國(guó)際工程政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)

國(guó)際工程政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)國(guó)際工程與勞務(wù)雜志國(guó)際工程中，政治風(fēng)險(xiǎn)始終是最為特別也最為關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)因素之一，也是關(guān)乎國(guó)際工程投資與承包項(xiàng)目成敗的核心因素。隨著近年來(lái)中國(guó)持續(xù)加大對(duì)外直接投資，東道國(guó)的政治風(fēng)險(xiǎn)已成為影響中國(guó)企業(yè)高水平“走出去”的重要因素。尤其是在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、國(guó)際變局加速演變、俄烏沖突深陷僵局的大背景下，國(guó)際工程企業(yè)面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜嚴(yán)峻，也更趨多元化，政治風(fēng)險(xiǎn)管理的緊迫性也更加凸顯。國(guó)際工程企業(yè)必須準(zhǔn)確識(shí)別并應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)自身利益，確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行和長(zhǎng)期發(fā)展。國(guó)際工程政治風(fēng)險(xiǎn)的定義與類型政治風(fēng)險(xiǎn)的概念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代。二戰(zhàn)結(jié)束后，第三世界國(guó)家逐漸擺脫殖民政治獲得國(guó)家獨(dú)立，開(kāi)始國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。彼時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)企業(yè)借助全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的契機(jī)，對(duì)外進(jìn)行了大量的直接投資，獲得了巨大的利益。但隨著各個(gè)國(guó)家的獨(dú)立穩(wěn)定，為了掌控國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，這些國(guó)家的政府通過(guò)沒(méi)收、征用、國(guó)有化等政治干預(yù)手段，取得了企業(yè)的所有權(quán)，使得發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)企業(yè)在海外投資屢屢遭受重大損失。于是，銀行系統(tǒng)為了區(qū)分所謂的“好國(guó)家”與“壞國(guó)家”，建立了對(duì)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估體系。政治風(fēng)險(xiǎn)也開(kāi)始受到西方學(xué)者的關(guān)注，形成了政治風(fēng)險(xiǎn)研究的熱潮。當(dāng)時(shí)政治風(fēng)險(xiǎn)研究主要集中于政府行為，反映的是跨國(guó)企業(yè)對(duì)于外國(guó)政府不信任的態(tài)度。80年代后，隨著世界大環(huán)境的變化，政治風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不僅僅是政府行為引起的，除政府之外的影響因素逐漸顯露出來(lái)，因此，對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的研究從政府行為轉(zhuǎn)移到政治風(fēng)險(xiǎn)的類型、政治風(fēng)險(xiǎn)的影響因素以及政治風(fēng)險(xiǎn)的衡量上，政治風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估也從宏觀轉(zhuǎn)向微觀。盡管對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有大量的研究，但國(guó)際上至今對(duì)其缺乏統(tǒng)一的定義。姚梅鎮(zhèn)教授所著的《國(guó)際投資法》中對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)提供了一個(gè)簡(jiǎn)明的定義，“政治風(fēng)險(xiǎn)即與東道國(guó)政治、社會(huì)、法律有關(guān)的人為風(fēng)險(xiǎn)，而非投資之所能制止者”，其中“人為”一詞指的是“由東道國(guó)政府所為”。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)周憶麗（2013）對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了比較全面的界定，將政治風(fēng)險(xiǎn)分為宏觀和微觀兩個(gè)方面，其中，“宏觀政治風(fēng)險(xiǎn)”主要包括國(guó)內(nèi)政權(quán)更迭、戰(zhàn)爭(zhēng)與革命、社會(huì)沖突與動(dòng)亂、輿論偏見(jiàn)、貪污腐敗、政府凍結(jié)企業(yè)資產(chǎn)、利潤(rùn)匯出的限制、政府違約、貨幣貶值、行業(yè)剽竊行為、政治動(dòng)蕩及東道國(guó)政府腐敗行為等。這類政治風(fēng)險(xiǎn)一般不以特定企業(yè)為目標(biāo)，一旦發(fā)生會(huì)波及所有在該國(guó)投資的企業(yè)。而“微觀政治風(fēng)險(xiǎn)”主要包括對(duì)跨國(guó)公司的差別待遇、當(dāng)?shù)胤傻南拗?、行業(yè)管制、政府鼓勵(lì)出口限制進(jìn)口的行為、社會(huì)個(gè)人或團(tuán)體的敲詐勒索、破壞襲擊以及利益集團(tuán)的排擠等。這種政治風(fēng)險(xiǎn)往往是針對(duì)來(lái)自特定國(guó)家或進(jìn)入特定行業(yè)的企業(yè)，尤其需要企業(yè)自身加強(qiáng)認(rèn)識(shí)和防范。