6%20論公共政策的系統(tǒng)分析

PAGE專題閱讀資料6論公共政策的系統(tǒng)分析內(nèi)容提要公共政策的系統(tǒng)分析具有涉及面廣、因素眾多、應(yīng)用性強(qiáng)的特點，與純技術(shù)的系統(tǒng)分析不同。公共政策的邊界條件主要包括國內(nèi)法制、國際環(huán)境、和公眾利益。美國學(xué)者內(nèi)格爾提出了公共政策的系統(tǒng)分析的6個方法論問題：新論與傳統(tǒng)；實踐與理論；交叉性和政治科學(xué)；量化與主觀性；成果運(yùn)用程度；保守與自由。這6個問題比較全面地概括了公共政策的系統(tǒng)分析的方法論焦點。筆者認(rèn)為，公共政策的系統(tǒng)分析的方法論的核心是“三結(jié)合”：定性分析和定量分析的結(jié)合；靜態(tài)分析和動態(tài)分析的結(jié)合；可靠性和應(yīng)用性的結(jié)合。在此意義上，公共政策的系統(tǒng)分析可以定義為“社會管理中定性與定量相結(jié)合、靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的綜合應(yīng)用分析”。關(guān)鍵詞：公共政策系統(tǒng)分析邊界條件內(nèi)格爾方法論問題三結(jié)合公共政策涉及的領(lǐng)域十分廣泛，被西方學(xué)者稱為“從搖籃到墳?zāi)埂钡膶W(xué)問。廣義地說，公共管理的一切政策，從大的治國方略到百姓的衣食住行政策都在公共政策的范圍之內(nèi)。狹義的公共政策主要涉及到與公眾利益直接相關(guān)的公共事務(wù)的社會政策。美國學(xué)者內(nèi)格爾（StuartS.Nagel）把公共政策定義為“公共政策研究可以定義為對政府為解決社會問題所作出的決策的性質(zhì)、原因和效果的研究?！?[2],p3)內(nèi)格爾關(guān)于公共政策的定義很簡練，具有一般概括性。從這個定義中可以看出，公共政策涉及到政治生活、社會生活的各個方面，以及政策方法和政策過程。從方法論的角度看，公共政策研究是涉及到多種因素的系統(tǒng)分析。全面理解公共政策的系統(tǒng)分析，有必要從系統(tǒng)分析的邊界條件、系統(tǒng)分析的方法論問題和系統(tǒng)分析方法的特點三個方面作出明晰的理論闡述。一公共政策系統(tǒng)分析的邊界條件系統(tǒng)分析能否運(yùn)用與公共政策研究曾經(jīng)是一個爭議很大的問題。克朗指出：“‘系統(tǒng)分析’這一名詞，以及許多在艾森豪威爾和肯尼迪當(dāng)政時期有影響的分析人員，均出自設(shè)在加利福尼亞的桑塔莫尼卡的蘭德研究和發(fā)展公司。在1966年至1968年期間，有關(guān)系統(tǒng)分析方法的爭論曾達(dá)到白熱化的程度，以至于尼克松總統(tǒng)1969年1月就職后發(fā)布的頭幾條政令之一，就是試圖在國防部內(nèi)部貶低系統(tǒng)分析的意義?！保╗4]，p21）尼克松對系統(tǒng)分析的排斥在于純技術(shù)的系統(tǒng)分析，或者以技術(shù)為主的系統(tǒng)分析為主的分析有較大的確定性，而對于社會政策的系統(tǒng)分析的確定性較差。前者主要對應(yīng)于美國二戰(zhàn)期間的核彈工程的某些環(huán)節(jié)和空軍作戰(zhàn)方案，技術(shù)分析較強(qiáng)，后者主要涉及到政府預(yù)算和預(yù)算監(jiān)督，需要把系統(tǒng)分析和美國社會的現(xiàn)實情況有機(jī)地結(jié)合起來。尼克松政府對系統(tǒng)分析的態(tài)度也并不是完全排斥系統(tǒng)分析，主要是反對過分夸大系統(tǒng)分析方法的作用和過分簡化社會問題的復(fù)雜性的傾向。從科學(xué)方法論的發(fā)展歷史來看，一種學(xué)科取得了巨大的成功，相應(yīng)的研究方法就會移植到各種領(lǐng)域。力學(xué)發(fā)展的情況是這樣，系統(tǒng)分析也是這樣。這種方法的移植可能是恰如其分的，也可能是削足適履的。