基礎(chǔ)教育學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的研究-基于內(nèi)控視角

引言教育是興國(guó)之器、安邦之本。隨著政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，基礎(chǔ)教育發(fā)展水平備受關(guān)注。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為財(cái)政體制現(xiàn)代化建設(shè)的有力舉措，逐漸成為提升風(fēng)險(xiǎn)控制力度、提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的可靠抓手，是保證基礎(chǔ)教育事業(yè)健康發(fā)展的重要工具。當(dāng)前，內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理正處于不斷融合的過(guò)程中，如何從內(nèi)部控制的視角完善基礎(chǔ)教育學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理工作，這值得我們進(jìn)一步探索。鑒于此，本文試圖從內(nèi)控視角出發(fā)，針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，提出全面預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化實(shí)施的對(duì)策建議，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高基礎(chǔ)教育服務(wù)供給質(zhì)量。一、內(nèi)控視角下基礎(chǔ)教育學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的概述分析（一）相關(guān)概念2012年12月，財(cái)政部在頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中，把內(nèi)部控制定義為：?jiǎn)挝粸閷?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、改進(jìn)措施和執(zhí)行相應(yīng)的程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行防范與管控。換言之，內(nèi)部控制就是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，而應(yīng)對(duì)工具是制度、措施與程序。內(nèi)部控制主要由內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督等要素構(gòu)成。內(nèi)部控制的內(nèi)容就是將業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與財(cái)務(wù)目標(biāo)相結(jié)合，通過(guò)控制風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)管理價(jià)值。全面預(yù)算績(jī)效管理是一種覆蓋所有財(cái)政資金、貫穿預(yù)算管理全過(guò)程的績(jī)效管理體系，主要內(nèi)容包括：績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效運(yùn)行與監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果運(yùn)用。將內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理相結(jié)合，能夠加強(qiáng)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，促進(jìn)單位管理制度的完善，可以有效降低財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。（二）全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的政策背景與意義黨的十九大作出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)績(jī)效管理。2018年9月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提到要用3至5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。同年11月，為貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》內(nèi)容，財(cái)政部再發(fā)文，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意義并提出了落實(shí)方案和重點(diǎn)環(huán)節(jié)等。次年底，教育部《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量的重要舉措，利于推進(jìn)教育治理體系和治理能力建設(shè)。2020年10月，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》修訂施行，其提到要對(duì)預(yù)算資金的投入、執(zhí)行、產(chǎn)出與效果進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)。由上述文件可見(jiàn)，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政體制改革中的重要舉措，是推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院重大政策措施落地生效的重要保障。在上述政策背景下，在教育治理能力和教育公共服務(wù)水平不斷提升的前景下，基礎(chǔ)教育學(xué)校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理已是必然趨勢(shì)?，F(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理還存在很多問(wèn)題，關(guān)于基礎(chǔ)教育學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐研究顯得尤為迫切。（三）全面預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)控的聯(lián)系內(nèi)部控制是全面預(yù)算績(jī)效管理的有力保障。首先，從內(nèi)控目標(biāo)來(lái)看，內(nèi)部控制可以在一定程度上約束經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，提升單位預(yù)算績(jī)效的剛性，有助于全面實(shí)施預(yù)算管理的落地實(shí)施。其次，從內(nèi)控的本質(zhì)來(lái)講，健全的內(nèi)控是防范單位業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的“良藥”。