我國(guó)發(fā)行地方公債的理論依據(jù)和可行性研究

PAGEPAGE4我國(guó)發(fā)行地方公債的理論依據(jù)和可行性研究一、地方公債的理論基礎(chǔ)1.公共產(chǎn)品理論公共產(chǎn)品有純公共產(chǎn)品與混合公共產(chǎn)品之分純公共產(chǎn)品必須同時(shí)具有三個(gè)特征效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性典型的純公共產(chǎn)品是國(guó)防但是大多數(shù)公共產(chǎn)品都只具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間因而只能稱作混合公共產(chǎn)品如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于混合公共產(chǎn)品從理論上而言對(duì)純公共產(chǎn)品的供給政府財(cái)政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)不能依靠市場(chǎng)機(jī)制的解決而對(duì)于混合性公共產(chǎn)品的供給則應(yīng)該采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則因此無(wú)論純公共產(chǎn)品的供給還是混合公共產(chǎn)品的供給政府都有責(zé)任承擔(dān)下面考慮政府部門對(duì)公共產(chǎn)品的支出政府部門的支出可分為經(jīng)常性支出和資本性支出在一定時(shí)期的政府支出中經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會(huì)消費(fèi)利益而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年而是同時(shí)在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用根據(jù)這樣的劃分政府對(duì)公共產(chǎn)品的支出大部分都屬于資本性支出如政府建造的公路、圖書館等混合公共產(chǎn)品以及國(guó)防、照明等純公共產(chǎn)品他們將在以后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)為整個(gè)社會(huì)提供利益其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共產(chǎn)品的成本而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥ブ挥幸徊糠旨児伯a(chǎn)品如政府必須支付給政府雇員的工資等才屬于經(jīng)常性支出這些支出直接形成當(dāng)年公共產(chǎn)品的成本它與社會(huì)當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)政府可以通過(guò)收取稅費(fèi)獲得的財(cái)政資金和通過(guò)舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支付公共產(chǎn)品的支出在由稅費(fèi)提供的公共產(chǎn)品中受益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的；而由舉債獲得的債務(wù)資金提供公共產(chǎn)品則把公共產(chǎn)品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割為兩個(gè)不同的時(shí)期使受益者和成本負(fù)擔(dān)者有可能變得不一致因?yàn)楝F(xiàn)在的社會(huì)成員免費(fèi)享用了公共產(chǎn)品所帶來(lái)的效益而未來(lái)的社會(huì)成員則要承擔(dān)以往公共產(chǎn)品的供給成本因此政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由稅費(fèi)等財(cái)政資金承擔(dān)如果以舉債收入來(lái)承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出意味著讓現(xiàn)在的人無(wú)償享受公共產(chǎn)品的利益而讓以后的人來(lái)承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任這種情況下公共產(chǎn)品的受益與成本承擔(dān)者分主了舉債籌資會(huì)使公共產(chǎn)品的提供規(guī)模超過(guò)有效率的提供水平難以使公共產(chǎn)品的提供達(dá)到有效配置的目標(biāo)而對(duì)于政府的資本性支出則不應(yīng)以籌集稅費(fèi)等財(cái)政資金作為唯一的渠道通過(guò)舉債籌資將成本分?jǐn)偟揭院蟮母鱾€(gè)受益期將有助于社會(huì)選擇比較符合效率要求的公共產(chǎn)品提供水平因?yàn)槿绻?dāng)年用稅費(fèi)等財(cái)政資金來(lái)承擔(dān)全部資本性支出就意味著讓現(xiàn)在的人承擔(dān)公共產(chǎn)品的全部成本而讓以后的人免費(fèi)享受掛帳等問(wèn)題用地方公債彌補(bǔ)赤字無(wú)疑相當(dāng)于承認(rèn)了這些問(wèn)題存在的合理性這不但不能解決地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理和地方政府職能不到位的問(wèn)題反而會(huì)因?yàn)楣珎Y金不能獲得收益而導(dǎo)致償債危機(jī)所以是不可取的實(shí)際上發(fā)行地方公債的目的主要就是通過(guò)規(guī)范地方財(cái)政收支體系為地方政府提供一種財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制使其繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的職能一方面為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的公共產(chǎn)品另一方面也通過(guò)公債資金的有償性、規(guī)范性解決地方政府預(yù)算的軟約束降低其對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的效益2.地方公債的發(fā)行可否減輕中央政府的債務(wù)壓力事實(shí)上中央政府發(fā)行的國(guó)債中已經(jīng)為地方政府代為發(fā)行了一部分債務(wù)一般來(lái)說(shuō)中央政府發(fā)行公債應(yīng)該用于全國(guó)性的、經(jīng)濟(jì)效益外溢明顯的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目如果中央代為發(fā)行地方公債其實(shí)已經(jīng)說(shuō)明這部分資金的使用項(xiàng)目具有地域性既然這部分資金使用于地方性公共產(chǎn)品的提供當(dāng)然應(yīng)該由地方政府發(fā)行公債籌集更為合理從這個(gè)角度講地方公債的發(fā)行的確可以減輕中央政府的債務(wù)壓力但是如果考慮到地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的存在這一問(wèn)題就變得復(fù)雜了具體在下面第四個(gè)提出的問(wèn)題中論述3.