輕易放棄的。據(jù)武漢大學(xué)“中國農(nóng)民工問題研究”課題組2007年調(diào)查，59.0%的新生代農(nóng)民工即使獲得了城市戶口，成為市民，也不愿意放棄農(nóng)村的承包地。而且，在不愿意市民化的諸多因素中，將“不愿放棄土地承包權(quán)”作為最主要原因的新生代農(nóng)民工占8.6%，如表2所示。由此可見，農(nóng)地及其社會(huì)保障功能對新生代農(nóng)民工市民化意愿的影響是非常明顯的。[8]表2新生代農(nóng)民工不希望成為市民的主要原因續(xù)表（四）價(jià)值和補(bǔ)償?shù)凸缹π律r(nóng)民工市民化的影響價(jià)值和補(bǔ)償?shù)凸酪彩峭ㄟ^兩種方式對新生代農(nóng)民工市民化產(chǎn)生影響。一是農(nóng)地價(jià)值低估會(huì)降低新生代農(nóng)民工承包地流轉(zhuǎn)的愿望和收益，從而降低新生代農(nóng)民工市民化的意愿和能力；二是征地補(bǔ)償?shù)徒档土诵律r(nóng)民工從土地征用中獲取的收益，進(jìn)而降低了新生代農(nóng)民工市民化的能力。從第一種方式看，由于多年來，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本偏高，而且農(nóng)業(yè)稅負(fù)過重，各種提留繁多，農(nóng)地凈收益很低，甚至為負(fù)值，再加上農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到很大限制，如只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且不能改變農(nóng)地的用途，所以農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格十分低廉，使得很多新生代農(nóng)民工選擇無償轉(zhuǎn)包或干脆拋荒的方式，只有極少數(shù)的新生代農(nóng)民工會(huì)以很低的價(jià)格將農(nóng)地轉(zhuǎn)包或租賃給他人。因此，由于農(nóng)地價(jià)值低廉，新生代農(nóng)民工從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲取的收益相當(dāng)有限，從而一方面降低新生代農(nóng)民工對承包地流轉(zhuǎn)的愿望，使新生代農(nóng)民工無法徹底割斷與承包地的聯(lián)系，降低新生代農(nóng)民工市民化的意愿；另一方面降低了新生代農(nóng)民工從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲取的收益，不利于新生代農(nóng)民工市民化能力的提高。從第二種方式看，征地補(bǔ)償?shù)徒档土诵律r(nóng)民工從土地征用中獲取的收益，極大地降低了新生代農(nóng)民工市民化的能力。征地補(bǔ)償?shù)?，主要緣于兩方面的原因。一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)根本不能反映土地作為稀缺資源的價(jià)值，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算是基于農(nóng)業(yè)用途的土地收益，完全沒有考慮土地增值收益權(quán)與失地農(nóng)民和新生代農(nóng)民工市民化的問題。二是征地補(bǔ)償分配不合理。據(jù)調(diào)查，在征地補(bǔ)償分配格局中，農(nóng)民僅得到青苗補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)安置費(fèi)等，占整個(gè)補(bǔ)償費(fèi)的5%，集體組織與政府部門分別得到25%和70%。如圖1所示。[9]圖1農(nóng)地補(bǔ)償分配比例1952～2002年，農(nóng)民向社會(huì)無償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元。以2002年無償貢獻(xiàn)的土地收益為7858億元計(jì)算，相當(dāng)于無償放棄了價(jià)值26萬億元的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（按照目前的銀行利率3%計(jì)算）。[10]如果26萬億元的（土地）財(cái)產(chǎn)權(quán)收入用來給農(nóng)民和新生代農(nóng)民工購買房屋，按20萬元一套的價(jià)格，可購買1.3億套房屋，超過了目前進(jìn)城新生代農(nóng)民工的總數(shù)。如果用來做進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)保障基金，也極為可觀。26萬億元的（土地）財(cái)產(chǎn)權(quán)收入，已經(jīng)超過了中國改革開放以來累計(jì)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)收入的總和。但是，從有關(guān)數(shù)字看，自從中國實(shí)行土地征用補(bǔ)償政策以來，中國累計(jì)支付的土地征用費(fèi)不超過1000億元。由此可見，征地補(bǔ)償?shù)蛧?yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民和新生代農(nóng)民工的利益，降低了他們的市民化能力。三基于新生代農(nóng)民工市民化的農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新思路與制度設(shè)計(jì)為了促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化，農(nóng)村土地制度改革必須按照有利于明確和保護(hù)土地物權(quán)的思路，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、基于承包權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和基于土地物權(quán)的農(nóng)地征用制度。（一）以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新無論是私有化還是國有化，其改革的成本都相當(dāng)大，甚至是難以改革成功的，因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新必須要繞過農(nóng)地所有制性質(zhì)，但又必須做到產(chǎn)權(quán)明晰，維護(hù)農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的目的，以改變農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征用、取得收益中所處的不利地位，阻止地方政府和農(nóng)村集體對農(nóng)民權(quán)利的非法剝奪和侵害。然而，由于農(nóng)民集體的性質(zhì)，不論是村民小組、行政村還是自然村，都無法改變集體土地所有權(quán)主體“模糊”或“虛占”的狀態(tài)。