關(guān)鍵是要有實事求是和認(rèn)真考量的態(tài)度。美國的系統(tǒng)分析處于世界前列，系統(tǒng)分析與公共政策的結(jié)合也是獨樹一幟，其標(biāo)志就是六、七十年代的“拉斯維爾德洛爾”政策科學(xué)傳統(tǒng)。這個傳統(tǒng)的“范式”主張，政策科學(xué)以民主體制為基礎(chǔ)，采用全球觀點，把學(xué)者研究與政府官員的研究結(jié)合起來，綜合管理科學(xué)和行為科學(xué)的知識，在實證數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上建立數(shù)學(xué)分析模型，建立起可檢驗的理論，解決社會現(xiàn)實問題，推測未來發(fā)展趨勢。政策科學(xué)傳統(tǒng)正式開創(chuàng)了公共政策的系統(tǒng)分析的先河。對公共政策的系統(tǒng)分析的懷疑態(tài)度也有一定的根據(jù)：工程系統(tǒng)分析和公共政策的系統(tǒng)分析都涉及多維變量，工程的系統(tǒng)分析和公共政策的系統(tǒng)分析有本質(zhì)的差異；前者的變量主要是“內(nèi)生變量”，系統(tǒng)分析的解確定性強(qiáng)；后者的變量是“內(nèi)生變量”和“外生變量”的結(jié)合，系統(tǒng)分析的解確定性弱。這確實是公共政策的系統(tǒng)分析的一個問題。但是，公共政策的系統(tǒng)分析發(fā)展的動力主要是實踐的需要，而不是解的確定性問題。從實踐的發(fā)展來看，公共政策的系統(tǒng)分析的必要性是不言而喻的。公共政策的系統(tǒng)分析要與更好地與實際情況相結(jié)合，首要的問題就是要確定公共政策分析的邊界條件，這些邊界條件即上述的“外生變量”，或者說公共政策的環(huán)境。總結(jié)起來，公共政策的邊界條件主要歸納為3個方面。首先，公共政策的系統(tǒng)分析第一個邊界條件是國內(nèi)法制。工程技術(shù)的系統(tǒng)分析可以撇開法制因素，而公共政策的系統(tǒng)分析則必須把法制置于首位。公共政策的系統(tǒng)分析是在憲法和法律的框架下進(jìn)行的。一項政策能否列上相關(guān)的議程，首先應(yīng)當(dāng)考慮其是否符合有關(guān)的憲法和法律條款。一個具體項目從技術(shù)上是可行的，但不一定合法。從公共政策的角度看，技術(shù)上可行但不合法的項目就沒有進(jìn)行系統(tǒng)分析的必要。例如，黃石公園作為美國通過法制途徑開辟的第一個國家公園。這就確定了在黃石公園規(guī)劃區(qū)域內(nèi)發(fā)展工業(yè)、建立城市的任何設(shè)想都是沒有意義的。又如，在中國當(dāng)今的西部開發(fā)中，可能造成在當(dāng)前技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下策難以治理的環(huán)境污染的開發(fā)項目，無論其短期經(jīng)濟(jì)效益如何，都應(yīng)該運(yùn)用相關(guān)的法律法規(guī)加以限制。其次，公共政策的系統(tǒng)分析的第二個邊界條件是國際環(huán)境。在全球化的趨勢中，許多工作公共政策的系統(tǒng)分析需要考慮，包括聯(lián)合國憲章的原則、各種國際法律規(guī)范以及相關(guān)的各種國際慣例。入世后，我國將全面地、逐步地適應(yīng)許多相關(guān)的國際“游戲規(guī)則”，各級政府和企業(yè)面臨的WTO“接軌”是我國的當(dāng)務(wù)之急，也是公共政策的系統(tǒng)分析所需要考慮的焦點問題。例如，各級政府部門正在積極開展行政審批制度的改革，尤其是西部省份有較大的改革力度。這對于改變西部省份的“慢半拍”的工作效率，實現(xiàn)跨越式發(fā)展有重要的意義。長遠(yuǎn)而言,行政審批制度創(chuàng)新首先要由立法部門制定并公布基本規(guī)則，再有立法部門和公眾媒體監(jiān)督政府履行行政審批的基本規(guī)則的情況進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)對行政審批制度的法定制約。