此外，一項(xiàng)針對(duì)100多家中國(guó)國(guó)際工程企業(yè)的問(wèn)卷調(diào)查顯示，中國(guó)承包商海外工程常見(jiàn)的政治風(fēng)險(xiǎn)一共有18種，分別是貨幣兌換風(fēng)險(xiǎn)、法律政策的變化、貪污腐敗、難以審批、沖突或戰(zhàn)爭(zhēng)、合作方違約、東道國(guó)政府違約、政治暴力、恐怖主義、行業(yè)限制、種族宗教關(guān)系緊張、工會(huì)抗議、環(huán)境保護(hù)組織的抗議與阻撓、歧視對(duì)待、反華活動(dòng)、公眾反對(duì)、民族沖突、征收和國(guó)有化等。中國(guó)企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)政治風(fēng)險(xiǎn)突出加入WTO后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，中國(guó)資本也加快了“走出去”的步伐。尤其是近年來(lái)，在“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，我國(guó)對(duì)外投資呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。據(jù)商務(wù)部、外匯管理局統(tǒng)計(jì)，2023年1-6月，我國(guó)全行業(yè)對(duì)外直接投資5221.8億元人民幣。其中，我國(guó)境內(nèi)投資者共對(duì)全球152個(gè)國(guó)家和地區(qū)的4549家境外企業(yè)進(jìn)行了非金融類直接投資，累計(jì)投資4316.1億元人民幣。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國(guó)境外中資企業(yè)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到4.6萬(wàn)家，分布在全球190個(gè)國(guó)家和地區(qū)，對(duì)外直接投資存量達(dá)到2.8萬(wàn)億美元，境外企業(yè)中方員工超過(guò)150萬(wàn)人。在中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，投資區(qū)域的分布也越來(lái)越廣。但需要注意的是，政治風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的國(guó)家和地域特點(diǎn)，中國(guó)企業(yè)的投資主要分布于發(fā)展中國(guó)家，這些國(guó)家大部分處于轉(zhuǎn)型期，恰恰是政治風(fēng)險(xiǎn)最為突出的區(qū)域。以ENR國(guó)際承包商250強(qiáng)企業(yè)在2022年的市場(chǎng)分布為例，中國(guó)企業(yè)在非洲、亞洲和中東市場(chǎng)的份額占比分別達(dá)到63.0%、54.2%和35.6%。GLOBALGUARDIAN的2023年全球風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估顯示，非洲地區(qū)基本處于中高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，部分區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)為極高風(fēng)險(xiǎn)。東南亞和中東的部分國(guó)別也處于高風(fēng)險(xiǎn)、甚至極高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。可見(jiàn)，中國(guó)企業(yè)的主要海外市場(chǎng)政治風(fēng)險(xiǎn)極為突從實(shí)際事件來(lái)看，上述判斷也得到了印證。如，2006年的泰國(guó)軍事政變、2019年的蘇丹軍事政變、2021年的緬甸軍事政變均導(dǎo)致上述國(guó)家的部分項(xiàng)目遭受擱置或取消的命運(yùn)。2011年緬甸總統(tǒng)以“人民意愿”為由，宣布暫停正在實(shí)施的松密水電站項(xiàng)目，導(dǎo)致中方投資人遭受巨額損失。2016年津巴布韋推行外資國(guó)有化，要求外資企業(yè)將至少51%的股份轉(zhuǎn)讓給津巴布韋黑人公民，導(dǎo)致72%的中國(guó)投資面臨低價(jià)轉(zhuǎn)讓。2016年斯里蘭卡新政府以“環(huán)境影響需接受重新評(píng)估”“缺少相關(guān)審批手續(xù)”等為由叫停了中國(guó)企業(yè)投資建設(shè)的斯里蘭卡港口城項(xiàng)目。2018年馬來(lái)西亞新政府上臺(tái)，宣布叫停了由中國(guó)支持的價(jià)值220億美元的三個(gè)項(xiàng)目。這些事件充分顯示了中國(guó)企業(yè)在海外經(jīng)營(yíng)中面臨巨大政治風(fēng)險(xiǎn)。從相關(guān)研究報(bào)告來(lái)看，政治風(fēng)險(xiǎn)也一直是國(guó)際工程投資與承包領(lǐng)域最為關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)之一。天津大學(xué)全球工程經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)發(fā)布的《全球工程經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)研究報(bào)告》通過(guò)對(duì)國(guó)際工程投資和承包領(lǐng)域的網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、期刊中與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的196篇的文章進(jìn)行梳理，結(jié)果顯示其中65篇涉及政治與政府風(fēng)險(xiǎn)，占比33.16%，關(guān)注度排名第三，位列組織能力風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之后。一項(xiàng)針對(duì)165家中國(guó)承包企業(yè)的調(diào)研顯示，有154家（占比93.3%）關(guān)注政治風(fēng)險(xiǎn)，位列第一，是中國(guó)企業(yè)最為關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)。