既然農(nóng)地所有制性質(zhì)難以改變，現(xiàn)有的農(nóng)地所有者又不能改變集體土地所有權(quán)主體的“模糊”或“虛占”狀態(tài)，因此，要達(dá)到維護(hù)農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的目的，就只能繞過所有權(quán)，另辟蹊徑，改變承包權(quán)的權(quán)利約束，也就是要弱化所有權(quán)，將其中的一部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到承包權(quán)中。這樣就形成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新思路，即弱化所有權(quán)，強(qiáng)化承包權(quán)，建立以承包權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。這一創(chuàng)新思路的好處是：既大大強(qiáng)化了承包權(quán)，使承包權(quán)在經(jīng)濟(jì)意義上更接近農(nóng)地的個(gè)人所有權(quán)，有利于維護(hù)農(nóng)民對農(nóng)地的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，又避免了農(nóng)地私有化產(chǎn)生的種種弊端，降低了農(nóng)地制度創(chuàng)新的成本。以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新包括三個(gè)基本環(huán)節(jié)。一是弱化所有權(quán)，即弱化集體所有權(quán)，就是要通過法律規(guī)定約束、限制集體的所有權(quán)，使之弱化為有限的幾種權(quán)利，包括名義的和最終的所有權(quán)、發(fā)包權(quán)和部分收益權(quán)（收取地租），其他的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)都虛化掉，而轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的承包權(quán)。二是強(qiáng)化承包權(quán)，即指在保證農(nóng)地集體所有的前提下，強(qiáng)化作為經(jīng)營者主體的農(nóng)民的承包權(quán)，使之永久化、法定化。農(nóng)民永久的、法定的承包權(quán)包括從弱化的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化而來的實(shí)際占有權(quán)、使用權(quán)、部分收益權(quán)和處置權(quán)。在不改變原承包合同的基礎(chǔ)上，通過集體組織登記備案，可以依法自由地流轉(zhuǎn)和處置土地使用權(quán)，并享有由其帶來的收益權(quán)。三是建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本框架。在弱化所有權(quán)、強(qiáng)化承包權(quán)的基礎(chǔ)上，建立以承包權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。如圖2所示，農(nóng)地所有權(quán)經(jīng)過弱化后，占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)都被虛化掉，僅僅保留最終的所有權(quán)、發(fā)包權(quán)和部分收益權(quán)。而土地承包權(quán)經(jīng)過強(qiáng)化后，成為具有相對獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)形式，土地承包者擁有完全的承包權(quán)，包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。土地所有者和承包者的新型關(guān)系要通過新的《土地承包法》進(jìn)行規(guī)范。圖2以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系（二）基于承包權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度必須以前述強(qiáng)化了的承包權(quán)為基礎(chǔ)，只有存在完整意義上的承包權(quán)，才談得上形成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制。[11]2007年頒布的《物權(quán)法》第一次將土地承包經(jīng)營權(quán)明確界定為物權(quán)，使承包經(jīng)營權(quán)成為長期穩(wěn)定的權(quán)利，并具有排他效力和流轉(zhuǎn)權(quán)?；诔邪鼨?quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新主要包含以下三個(gè)方面。1.著重發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是土地承包者在不違反土地使用權(quán)出讓或租賃契約的前提下，將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給其他土地使用者所形成的市場，體現(xiàn)著土地使用者之間的關(guān)系。這種土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓可能會(huì)繼續(xù)若干次，但只要是土地使用權(quán)在土地使用者之間的有償轉(zhuǎn)移，都應(yīng)屬于二級土地使用權(quán)市場的范疇。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)是完全競爭市場。政府部門和土地集體所有者，除了對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租行為進(jìn)行注冊登記，以便及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)和對土地使用方向予以監(jiān)督控制外，其他事項(xiàng)如轉(zhuǎn)讓面積、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、轉(zhuǎn)讓形式等均由轉(zhuǎn)受讓雙方當(dāng)事人自由協(xié)商，以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。2.建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制首先，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成要建立在對土地等級的合理評定基礎(chǔ)上，充分考慮土地的地理位置、接包人的經(jīng)濟(jì)能力、轉(zhuǎn)包后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等因素，以市場導(dǎo)向?yàn)橹?，以基層政?quán)的間接調(diào)控為輔，實(shí)現(xiàn)土地的合理定價(jià)。其次，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)制。規(guī)范的中介機(jī)制由六類機(jī)構(gòu)組成：土地投資經(jīng)營公司、土地評估事務(wù)所、土地銀行或土地融資公司、土地保險(xiǎn)公司、委托代理機(jī)構(gòu)、土地證券公司。