在現(xiàn)有的以政府自身為主導(dǎo)的行政審批制度改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步過渡到行政審批制度的法制化還任重而道遠(yuǎn)。又如，我國用人制度的勞動關(guān)系談判、集體勞動合同的現(xiàn)狀也與“接軌”的要求極不相稱，進(jìn)一步全面改革實在必行。一般而言，公共關(guān)系的系統(tǒng)分析在不同角度，從不同程度受到國際環(huán)境的制約。第三，公共政策的系統(tǒng)分析的第三個邊界條件是公眾利益。顧名思義，公共政策的“公共”2字就是以公眾利益為基礎(chǔ)的政策。不同的社會制度對公眾利益有不同的解釋和實現(xiàn)途徑，但“維護(hù)公眾利益”這一原則概莫例外。我國的社會主義制度為維護(hù)最廣大的人民群眾利益提供了基礎(chǔ)，公共政策的系統(tǒng)分析必須以維護(hù)人民群眾的利益為前提，保障每一個公民的合法權(quán)益。公眾利益具體表現(xiàn)為個人利益、群體利益、全民利益等。在利益沖突的情況下，要保障公民的基本權(quán)利和基本利益，并盡可能使人民群眾總體利益達(dá)到最優(yōu)。上述邊界條件是公共政策的系統(tǒng)分析的基本制約因素，可以說是強(qiáng)邊界條件。工程技術(shù)的系統(tǒng)分析主要涉及到技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性和價值可行性，上述邊界條件與工程技術(shù)的系統(tǒng)分析弱相關(guān)，是弱邊界條件。這是公共政策的系統(tǒng)分析與工程技術(shù)的系統(tǒng)分析的根本區(qū)別。二內(nèi)格爾：公共政策系統(tǒng)分析的6個方法論問題由于公共政策的系統(tǒng)分析和工程技術(shù)的系統(tǒng)分析存在上述的根本區(qū)別，就使公共政策的系統(tǒng)分析陷入了一種“尷尬”境地：把社會環(huán)境、價值觀等非技術(shù)因素納入到系統(tǒng)分析之中，方法和解的非確定性增加；反之，排除社會環(huán)境、價值觀等非技術(shù)因素進(jìn)行系統(tǒng)分析，增加了方法和解的確定性，但不能解決社會問題。這個“二律背反”淵源于政策學(xué)科本身，也是二戰(zhàn)以來社會發(fā)展和社會管理提出的挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)后，社會發(fā)展出現(xiàn)許多新趨勢：社會生產(chǎn)和社會生活信息化；社會公共事務(wù)的范圍日益擴(kuò)大；經(jīng)濟(jì)增長和資源環(huán)境的矛盾日益突出。伴隨著這些新趨勢，公共政策學(xué)科發(fā)展迅速，公共政策的研究領(lǐng)域和影響因素日益復(fù)雜化，公共政策的系統(tǒng)分析越來越凸現(xiàn)出其重要性。公共政策的系統(tǒng)分析需要一些解決一些帶普遍意義的方法論問題。內(nèi)格爾對此提出了富有啟迪的觀點。按照內(nèi)格爾的總結(jié)，公共政策的系統(tǒng)分析面臨的6個方法論問題：新論與傳統(tǒng)；實踐與理論；交叉性和政治科學(xué)；量化與主觀性；成果運(yùn)用程度；保守與自由。首先，內(nèi)格爾指出，公共政策有古老的淵源，又是新型的學(xué)科。公共政策的理論可以追溯到柏拉圖和亞里斯多德的社會哲學(xué)，文藝復(fù)興時期的國家學(xué)說，19世紀(jì)的階級（資產(chǎn)階級或者無產(chǎn)階級）政治學(xué)說。上述的社會哲學(xué)都是以哲學(xué)沉思為方法論的基礎(chǔ)。“哲學(xué)傾向于運(yùn)用概念發(fā)展、邏輯推導(dǎo)和自由沉思的方法。政治科學(xué)描述不同地區(qū)、時期和人群的政府機(jī)制并解釋其政治行為。