針對(duì)預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過(guò)制定具體控制目標(biāo)和詳細(xì)控制方法，實(shí)施有針對(duì)性的控制活動(dòng)，降低預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)，便于構(gòu)建內(nèi)控體系下的預(yù)算績(jī)效管理方法。最后，從參與的廣度來(lái)說(shuō)，兩者都需要協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)各部門(mén)，要求單位全員參與。各部門(mén)職員認(rèn)真履責(zé)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，齊心協(xié)力保證內(nèi)控執(zhí)行效果，能夠?yàn)殚_(kāi)展績(jī)效預(yù)算管理工作提供便利條件。全面預(yù)算績(jī)效管理是提升內(nèi)控效果的有力手段。一方面，全面預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)是優(yōu)化財(cái)政資源配置效率和使用效益，提高風(fēng)險(xiǎn)防范力度，進(jìn)而為單位形成健康有序的內(nèi)控環(huán)境做好鋪墊。另一方面，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是一套科學(xué)的、系統(tǒng)的流程，可以對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程、全方位、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督。從全面預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)和流程可以看出，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理能夠加強(qiáng)單位對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控，有利于單位管理制度的完善。只有借助全面預(yù)算這個(gè)管理工具，將其融入內(nèi)部控制建設(shè)，才能有效提升內(nèi)控效果。由此可見(jiàn)，預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。二者有諸多相似之處，工作內(nèi)容高度融合，從這個(gè)角度來(lái)看，從內(nèi)部控制視角探討基礎(chǔ)教育學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施具有重要現(xiàn)實(shí)意義。二、內(nèi)控視角下全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題（一）預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)欠缺，意識(shí)淡薄在當(dāng)前政策背景下，各相關(guān)單位已逐漸開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理工作。但基礎(chǔ)教育系統(tǒng)中仍有不少學(xué)校對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不全面，尚未形成完善的預(yù)算管理理念。究其原因，第一，由于宣傳不到位，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育學(xué)校普通職工甚至領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)知不系統(tǒng)，有的甚至認(rèn)為這只是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，與其他部門(mén)關(guān)系不大，做好配合即可；第二，由于培訓(xùn)不到位，相關(guān)人員缺乏績(jī)效管理理念。譬如，有的學(xué)校只是偏向于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)完成質(zhì)量不關(guān)注，認(rèn)為只要在執(zhí)行進(jìn)度考核中合理合規(guī)地完成預(yù)算計(jì)劃就可以了，存在“重投入、輕產(chǎn)出”“重支出、輕績(jī)效”的現(xiàn)象，績(jī)效管理意識(shí)比較淡薄。（二）組織管理機(jī)構(gòu)不健全現(xiàn)階段，預(yù)算績(jī)效管理工作逐漸起步，也取得了一定的成果。但與績(jī)效預(yù)算改革已開(kāi)展40多年的英美等國(guó)家相比，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理起步時(shí)間仍然較晚，發(fā)展還不夠完善。盡管基礎(chǔ)教育預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)起步，但組織管理機(jī)構(gòu)還不成熟。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)校未設(shè)置預(yù)算績(jī)效管理部門(mén)、隊(duì)伍，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事這項(xiàng)工作的人員，可能只是財(cái)務(wù)部門(mén)代為完成；預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)也不明確，缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)，工作混亂，預(yù)算績(jī)效管理工作很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。（三）預(yù)算績(jī)效管理工作不到位一是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理。項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)是指以客觀(guān)可測(cè)的參考值來(lái)表示的項(xiàng)目支出預(yù)期績(jī)效水平。具體來(lái)說(shuō)，績(jī)效目標(biāo)是指要做什么事情，做多少事情，產(chǎn)生什么影響。研究發(fā)現(xiàn)，部分基礎(chǔ)教育學(xué)校在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定中存在一些問(wèn)題。一方面，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理，主要體現(xiàn)為績(jī)效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，影響相關(guān)員工的工作積極性和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果；或者，目標(biāo)設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏挑戰(zhàn)性，則失去了“提質(zhì)增效”的意義。