農(nóng)業(yè)單位政府采購管理問題與對策研究

一、研究背景2002年，我國頒布了《政府采購法》，于2003年正式實施。20年來，全國政府采購規(guī)模增長了30多倍，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GrossDomesticProduct,GDP）的比重由2002年的小于1%提高到2021年的超過3%，在宏觀調(diào)控、促進本國企業(yè)發(fā)展、扶持不發(fā)達地區(qū)、遏制貪污腐敗等方面起到了重要作用，顯著提升了財政資金的使用效益[1]。2021年，中央一號文件提出要全面加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)揮財政支持引導作用。2021年至2022年，多個部門聯(lián)合印發(fā)了以政府采購方式支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施方案和文件。在持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果的時代背景下，做好農(nóng)業(yè)政府采購工作具有重大意義。二、農(nóng)業(yè)單位政府采購現(xiàn)狀分析（一）采購規(guī)模穩(wěn)步提升，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展2023年，中央機關(guān)及直屬機構(gòu)政府采購預算同比增長約17%，約50%的部門政府采購預算有所提升。從預算結(jié)構(gòu)來看，貨物、工程和服務占比約為6∶2∶2。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的決算數(shù)據(jù)，近6年政府采購支出呈總體上升趨勢，由2016年的12.74億元增至2022年的16.40億元，漲幅達28.71%，具體見表1。表12016—2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購支出情況2022年，“832平臺”全年銷售額達136億元。截至2023年5月，超過2萬家供應商入駐平臺，累計銷售額超過370億元，在售農(nóng)副產(chǎn)品超過30萬種，發(fā)揮了重要的幫扶作用。（二）服務類支出快速增長，創(chuàng)新供給服務形式近年來，我國出臺了一系列關(guān)于加大政府購買服務力度的政策文件。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展金融支農(nóng)政府購買服務創(chuàng)新試點工作，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)金融現(xiàn)代化建設(shè)。2023年，財政部發(fā)布《關(guān)于做好2023年政府購買服務改革重點工作的通知》，提出要充分利用政府購買服務創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務形式，助力鄉(xiāng)村振興。從支出結(jié)構(gòu)金額來看，2016年至2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購貨物和工程支出均有小幅波動，支出規(guī)模及占比處于穩(wěn)定水平。從整體來看，貨物類支出呈小幅度下滑趨勢，工程類支出呈平緩上升趨勢，而服務類支出在近6年迅速增長，具體見圖1。圖12016—2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購支出結(jié)構(gòu)情況（三）農(nóng)業(yè)政府采購具有季節(jié)性、時效性農(nóng)業(yè)政府采購項目有極強的時效性[2]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到陽光、空氣、熱能、土壤、水和海洋等自然條件的影響，具有較強的區(qū)域性、季節(jié)性和周期性，采購活動需要符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的規(guī)律。若此類項目招標不及時，或者出現(xiàn)廢標、流標的情況，采購人需要依法重新招標，將耽誤重要時機，嚴重影響項目的執(zhí)行。因此，在政府采購活動中必須對有時效要求的項目加以重視，做好招投標相關(guān)工作，確保項目在編制預算、發(fā)布政府采購意向、確定用戶需求、制作招標文件、招標過程等環(huán)節(jié)順利執(zhí)行。（四）逐步推進政府采購預算管理一體化2021年，《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提出加快建設(shè)預算管理一體化系統(tǒng)的要求。