國家可以在可行范圍內(nèi)對它進(jìn)行組織設(shè)計(jì)和功能導(dǎo)向，使其成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和推動(dòng)土地合理流轉(zhuǎn)的有效工具。再次，建立合理的收益分配機(jī)制。就收益分配機(jī)制而言，政府應(yīng)使土地收益在經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人之間進(jìn)行合理分配，進(jìn)一步理順土地收益分配機(jī)制，保護(hù)各自的合法權(quán)益。對于農(nóng)地不改變用途的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的地租收益主要?dú)w農(nóng)戶所有，集體組織仍按承包合同享有的所有者權(quán)益不變。3.建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督調(diào)節(jié)機(jī)制政府對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督調(diào)控主要是利用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段，按照土地配置的宏觀社會(huì)效益對土地流轉(zhuǎn)方式、內(nèi)容、條件進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。一是價(jià)格調(diào)節(jié)。政府根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)，制定相應(yīng)的價(jià)格政策，運(yùn)用地價(jià)水平的差異為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供宏觀信息導(dǎo)向，并通過土地價(jià)格來促進(jìn)土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，控制土地利用方向，調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)。二是稅收調(diào)節(jié)，建立與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)模經(jīng)營相聯(lián)系的彈性土地稅收制度。一方面，政府要通過土地規(guī)模累退制稅率，鼓勵(lì)土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，阻止小規(guī)模土地經(jīng)營的擴(kuò)散，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中；另一方面，政府要建立土地不同用途的彈性土地稅收體系，控制土地流轉(zhuǎn)的方向與數(shù)量，調(diào)節(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)。三是立法調(diào)節(jié)。政府通過法律手段及時(shí)有效地建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范，制止或取消流轉(zhuǎn)過程不利于土地優(yōu)化配置和社會(huì)宏觀利益的土地流轉(zhuǎn)行為；政府要對違反土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法規(guī)、價(jià)格、規(guī)模等要求的行為主體給予相應(yīng)的制裁，以保證土地流轉(zhuǎn)的合理化、規(guī)范化和制度化。四是行政調(diào)節(jié)。政府通過行政和計(jì)劃等方面的力量，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)施有組織的調(diào)節(jié)與控制，以保障土地流轉(zhuǎn)的雙重目標(biāo)——公平與效率以及土地的合理流轉(zhuǎn)，尤其是當(dāng)局部土地市場機(jī)制失靈后，直接的行政調(diào)節(jié)便是最為有效的配置方式。為此，政府應(yīng)適時(shí)建立如下制度體系：農(nóng)地征用制度、流轉(zhuǎn)申報(bào)制度、流轉(zhuǎn)勸告制度、流轉(zhuǎn)組織制度以及流轉(zhuǎn)干預(yù)體系。（三）基于土地物權(quán)的征地制度的創(chuàng)新結(jié)合農(nóng)地征用中存在的問題和《物權(quán)法》對承包地的物權(quán)規(guī)定，以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新思路，基于土地物權(quán)的征地制度創(chuàng)新思路包括以下內(nèi)容。1.明確土地征用權(quán)的性質(zhì)和“公共利益”的范圍土地征用權(quán)的性質(zhì)是一種“合公共目的性”的強(qiáng)制性的行政行為。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，像土地這種重要的生產(chǎn)因素必須通過市場手段配置。因此，土地征用權(quán)的實(shí)施雖然仍是一種行政行為，但這種行政行為必須符合市場經(jīng)濟(jì)要求，如必須尊重農(nóng)地承包者的承包權(quán)及其派生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。政府可根據(jù)公共利益的需要，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，通過法定的程序征用土地，并給予失地農(nóng)民以妥善安置和必要補(bǔ)償。為了保證農(nóng)地征用的合法性和規(guī)范性，保證農(nóng)地承包者的權(quán)益，政府必須首先對“合公共目的性”進(jìn)行界定，即要明確“公共利益”的范圍。根據(jù)中國的實(shí)際情況，符合公共利益的項(xiàng)目主要包括：第一，軍事用地及其他國防建設(shè)用地，具體包括軍事設(shè)施、軍事基地、兵工廠；第二，國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；第三，國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利用地，具體包括水利灌溉工程、煤礦、道路、機(jī)場、水庫、堤防、油田；第四，公共設(shè)施用地，具體包括水、電、油、氣管道和港口、廣播電視、氣象觀測、公共汽車站、電信郵政系統(tǒng)、消防系統(tǒng)；第五，公益及福利事業(yè)用地，具體包括學(xué)校、醫(yī)院、體育設(shè)施、公園、公共圖書館、公共綠地、慈善福利事業(yè)、經(jīng)濟(jì)適用房；第六，環(huán)境工程等有關(guān)生態(tài)保護(hù)用地，具體包括防護(hù)林、污水處理系統(tǒng)；第七，為滿足國家經(jīng)濟(jì)政策需要所批準(zhǔn)的土地。在合理界定公共利益用地的前提下，政府要確保征用權(quán)行使的合法性。只有符合“公共利益”項(xiàng)目的用地，才能啟用國家征地權(quán)；其他非公益性用地，不能由政府征用，應(yīng)當(dāng)依靠農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場來解決。2.嚴(yán)格規(guī)范征地程序規(guī)范征地程序，就是要根據(jù)土地