此外，商務(wù)部“‘一帶一路’對(duì)外投資和承包工程”課題研究也發(fā)現(xiàn)，政治更迭風(fēng)險(xiǎn)、主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、工程款拖欠風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)際輿情風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)是“一帶一路”建設(shè)中我國(guó)對(duì)外投資和承接工程領(lǐng)域主要面臨的七大突出風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際工程政治風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議政治風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，對(duì)于工程項(xiàng)目的影響往往是巨大的，甚至是致命的，因此對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)及管控至關(guān)重要。在政治風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面，中國(guó)企業(yè)可以從以下七個(gè)方面著手。一、審慎選擇國(guó)別市場(chǎng)習(xí)近平總書記在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要全面強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，提升安全保障水平；要落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控制度，壓緊壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和主管部門管理責(zé)任，做到危地不往、亂地不去”。因此中國(guó)承包商應(yīng)重視新進(jìn)市場(chǎng)的國(guó)別調(diào)研和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。在進(jìn)入具體國(guó)別市場(chǎng)前，應(yīng)對(duì)所在國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、法律環(huán)境等進(jìn)行全面盡職調(diào)查和謹(jǐn)慎評(píng)估，基于評(píng)估結(jié)果做出合理決策并制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。并且，應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)新發(fā)情況、適時(shí)進(jìn)行再評(píng)估，以便對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施做出及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化。調(diào)查評(píng)估中，要關(guān)注東道國(guó)的國(guó)家主權(quán)評(píng)級(jí)及國(guó)家危險(xiǎn)指數(shù)，這方面可參考包括中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司（中信保）編制的《國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》在內(nèi)的各權(quán)威機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估結(jié)果。二、確定國(guó)家間的《雙邊投資協(xié)定》（BIT）的簽署對(duì)于投資項(xiàng)目來(lái)講，法律環(huán)境調(diào)研的重要一環(huán)就是檢索東道國(guó)與我國(guó)之間是否簽署《雙邊投資協(xié)定》。目前，我國(guó)已對(duì)外簽署且生效的投資保護(hù)協(xié)定達(dá)到108個(gè)。雙邊投資協(xié)定中通常規(guī)定外國(guó)投資人享有公平公正待遇、國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇、安全保護(hù)和安全標(biāo)準(zhǔn)等，用以保護(hù)資本輸出國(guó)海外私人投資的安全與利益。三、找個(gè)“好項(xiàng)目”，拉上“小伙伴”政治風(fēng)險(xiǎn)不僅有區(qū)域差別，也存在行業(yè)差別，因此在對(duì)外投資與工程承包中選準(zhǔn)“好項(xiàng)目”也是應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所謂好項(xiàng)目”，就是東道國(guó)當(dāng)?shù)匦枰?、且具有不可替代性的?xiàng)目，這樣可以降低政治風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。除了選準(zhǔn)“好項(xiàng)目”外，還要拉上“小伙伴”。所謂“小伙伴”，就是要拓展第三方市場(chǎng)合作，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)、互利共贏。這既包括與當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)的合作，也包括與具有投資、金融、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等優(yōu)勢(shì)的國(guó)際第三方企業(yè)的四、采用國(guó)際化的合同文本，設(shè)置合理的合同條款在買方市場(chǎng)之下，業(yè)主往往設(shè)置非常苛刻的合同條款，令承包商承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)際工程承包中要盡可能爭(zhēng)取選用國(guó)際機(jī)構(gòu)編制的標(biāo)準(zhǔn)格式文本。國(guó)際機(jī)構(gòu)編制的范本普遍合同文本體系完善、條款設(shè)計(jì)嚴(yán)密公正，可以更好地保護(hù)承包商的利益。例如，針對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)事件，F(xiàn)IDIC1999版中的“不可抗力”條款、2017版中的“例外事件”條款均對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)叛亂等政治風(fēng)險(xiǎn)事件的處理機(jī)制進(jìn)行了安排，明確約定了不可抗力事件/例外事件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)生后的通知與減損義務(wù)、后果的承擔(dān)方式（工期及費(fèi)用的索賠、合同終止選擇權(quán)）等。