政治科學(xué)傾向于在總結(jié)特例的基礎(chǔ)上運(yùn)用法律分析、演繹推理的方法，用數(shù)學(xué)方式來表達(dá)相互關(guān)系。1903年美國政治科學(xué)協(xié)會成立以來，政治科學(xué)越來越多地運(yùn)用統(tǒng)計和數(shù)學(xué)分析的方法?！保╗2]，p4）在內(nèi)格爾看來，哲學(xué)傳統(tǒng)和政治科學(xué)的對立都各有其片面性，公共政策作為一個新型的學(xué)科的象征就是“拉斯維爾德洛爾”政策科學(xué)傳統(tǒng)把這二者結(jié)合起來；公共政策的系統(tǒng)分析正是哲學(xué)傳統(tǒng)和政治科學(xué)的綜合。其次，內(nèi)格爾認(rèn)為，公共政策分析面臨實踐和理論的矛盾。內(nèi)格爾是從個案出發(fā)闡述這個問題。例如，某一個城市采用市長組閣制還是承包管理制來治理就是一個個案。這個個案對某一個城市有很強(qiáng)的實踐意義，但沒有一般意義。如果選擇100個城市來系統(tǒng)地比較市長組閣制和承包管理制的優(yōu)劣，就對城市管理制度有一般的實踐指導(dǎo)意義。容易看出，內(nèi)格爾更重視對一類問題的一般解答。不僅如此，內(nèi)格爾認(rèn)為，公共政策的系統(tǒng)分析即一般方法論的研究，須明確以下問題：決策主體；決策問題；目標(biāo)及其依據(jù)；目標(biāo)的重要性排序；指標(biāo)及其依據(jù)；不同指標(biāo)的相關(guān)關(guān)系；高一層次的方法論選擇；公共政策分析方法的優(yōu)良標(biāo)準(zhǔn)（元分析）。第三，內(nèi)格爾強(qiáng)調(diào)指出，公共政策的可行性必然要求政治科學(xué)和多學(xué)科相結(jié)合。政治科學(xué)研究政府體系，如法院機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、立法和選舉機(jī)構(gòu)、地方政府等政治制度實體，但政治科學(xué)也研究作為政府產(chǎn)出的公共政策的效率、效益和公平性。后者是一個“多邊關(guān)系”。內(nèi)格爾所舉的范例是工業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染問題，它涉及到技術(shù)措施、稅法和污染法的相關(guān)條款、執(zhí)法機(jī)制、政府責(zé)任等多方面的因素，需要多學(xué)科研究。在這個范例中，技術(shù)措施是低層次的問題，企業(yè)的選擇和政府的責(zé)任是深層次的問題。美國在治理工業(yè)污染方面有比較嚴(yán)密的法規(guī)，污染權(quán)的出售機(jī)制的形成就明證。盡管如此，內(nèi)格爾認(rèn)為，這個問題仍須多學(xué)科的研究和包括政府在內(nèi)的多方面的持續(xù)努力。第四，內(nèi)格爾指出，過分量化和過分主觀是公共政策系統(tǒng)分析的兩個極端。這里所說的“過分主觀”是指過分依賴于直覺判斷；這兩種極端都是片面的。首先，內(nèi)格爾主張盡量采用簡單的方法作出有效的決策，而不過分地依賴數(shù)學(xué)分析：“過分運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)、計量經(jīng)濟(jì)學(xué)和決策分析，公共政策評估就過分量化和技術(shù)化。雖然依賴于基本的數(shù)學(xué)科學(xué)原理來表達(dá)各種關(guān)系，但公共政策評估運(yùn)用定性的、更簡捷、更可靠的簡單方法的趨勢在增長?！保╗2],p10）內(nèi)格爾認(rèn)為，公共政策評估量化分析的一個基本原則是為評估目標(biāo)服務(wù)。例如，在目標(biāo)選擇中，我們所關(guān)心的主要是目標(biāo)之間的相對值比較，而不注重指標(biāo)值的精確性。又如，公共政策評估通常要就某些問題征求經(jīng)驗豐富的專家的意見作為決策的基礎(chǔ)；在許多公共政策分析中，量化分析只是整個分析工作中的一個環(huán)節(jié)，而不是全部。