地方公債能否用于支持落后地區(qū)是否可以用于西部大開發(fā)必須認(rèn)識(shí)到地方公債屬于一種非常規(guī)范的財(cái)政籌資方式必須有規(guī)范的籌資與償付機(jī)制配套才能發(fā)揮作用但是當(dāng)前我國(guó)的地方財(cái)政卻是這樣一種現(xiàn)狀越是貧窮落后的地區(qū)、財(cái)政越是緊張、財(cái)源越是枯竭如果貿(mào)然使用公債資金很可能無(wú)法收到預(yù)期的收益因而很難承受還本付息的負(fù)擔(dān)而發(fā)達(dá)地區(qū)正相反越是發(fā)達(dá)的地區(qū)非規(guī)范的收入越多從建立規(guī)范的地方財(cái)政收支體系出發(fā)發(fā)行地方公債可以降低非規(guī)范收入數(shù)額；并且發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)源充足也有助于降低財(cái)政的償債壓力至于通過(guò)發(fā)行地方公債支持西部大開發(fā)則不能一概而論如果僅僅是帶有扶貧性質(zhì)則并不可??；如果是建設(shè)地方性的基礎(chǔ)設(shè)施為經(jīng)濟(jì)發(fā)展減輕瓶頸約束也是值得考慮的一種籌資方式4.地方公債在現(xiàn)階段能否起到防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用雖然地方公債提上議事日程與地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)但是發(fā)行地方公債是否可以起到減輕甚至是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用則還需要深入探討地方政府通過(guò)債務(wù)籌資提供與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品在發(fā)達(dá)國(guó)家也普遍應(yīng)用因此發(fā)行地方政府公債從理論上而言確實(shí)可以解決我國(guó)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題但是如果深入思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)地方公債這一規(guī)范的財(cái)政籌資方式是與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的而我國(guó)現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還遠(yuǎn)不能說(shuō)完善在過(guò)渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體追求壟斷租金的最大化只要是能使其最大化利益什么樣的方式方法都是可以采用的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)根源也在于此本文第二部分在介紹美國(guó)及日本發(fā)行地方公債時(shí)就已經(jīng)提到了監(jiān)管的重要性實(shí)際上現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)行地方公債的關(guān)鍵不在于能不能發(fā)而在于相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制能否建立如果不能建立有效的監(jiān)管體系地方政府對(duì)于資金的需求就是無(wú)底洞發(fā)行地方公債也不可能起到規(guī)范收入、防范風(fēng)險(xiǎn)的目的甚至?xí)又氐胤截?cái)政的風(fēng)險(xiǎn)程度5.地方公債的定位地方公債到底采取什么樣的形式也是值得思考的雖然《預(yù)算法》已經(jīng)規(guī)定除法律和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)規(guī)定外地方政府不得發(fā)行地方債券但是在現(xiàn)實(shí)中地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的壓力也使一些地方政府采取規(guī)避措施繞開《預(yù)算法》的限制主要是通過(guò)一些同地方政府有密切聯(lián)系的或本身就是政府下屬的企業(yè)來(lái)發(fā)行企業(yè)債券籌集資金用于市政建設(shè)由項(xiàng)目收益償還借款但仍然列為企業(yè)債券例如1999年2月上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券籌資資金用于上海地鐵二號(hào)線一期工程；1999年4～5月濟(jì)南市自來(lái)水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券為城市供水調(diào)蓄水庫(kù)工程籌資但是由于發(fā)行企業(yè)債券要依據(jù)《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》而許多公用事業(yè)項(xiàng)目不符合企業(yè)債券的要求從而不能利用債務(wù)融資所以并不能從根本上解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問(wèn)題不過(guò)從形式上看這些企業(yè)債券大體相當(dāng)于美國(guó)市政債券中的收入債券即能夠以項(xiàng)目產(chǎn)生的收益償還所借債務(wù)這種收入債券由于不會(huì)給財(cái)政帶來(lái)很大的償債壓力因而很適合我國(guó)地方政府借鑒使用；而一般責(zé)任債券由于要以政府無(wú)限的稅收收入作為擔(dān)保在我國(guó)地方稅體系沒(méi)有建立起來(lái)、地方稅主體稅種不明確的情況下是不適合采取的因此中國(guó)的地方公債在發(fā)行初期可以定位于大中城市的市政建設(shè)公債在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施的需求較高并且信用評(píng)級(jí)制度也有一定的發(fā)展可以作為市政建設(shè)公債的試點(diǎn)待時(shí)機(jī)成熟后再加以推廣并發(fā)展其他形式的地方公債三、結(jié)論地方公債發(fā)行的可行性經(jīng)過(guò)本文以上的分析可以得出這樣的結(jié)論地方公債是公共財(cái)政的有機(jī)組成部分也是財(cái)政分權(quán)的客觀要求因而是規(guī)范的財(cái)政收支體系的必然要求但是由于體制轉(zhuǎn)軌的影響當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政隱含著相當(dāng)程度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)行地方公債一方面可以規(guī)范地方政府財(cái)政收支、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)另一方面如果監(jiān)管體系不能相應(yīng)建立并發(fā)揮作用地方公債則反而有可能引起更嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所以地方公債的發(fā)行應(yīng)該謹(jǐn)慎從事可以選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市進(jìn)行市政建設(shè)公債的發(fā)行試點(diǎn)待積累足夠的經(jīng)驗(yàn)且時(shí)機(jī)成熟后再擴(kuò)大發(fā)行范圍參考文獻(xiàn)1孫開著.政府間財(cái)政關(guān)系研究M.大連東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1994.2文也.防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的理性思考J.當(dāng)代財(cái)經(jīng)2001,(11).3張晉武宋茹.地方債深化財(cái)政體制改革應(yīng)考慮的重要問(wèn)題J.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)1999,(1