相較于工程承包類合同，PPP等投資/特許經(jīng)營(yíng)類合同所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜，需要在其中爭(zhēng)取有利的風(fēng)險(xiǎn)分配及政府保障機(jī)制。例如，印尼某電站投資協(xié)議中明確，如發(fā)生政治不可抗力，印尼國(guó)家電力公司應(yīng)履行回購(gòu)義務(wù)。五、購(gòu)買政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)針對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)，還可以考慮通過(guò)購(gòu)買保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的效果。中信保、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）等信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)均針對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置了相應(yīng)保單。例如，中信保的《海外投資股權(quán)保險(xiǎn)條款》中就提供了匯兌限制、征收、戰(zhàn)爭(zhēng)及政治暴亂、東道國(guó)政府違約等政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。另外，中信保提供的中長(zhǎng)期出口信用保險(xiǎn)、短期出口信用保險(xiǎn)特定合同保險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品中也均涵蓋政治風(fēng)險(xiǎn)。MIGA也為外國(guó)私人投資者提供政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，主要包括征收或類似措施險(xiǎn)、貨幣匯兌險(xiǎn)、戰(zhàn)爭(zhēng)與內(nèi)亂險(xiǎn)、違約險(xiǎn)等，其目前共有182個(gè)成員國(guó)，其中發(fā)展中國(guó)家154個(gè)，發(fā)達(dá)國(guó)家28個(gè)。六、鑄造中國(guó)國(guó)際工程企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力是有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的壓艙石。我國(guó)“十四五”規(guī)劃和2023年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展要“堅(jiān)持以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向，遵循國(guó)際慣例和債務(wù)可持續(xù)原則，健全多元化投融資體系”。在國(guó)際工程1.0版時(shí)期，中國(guó)國(guó)際工程企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力是“價(jià)格優(yōu)勢(shì)+吃苦耐勞”，2.0版時(shí)期是“融資能力+公關(guān)能力”，到了現(xiàn)今的3.0版時(shí)期，應(yīng)該是“深度本土化+產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)+投建營(yíng)一體化+技術(shù)領(lǐng)先+再造管控體系”。其中，3.0版的核心競(jìng)爭(zhēng)力中非常重要的一環(huán)就是“再造管控體系”，而管控體系中核心構(gòu)成要素就包括“風(fēng)險(xiǎn)管控體系”。正如習(xí)總書記提出的要全面強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，中國(guó)國(guó)際工程企業(yè)應(yīng)盡快構(gòu)建分工明確、責(zé)任清晰、協(xié)同高效、上下貫通的全面風(fēng)險(xiǎn)管控體系。其中，針對(duì)已經(jīng)識(shí)別出的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)提前制定安全應(yīng)急預(yù)案，也是實(shí)踐中極為重要的做法。同時(shí)鑒于政治風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)也日益突出，因此構(gòu)建完善滿足我國(guó)、所在國(guó)、國(guó)際通行合規(guī)監(jiān)管要求的合規(guī)管理體系，有效識(shí)別和管控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)也至關(guān)重要。七、強(qiáng)化國(guó)際爭(zhēng)端解決能力在自身權(quán)益受到侵害之時(shí)，中國(guó)企業(yè)要善于運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。當(dāng)今世界，“民告國(guó)”已不再罕見(jiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年1月1日，已知基于國(guó)際投資協(xié)定共有1023起國(guó)際投資仲裁案件被提請(qǐng)ISDS仲裁，120個(gè)國(guó)家被起訴。其中，80%的被訴方是發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，而阿根廷、西班牙和委內(nèi)瑞拉是這些年來(lái)被訴最多的國(guó)家。中國(guó)企業(yè)應(yīng)強(qiáng)化國(guó)際投資爭(zhēng)端解決能力，熟悉國(guó)際投資、商事?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制及仲裁規(guī)則，強(qiáng)化法律資源儲(chǔ)備，完善案件管理機(jī)制，以更好地保障海外投資利益。結(jié)語(yǔ)政治風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)際工程企業(yè)在