其次，在內(nèi)格爾看來，直覺判斷是應(yīng)該盡量避免的。內(nèi)格爾假設(shè)并分析了一個收益/成本分析的范例：二方案效益/成本比較決策。條件一：兩者的收益、成本（B1，C1；B2，C2）的數(shù)值未知；關(guān)系式B1—C1=B2—C2成立。決策方法：由關(guān)系式可知，如果B1—（B2—C2）>C1（①式），選擇方案1；如果①式不成立，選擇方案2。條件二：B1，C1，B2，C2完全未知；無相關(guān)關(guān)系式。決策方法：估計B1，C1，B2，C2的上限和下限，根據(jù)直覺和經(jīng)驗作出選擇。范例中（1）是量化信息不完全，推導(dǎo)了①式，凸現(xiàn)了決策條件；如果無進(jìn)一步的數(shù)值信息，再作直觀決策。（2）是量化信息缺乏，內(nèi)格爾提出了首先猜測相關(guān)指標(biāo)的“度”，然后再作出直觀決策。從內(nèi)格爾對上述范例的分析中可以看出他的主張：在可能的情況下，應(yīng)該盡量運(yùn)用相關(guān)的量化分析作出決策；在量化分析不可能進(jìn)行的情況下，根據(jù)直覺和經(jīng)驗的方法才能派上用場。內(nèi)格爾的思想可以歸納為兩點：一是簡單性原則，即在公共政策的系統(tǒng)分析中，盡可能用簡捷的決策方法作出可靠的決策；如無必要，避免復(fù)雜的量化分析。簡單性原則是科學(xué)方法選擇的一條基本原則，即在解釋效力相同的方法的集合中，選擇邏輯上最簡單的方法。二是量化優(yōu)先原則：直覺判斷置于一切量化分析之后。內(nèi)格爾關(guān)于量化分析的簡單性原則和量化優(yōu)先原則代表了公共政策研究的主流趨勢。第五，內(nèi)格爾指出，在公共政策系統(tǒng)分析的成果有運(yùn)用程度的差異，即存在著對分析成果的運(yùn)用不足或運(yùn)用過度的情況。所謂運(yùn)用不足是指系統(tǒng)分析的成果不被決策者運(yùn)用或者運(yùn)用很少；而運(yùn)用過度是指分析成果價值被決策者過分夸大。內(nèi)格爾認(rèn)為，過度運(yùn)用的情況很少，也很難對過度運(yùn)用提出批評意見；而值得研究的是分析成果運(yùn)用不足的情況。為什么有的分析成果比其他的分析成果更多地被運(yùn)用？內(nèi)格爾有如下總結(jié)：“許多關(guān)于成果運(yùn)用的文章或明或暗地指出，成果運(yùn)用的關(guān)鍵在于作可靠的研究和良好的溝通。一般說來這兩個因素是相關(guān)的。不過，更相關(guān)的因素也許是支持力量和反對力量，既定目標(biāo)，預(yù)期效果以及決策者們的素質(zhì)。這些因素屬于方法論但更為重要?！保╗2]，p13）內(nèi)格爾根據(jù)美國的情況指出，許多公共政策的系統(tǒng)分析成果得到運(yùn)用是由于以下因素：兩黨支持；妥協(xié)靈敏性；無法律問題；利益集團(tuán)支持；趨向可接受的社會目標(biāo)；趨向政府的替代方針；社會、集團(tuán)和個人利益的協(xié)調(diào)性；趨向決策者們的真實目標(biāo)；副作用?。辉袥Q策的增強(qiáng)；用較少的時間和資金取得與過去相同的效益。從內(nèi)格爾的分析可知，公共政策系統(tǒng)分析的運(yùn)用牽涉復(fù)雜的社會因素?？梢酝茢?，正確的分析成果不一定得到運(yùn)用；不正確的分析成果不一定不被采納。談到研究態(tài)度，內(nèi)格爾主張作可靠的研究比成果的運(yùn)用更為重要。但是，內(nèi)格爾也指出，研究人員在上述原則的基礎(chǔ)上，也不妨更多地關(guān)注妥協(xié)的替代方案、法律規(guī)定、政府程序和決策者們的收益/成本觀，這樣對推廣符合實際情況的研究成果的運(yùn)用更有利。內(nèi)格爾的最后一個問題是保守和自由的關(guān)系。保守和自由在美國社會有特定的含義。按照內(nèi)格爾的說法：“有些政策分析得出了保守主義的結(jié)論，傾向于社會中的相對富有的階層。