2022年，中央部門率先全面試運行預算管理一體化系統(tǒng)。2023年，全國60多萬個預算單位已全面應用預算管理一體化系統(tǒng)開展工作，基本覆蓋了縣級以上區(qū)域及單位。同時，中央預算單位政府采購相關(guān)業(yè)務已遷移至預算管理一體化系統(tǒng)。預算管理一體化系統(tǒng)整合了部門預算、政府采購、國庫支付和資產(chǎn)管理等相關(guān)業(yè)務模塊，制定了清晰、可追溯的流程和科學的標準，提高了預算管理的效率。一是政府采購被嚴格控制在部門預算的框架之下[3]，有效落實了“無預算不采購”[4]。二是建立了“采購計劃-合同備案-信息統(tǒng)計”銜接體系，減少了審批程序，提供了更加人性化的操作環(huán)境，預算單位能更快開展政府采購活動，同時保證了執(zhí)行數(shù)據(jù)的準確性。三是加大預算資金監(jiān)管力度，改變了先支付資金、后錄入合同信息的流程，如今各預算單位須先進行合同備案，然后依據(jù)政府采購合同支付資金。四是提升政府采購和資產(chǎn)管理的融合度，修訂了《政府采購品目分類目錄》編碼體系，與《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)基礎(chǔ)分類與代碼》保持一致。三、農(nóng)業(yè)單位政府采購存在的主要問題（一）政府采購預算編制不精準、不完整一方面，農(nóng)業(yè)單位對政府采購預算編制重視程度不夠，預算數(shù)據(jù)與實際情況偏離度過大。財務人員在編制政府采購預算時，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、科學的流程，與使用部門的溝通較少，導致政府采購預算編制較隨意。同時，抱有“寧可多報、不能到時不夠”的思想，造成政府采購預算偏差過大，未能反映實際情況。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購預算和決算的對比情況，2016年至2020年政府采購預算金額均大于決算金額的5倍以上，預算偏差率超過80%。2021年，《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提出“堅決落實政府過緊日子”的原則，要求細化政府采購預算編制。2021年至2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購預算偏差率大幅降低。然而，預算金額仍大于決算金額的2倍以上，仍待進一步優(yōu)化政府采購預算的編制，具體見圖2。圖22016—2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府采購預算和決算對比情況另一方面，使用部門對政府采購政策缺乏必要了解，往往重視編制部門預算，卻忽視編制政府采購預算。在實際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)有部門預算、無政府采購預算的項目，有的項目負責人甚至不知道需要執(zhí)行政府采購政策，導致無法及時采購。同時，使用部門在編制預算時配合度、積極性不高，認為政府采購程序復雜煩瑣、耗時長，采購結(jié)果未必符合心理預期，從而影響工作的開展。因此，使用部門會有采取化整為零的沖動，將總額達到分散采購限額標準的項目隱瞞不報，通過人為拆分成多個小項目進行申報，導致政府采購預算不完整、不真實。（二）預算下達較晚，年初難以開展工作一方面，財政部批復“二下”預算的時間通常在每年4月中旬左右，每年的第一季度難以開展政府采購活動。農(nóng)業(yè)采購項目具有極強的時效性，如農(nóng)作物的春耕備耕屬于關(guān)鍵時期，錯過某個時節(jié)便會錯過一年的收成。又如，增殖放流需要考慮魚類生長和繁育規(guī)律，針對不同的魚苗選擇最佳放流時間，從而保證放流品種的存活率，若未能及時完成采購工作，將嚴重影響項目的順利執(zhí)行。另一方面，政府采購臨時預算申請程序較煩瑣。農(nóng)業(yè)預算單位通常在每年2月份向上級主管部門提交申請，申請單位需要編寫“臨時預算說明”并加蓋公章，然后匯總到中央主管部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)過審批后形成政府采購預算調(diào)劑公函[5]，最后報送至財政部備案。整個流程煩瑣、耗時長，很大程度影響了政府采購工作的效率。（三）政府采購范圍界定不清晰各級財政部門公布的政府集中采購目錄和采購限額標準規(guī)定，單項或批量金額達到限額以上的項目，應當執(zhí)行政府采購。同時，《政府采購法實施條例》規(guī)定，采購單位在一個財政年度內(nèi)對單個項目同一品目或類別進行多次采購，累計金額超過規(guī)定標準，視為規(guī)避招標的行為。一方面，農(nóng)業(yè)單位對時間的關(guān)注不到位。