另一方面，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不具體，例如一些單位連續(xù)使用“持續(xù)增長(zhǎng)”“明顯提高”“比較明顯”等作為績(jī)效目標(biāo)，沒(méi)有從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面具體細(xì)化，不符合客觀(guān)量化的要求。二是績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控缺位?？?jī)效監(jiān)控是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、落實(shí)績(jī)效主體責(zé)任的重要手段。通過(guò)績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程存在的問(wèn)題、困難并及時(shí)糾偏，確保預(yù)算調(diào)整與績(jī)效評(píng)價(jià)管理順利進(jìn)行。然而，有些學(xué)校跟蹤管理機(jī)制缺失，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控缺位，致使其難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，影響預(yù)算執(zhí)行效果，不利于防范風(fēng)險(xiǎn)和提高公共服務(wù)質(zhì)量。三是績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不完善。績(jī)效評(píng)價(jià)就是運(yùn)用科學(xué)的方式方法和指標(biāo)體系，對(duì)既定績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行全面、客觀(guān)、公正的考評(píng)。完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制可以提高預(yù)算管理的科學(xué)性和自我約束性，是提升學(xué)校教育公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵方式。經(jīng)過(guò)考察，發(fā)現(xiàn)部分基礎(chǔ)教育學(xué)校在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，缺乏一套系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，往往是財(cái)務(wù)部門(mén)自行完成或者是業(yè)務(wù)處室采用自評(píng)的方式將結(jié)果報(bào)送財(cái)務(wù)部門(mén)，由財(cái)務(wù)部門(mén)匯總上報(bào)，這將降低評(píng)價(jià)結(jié)果可靠性，導(dǎo)致評(píng)價(jià)不客觀(guān)、不深入。四是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用性不高?？?jī)效管理是一個(gè)閉環(huán)過(guò)程，經(jīng)過(guò)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，最后將結(jié)果反饋給各部門(mén)并實(shí)質(zhì)應(yīng)用。但部分基礎(chǔ)教育學(xué)校仍然是考評(píng)與結(jié)果分離，尚未將結(jié)果與完善政策、規(guī)范預(yù)算管理銜接起來(lái)，明顯落后于其他行政事業(yè)單位。分析發(fā)現(xiàn)，評(píng)價(jià)結(jié)果不能實(shí)際應(yīng)用的主要原因之一在于沒(méi)有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，績(jī)效導(dǎo)向作用不能充分發(fā)揮。三、完善以?xún)?nèi)部控制為導(dǎo)向的全面預(yù)算績(jī)效管理方法（一）樹(shù)牢績(jī)效意識(shí)，壓實(shí)管理責(zé)任國(guó)家“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”是財(cái)政體制改革中的重要戰(zhàn)略部署，是加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，基礎(chǔ)教育學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知，提高績(jī)效管理意識(shí)。一方面，要加強(qiáng)宣傳。要充分利用學(xué)校官網(wǎng)、微信公眾號(hào)等形式宣傳全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性和重要性，以及相關(guān)政策、規(guī)定等，盡可能地傳達(dá)給每個(gè)職工，做到應(yīng)知盡知。另一方面，要加大培訓(xùn)，建立職業(yè)規(guī)范培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制。組織單位負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等進(jìn)行績(jī)效管理集中學(xué)習(xí)，通過(guò)學(xué)習(xí)增強(qiáng)其對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的理解，樹(shù)牢績(jī)效理念，注重戰(zhàn)略導(dǎo)向，進(jìn)而提升預(yù)算管理水平。與此同時(shí)，應(yīng)壓實(shí)預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任?；趦?nèi)部控制的預(yù)算績(jī)效管理必須強(qiáng)化責(zé)任的約束力，明確責(zé)任主體，完善績(jī)效管理問(wèn)責(zé)機(jī)制。特別是對(duì)重大項(xiàng)目責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任制，落實(shí)主體責(zé)任，突出績(jī)效導(dǎo)向。（二）健全組織管理機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)合工作機(jī)制良好的內(nèi)控環(huán)境奠定了單位預(yù)算績(jī)效管理全面實(shí)施的工作基調(diào)。因此，內(nèi)部控制視角下的預(yù)算績(jī)效管理工作需要科學(xué)合理的設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，打造良好的內(nèi)控環(huán)境。進(jìn)一步講，可以考慮在現(xiàn)有的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，著重建立貫穿預(yù)算決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程的組織管理結(jié)構(gòu)。