有些政策分析得出了自由主義的結(jié)論，傾向于相對貧窮的階層。”（[2]，p13）一般說來，相對貧困的階層傾向于贊成進(jìn)一步控制環(huán)境污染，實施更多的勞動保護(hù)措施，取消就業(yè)歧視，增加社會保險等公共政策；而相對富有的階層就不一定對上述公共政策持積極態(tài)度。內(nèi)格爾指出，公共政策是中性的：“很重要的一點就是公共政策的系統(tǒng)分析本身并不傾向于自由主義或保守主義。方法可以運(yùn)用于是自由主義目標(biāo)最大化或者使保守主義目標(biāo)最大化，也可以運(yùn)用于社會主義或資本主義的政府?！眱?nèi)格爾所提出的6個方法論問題比較全面地涵蓋了公共政策系統(tǒng)分析的方法論的各個層面，每一個方法論問題都有特殊的含義和理論探索的魅力。當(dāng)然，不宜對這6個問題囫圇吞棗，全盤吸收。從邏輯歸納的角度看，有些問題有重復(fù)性，如“理論與實踐”和“成果運(yùn)用程度”就是一例。又如，“保守主義”與“自由主義”主要是美國文化的提法。以筆者陋見和理解方式，內(nèi)格爾的6個方法論問題可以概括為3個基本思想。第一，公共政策系統(tǒng)分析的定量化是一個發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)的政治學(xué)和當(dāng)代的政治科學(xué)的重要區(qū)別之一就是前者基本上無定量分析方法；后者包含定量分析方法。當(dāng)前我們面臨的問題是如何更切合實際運(yùn)用定量分析工具。第二，公共政策的系統(tǒng)分析要注重目標(biāo)導(dǎo)向，面向社會實際問題。理論的可靠性和實際運(yùn)用的效益性相結(jié)合，學(xué)者傳統(tǒng)和政府決策相結(jié)合是公共政策研究的理想狀態(tài)。第三，公共政策的系統(tǒng)分析是科學(xué)決策和利益協(xié)調(diào)的工具。為了弄清問題，某種程度的科學(xué)決策是必要的；為了協(xié)調(diào)利益，某種意義的妥協(xié)措施又是不可避免的。三公共政策系統(tǒng)分析的“三結(jié)合”由前述可知，實際上，內(nèi)格爾是用矛盾分析的方法提出了6個方法論問題，奠定了一個公共政策的系統(tǒng)分析的不同層面的平臺，更多地回答了“怎么辦”的問題。6個方法論問題都各有一個矛盾主題：新理論和舊理論的矛盾；理論與實踐的矛盾；單一學(xué)科和綜合學(xué)科的矛盾；量化與直覺的矛盾；運(yùn)用程度大小的矛盾；保守主義與自由主義的矛盾。內(nèi)格爾關(guān)于6個方法論問題的矛盾分析，比較全面地洞察了公共政策的系統(tǒng)分析應(yīng)該注意的問題。我國的公共政策研究起步較晚，公共政策的基礎(chǔ)理論也比較薄弱，需要運(yùn)用馬克思主義的基本理論，批判地吸收國外的公共政策思想，逐步建立、完善公共政策的理論思想體系。在內(nèi)格爾的理論分析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用馬克思主義的哲學(xué)思想，總結(jié)公共政策系統(tǒng)分析的方法論是很有意義的。筆者認(rèn)為，公共政策系統(tǒng)分析的方法論的核心是“三結(jié)合”：定性分析和定量分析的結(jié)合；靜態(tài)分析和動態(tài)分析的結(jié)合；可靠性和應(yīng)用性的結(jié)合。（一）定性分析和定量分析的結(jié)合R．M．克朗對系統(tǒng)分析有如下定義：“系統(tǒng)分析可被視為由定性、定量或兩者相結(jié)合的方法組成的一個集合，其方法論源于科學(xué)方法論、系統(tǒng)論以及為數(shù)眾多的涉及選擇現(xiàn)象的科學(xué)分支。應(yīng)用系統(tǒng)分析的目的，在于改進(jìn)公共的和私營的人類組織系統(tǒng)?！保╗5]，p20）沿用R．M．