采購人員在日常工作只看單次采購金額是否超過限額，而忽略了在一個預算年度內(nèi)對單個項目的品目是否進行了多次采購。若單次采購未超過限額，但累計金額超過限額，采購人員未執(zhí)行政府采購屬于違反規(guī)定。另一方面，農(nóng)業(yè)單位對同一品目或類別的理解不準確。許多采購人員只依據(jù)《政府采購品目分類目錄》的末級品目進行統(tǒng)計和判斷，未對同一個類別的不同品目一并歸集。實際采購中應將同一項目下同類別的品目合并計算金額并判斷，若總預算超過公開招標限額，則應執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。（四）政府采購執(zhí)行不規(guī)范、效率低其一，存在無預算采購的行為。有的農(nóng)業(yè)單位未編報項目政府采購預算，或編制預算的采購數(shù)量、金額、品目和開支渠道不準確。但為了完成項目執(zhí)行，存在采購計劃填報錯誤，導致實際采購與預算項目不符?；蛘咄ㄟ^化整為零，將達到分散采購限額標準的項目人為拆分進行分批采購，從而達到規(guī)避政府采購的目的。其二，未按規(guī)定執(zhí)行政府采購信息公開政策。部分農(nóng)業(yè)單位未在采購活動開始前30日公開采購意向，政府采購完成后，未在簽訂合同后2個工作日內(nèi)進行公告。其三，政府采購違規(guī)行為較多。根據(jù)“832”農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡銷售平臺公示欄數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2022年發(fā)生用戶違規(guī)行為303項，其中出售偽劣、假冒或與描述不符的商品45項，因發(fā)貨超時、承運違規(guī)等物流違規(guī)更是多達148項。另外，農(nóng)業(yè)項目具有采購頻次多、金額較少的特點，中標利潤難以引起供應商的興趣，投標人少于法定數(shù)量，有效競爭不足，時有出現(xiàn)陪標現(xiàn)象。其四，廢標率較高。農(nóng)業(yè)項目的投標企業(yè)多為小微企業(yè)，它們規(guī)模小、實力弱、資質(zhì)條件不全，管理者和員工大多是農(nóng)民，缺乏足夠的招投標專業(yè)知識，編制的投標文件質(zhì)量低、不符合要求，導致廢標現(xiàn)象時有發(fā)生。四、農(nóng)業(yè)單位政府采購的建議（一）精細化編制政府采購預算一方面，重視政府采購預算編制，將責任落實到崗到人。很多單位只重視部門預算編制，忽視對政府采購預算的編制。預算管理一體化系統(tǒng)的實施，對預算單位提出了更高的工作要求，各單位在編制預算時須落實到具體品目，在支付環(huán)節(jié)時以合同為依據(jù)，環(huán)環(huán)相扣，無預算不能采購。因此，農(nóng)業(yè)單位必須高度重視政府采購預算編制工作，制定完善的政府采購預算編制內(nèi)部流程，將責任落實到位。另一方面，財務部門應加強與使用部門溝通，避免預算編制的隨意性。財務部門不能靠歷史經(jīng)驗預估來編制政府采購預算，應與使用部門建立溝通協(xié)調(diào)機制，讓項目負責人積極參與政府采購預算編制過程，保證預算計劃的準確性。（二）加強政府采購執(zhí)行管理第一，農(nóng)業(yè)單位成立高水平的政府采購小組，由財務、監(jiān)審、資產(chǎn)管理等專業(yè)人員組成，單位領(lǐng)導擔任組長，負責確定政府采購范圍、選擇政府采購方式、編制招標文件、執(zhí)行采購過程、簽訂合同等工作，確保細化到崗、責任到人，提高政府采購效率。第二，簡化政府采購臨時預算申請程序。在預算管理一體化系統(tǒng)的政府采購模塊中新增臨時預算申請功能，允許預算單位將“一下”預算控制數(shù)和“二上”編報文件作為采購依據(jù)進行備案，減少審批環(huán)節(jié)，縮短農(nóng)業(yè)項目政府采購周期，提高年初項目執(zhí)行的效率。第三，完善農(nóng)業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制機制。定期修訂政府采購內(nèi)部控制相關(guān)制度，政府采購活動各個環(huán)節(jié)需滿足不相容崗位分離要求，重點崗位實行輪崗制度。（三）優(yōu)化營商環(huán)境，持續(xù)助力鄉(xiāng)村振興第一，制定優(yōu)惠政策幫扶小微農(nóng)企參與政府采購活動。小微農(nóng)企在政府采購活動中處于弱勢地位，政府應通過預留份額、評審優(yōu)惠等手段向小微農(nóng)企傾斜，對未預留份額的采購項目給予一定幅度的價格扣除。第二，優(yōu)化和完善“832平臺”功能，加大監(jiān)管力度。借鑒主流電商平臺管理方式，完整展示農(nóng)副產(chǎn)品商品鏈接的銷量、好評率等信息，實現(xiàn)產(chǎn)品價值公開透明化，促進供應商之間形成良性有效的競爭。同時，大力整治