譬如，成立預(yù)算管理部門(mén)，設(shè)置預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，形成自上而下有規(guī)劃、有領(lǐng)導(dǎo)的工作布局。此外，建立聯(lián)合工作機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)間的工作聯(lián)動(dòng)，將內(nèi)控貫穿預(yù)算全過(guò)程，鼓勵(lì)多部門(mén)滲透于預(yù)算管理中。通過(guò)部門(mén)與部門(mén)之間的溝通聯(lián)系、互助與監(jiān)督，實(shí)行單位整體聯(lián)動(dòng)，打破以往預(yù)算管理僅僅隸屬于財(cái)務(wù)部門(mén)的工作格局，讓全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制深入融合，助力預(yù)算績(jī)效管理工作有效、有序開(kāi)展。（三）完善預(yù)算績(jī)效管理工作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全流程管控1.合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)。其一，明確績(jī)效目標(biāo)編報(bào)的責(zé)任主體。按照“誰(shuí)使用資金誰(shuí)編制績(jī)效目標(biāo)”的原則，確定績(jī)效目標(biāo)設(shè)置主體，財(cái)務(wù)處只是牽頭組織者、審核匯總者，不能代編績(jī)效目標(biāo)，這也是“內(nèi)控”思想的體現(xiàn)。其二，嚴(yán)格項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制程序。首先，通過(guò)定性分析項(xiàng)目特性，梳理項(xiàng)目功能，設(shè)置年度總體績(jī)效目標(biāo)；其次，分解總體目標(biāo)，從中概括、提煉出最能反映總體績(jī)效目標(biāo)預(yù)期效果的關(guān)鍵性指標(biāo)，并作為細(xì)化的績(jī)效指標(biāo)；最后確定績(jī)效指標(biāo)的具體值。這樣進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)設(shè)定，能夠更合理、更科學(xué)。2.落實(shí)“雙監(jiān)控”?？?jī)效監(jiān)控是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的“事中”環(huán)節(jié)，與預(yù)算執(zhí)行有機(jī)統(tǒng)一，是檢視項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)路徑的有效糾差手段。為此，在績(jī)效管理過(guò)程中要充分使用這把“利刃”，嚴(yán)格監(jiān)控程序，對(duì)預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行“雙監(jiān)控”。首先，對(duì)照批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)收集監(jiān)控信息，包括預(yù)計(jì)產(chǎn)出的完成進(jìn)度、效益的實(shí)現(xiàn)程度及服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意程度；其次，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，分析數(shù)據(jù)真實(shí)性，并著重分析偏離績(jī)效目標(biāo)及預(yù)算執(zhí)行過(guò)慢的原因；最后，填報(bào)績(jī)效監(jiān)控情況表，并全面總結(jié)本次監(jiān)控跟蹤工作開(kāi)展情況、項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控結(jié)果、主要經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題及下一步工作措施和建議等，形成監(jiān)控總結(jié)報(bào)告。3.完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。以?xún)?nèi)部控制為基礎(chǔ)的預(yù)算績(jī)效管理，需要構(gòu)建多維度的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，找出單位潛在的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)講，在績(jī)效評(píng)價(jià)工作當(dāng)中，單位應(yīng)確定績(jī)效評(píng)價(jià)主體部門(mén)，落實(shí)工作職責(zé)。同時(shí)，要建立起合理的預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、考核體系，還可根據(jù)單位實(shí)際引入第三方評(píng)價(jià)，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督。通過(guò)完善預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)制，降低預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)，力爭(zhēng)預(yù)算管理與績(jī)效管理融為一體，科學(xué)、全面、客觀(guān)地完成評(píng)價(jià)工作。4.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的關(guān)鍵落腳點(diǎn)。因此，應(yīng)結(jié)合內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，加強(qiáng)激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制的建設(shè)，切實(shí)提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用性。一是將其與單位綜合考核密切對(duì)接，把預(yù)算流程、預(yù)算結(jié)果等事宜列入綜合考核項(xiàng)目，建立獎(jiǎng)懲制度，進(jìn)一步提高職工全員參與的意識(shí)和積極性，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。二是將其與下年預(yù)算安排有效銜接，即評(píng)價(jià)結(jié)果直接影響下年度部門(mén)預(yù)算的資金額度和項(xiàng)目申請(qǐng)，以最大程度發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的引導(dǎo)作用，優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)，推動(dòng)基礎(chǔ)教育高效高質(zhì)發(fā)展。結(jié)語(yǔ)本研究主要是探索內(nèi)