克朗的定義，公共政策的系統(tǒng)分析邏輯上的全劃分包含3種情況：（1）定性（為主）的系統(tǒng)分析；（2）定量（為主）的系統(tǒng)分析；（3）定性和定量相結(jié)合的系統(tǒng)分析。在公共政策的系統(tǒng)分析中，分別列舉（1）、（2）、（3）的個案并不困難。就一般情況而言，（3）的描述更加吻合公共政策系統(tǒng)分析的理念。從哲學(xué)上說，定性分析和定量分析是相互區(qū)別的。如內(nèi)格爾所述，定性分析有悠久的歷史，主要采用哲學(xué)上的范疇推演的方法；定量分析的歷史較短，主要發(fā)展于20世紀(jì)二戰(zhàn)以后，其工具是運(yùn)籌學(xué)、統(tǒng)計決策等。定性分析和定量分析又是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的方法。定性分析是定量分析的基礎(chǔ)，定量分析是定性分析的深化。以上陳述符合科學(xué)發(fā)展的歷史，體現(xiàn)了唯物辯證法的精神。這是一般的原則。公共政策的系統(tǒng)分析至今也沒有一個統(tǒng)一的定義，也沒有一個統(tǒng)一的模式。由于公共政策范圍廣，系統(tǒng)分析是交叉科學(xué)的分析方法，嚴(yán)格、精確的定義是不必要的，統(tǒng)一的模式是做不到的。但實踐說明，公共政策的系統(tǒng)分析中，定性分析和定量分析都是重要的分析方法?，F(xiàn)對公共政策系統(tǒng)分析的過程作一般描述，以便說明定性分析和定量分析的作用。1．確認(rèn)問題集合2．建立目標(biāo)層次3．邊界條件分析4．備選方案競爭和方案初步確定5．影響因素及關(guān)系6．?dāng)?shù)學(xué)建模7．方案最后確定8．方案調(diào)試和實施9．方案實施效益評估10．政策終結(jié)1．確認(rèn)問題集合2．建立目標(biāo)層次3．邊界條件分析4．備選方案競爭和方案初步確定5．影響因素及關(guān)系6．?dāng)?shù)學(xué)建模7．方案最后確定8．方案調(diào)試和實施9．方案實施效益評估10．政策終結(jié)從公共政策系統(tǒng)分析的一般過程看，定性分析是必要的環(huán)節(jié)。在以上10個環(huán)節(jié)中，1、2、3、4、5、7主要屬于定性分析，其中有些環(huán)節(jié)可能涉及到排序。定性分析依賴于在現(xiàn)有信息基礎(chǔ)上的專家集體的判斷。這些判斷是公共政策系統(tǒng)分析的原始因素。定量分析體現(xiàn)在數(shù)學(xué)建模中，是確定方案的重要依據(jù)。關(guān)于數(shù)學(xué)建模，簡單性原則和量化優(yōu)先原則是關(guān)鍵。在目標(biāo)效益最優(yōu)的基礎(chǔ)上，簡單模型優(yōu)于復(fù)雜模型。在真實可靠的前提下，量化分析優(yōu)于直觀判斷。一般說來，方案實施結(jié)果評估是指標(biāo)評估和綜合評估的結(jié)合。學(xué)術(shù)研究中有定性分析和定量分析的許多爭論，似乎是勢不兩立的兩種傾向。但是在公共政策的系統(tǒng)分析中，定性分析和定量分析的勢不兩立實際上是一個“假問題”。系統(tǒng)是多因素綜合作用的過程。把過程展開，就容易確定定性分析和定量分析的位置。換言之，在抽象思維的意義上，定性和定量的關(guān)系是混沌的，因而容易產(chǎn)生似是而非的形而上學(xué)爭論。但在系統(tǒng)分析的展開過程中，“非此即彼、亦此亦彼”的狀態(tài)在不同環(huán)節(jié)中是比較明確的，定性分析和定量分析的關(guān)系容易處理，定性分析和定量分析的結(jié)合是很自然的過程。（二）靜態(tài)分析和動態(tài)分析的結(jié)合靜態(tài)分析假定系統(tǒng)因素不變，求得系統(tǒng)因素的相互關(guān)系。沒有這個假定，系統(tǒng)分析就無法進(jìn)行。但是，政策環(huán)境、政策因素不斷變化，系統(tǒng)分析的具體結(jié)果對不同時期沒有普適性，必須考慮系統(tǒng)的動態(tài)演化。簡言之，靜態(tài)分析獲得規(guī)律，動態(tài)分析掌握趨勢。因此，只有在靜態(tài)分析的基礎(chǔ)上加強(qiáng)動態(tài)分析，才能有效地指導(dǎo)實踐。在公共政策的系統(tǒng)分析過程中，數(shù)學(xué)建模型就是要通過已知信息建立數(shù)學(xué)模型，預(yù)測發(fā)展趨勢，為確定方案服務(wù)的活動。方案調(diào)試是一種動態(tài)反饋，根據(jù)實施的情況對原有方案的補(bǔ)充和完善，以提高目標(biāo)效益。靜態(tài)分析和動態(tài)分析結(jié)合的關(guān)鍵是針對系統(tǒng)問題和目標(biāo)選擇合適的動態(tài)分析工具。動態(tài)分析工具的選擇要注重兩個方面：一是要盡可能全面收集已有的歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為數(shù)學(xué)模型建立提供可靠性的基礎(chǔ)，提高公共政策方案的強(qiáng)壯性；二是在選擇動態(tài)分析工具是依據(jù)簡單性、實效性原則。在公共政策分析的實踐中，動態(tài)分析工具的復(fù)雜性和運(yùn)用范圍成反比。復(fù)雜的動態(tài)分析工具更適用于大型的公共政策分析對象，運(yùn)用范圍相對狹小。簡單的動態(tài)分析工具適用面廣，如初等的回歸分析、時間序列分析、指數(shù)分析大地運(yùn)用于常規(guī)經(jīng)濟(jì)預(yù)測，對掌握經(jīng)濟(jì)動態(tài)趨勢和宏觀經(jīng)濟(jì)決策都有重要意義。我國公共政策研究的量化分析、動態(tài)預(yù)測手段相對落后，公共政策系統(tǒng)分析的實效性、時效性都有很大的局限性。利用先進(jìn)的分析手段是提高公共政策系統(tǒng)分析水平的努力方向。可靠性和應(yīng)用性的結(jié)合我國在新民主主義和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中積累了豐富的政策研究的經(jīng)驗。其中最重要的基本經(jīng)驗就是堅持理論與實踐相結(jié)合的原則。理論和實踐相結(jié)合馬克思主義的優(yōu)良學(xué)風(fēng)，也是公共政策系統(tǒng)分析的根本原則。在公共政策的系統(tǒng)分析中，可靠性是指下列基本要求的集合：（1）收集的資料真實可靠；（2）建立數(shù)學(xué)模型以充足的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)；（3）直觀判斷尊重專家集體的意見；（4）系統(tǒng)分析之后再作結(jié)論，而不是相反；等等。如前所述，內(nèi)格爾認(rèn)為，可靠的研究比成果的運(yùn)用更為重要。對研究者來說應(yīng)該首先“求真”，即追求可靠性是第一標(biāo)準(zhǔn)。研究者掌握第一手資料，不應(yīng)以意見是否得到采納為標(biāo)準(zhǔn)來分析問題。這是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度的必然要求?？煽啃栽瓌t的實現(xiàn)需要允許發(fā)表不同意見和充分辯論的機(jī)制。隨著改革開放的深入，特別是在我國加入世貿(mào)組織以后，政府決策者廣開言路的程度正在不斷提高。這對于決策科學(xué)化的重要性是不言而喻的。有時需要“保護(hù)少數(shù)”，即充分尊重專家與“壓倒多數(shù)”其他專家的意見，允許充分辯論，最終達(dá)到求真的目的。我國三峽工程是公共政策系統(tǒng)分析的范例。三峽工程決策中長期“兩軍對壘”的充分辯論是最終形成比較完善的方案的基礎(chǔ)。至今仍可以說，兩派的不同見解還將繼續(xù)接受歷史的檢驗，繼續(xù)影響三峽工程長時期的建設(shè)和運(yùn)行決策。公共政策的系統(tǒng)分析應(yīng)用性非常明確。從美國的情況看，公共政策的系統(tǒng)分析面對的問題包括國防、經(jīng)濟(jì)計劃、空間探索