城投類企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑研究

摘要：城投類企業(yè)的發(fā)展歷程可以追溯到20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)我國正處于改革開放的初期階段，城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著巨大的資金壓力。為了解決這一問題，各地政府開始設(shè)立城投公司，通過發(fā)行債券等方式籌集資金，用于城市建設(shè)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城投類企業(yè)在城市建設(shè)中的作用越來越大，已經(jīng)成為推動(dòng)我國城市化進(jìn)程的重要力量。然而，隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和政策的調(diào)整，城投類企業(yè)面臨著一系列挑戰(zhàn)。首先，由于過度依賴政府信用，城投類企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益突出。其次，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建設(shè)的需求已經(jīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向了更高層次的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，這對(duì)城投類企業(yè)的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求。最后，隨著市場化改革的深入，城投類企業(yè)需要找到新的盈利模式，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?；诖耍疚尼槍?duì)城投類企業(yè)面臨的困境進(jìn)行系統(tǒng)的分析，在此基礎(chǔ)上提出幾點(diǎn)轉(zhuǎn)型建議，僅供參考與借鑒。關(guān)鍵詞：城投類企業(yè)；轉(zhuǎn)型發(fā)展；困境城投類企業(yè)多肩負(fù)所在區(qū)域城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資功能，在城市面貌提升改善方面發(fā)揮過重要作用。但在新預(yù)算法、疏堵結(jié)合的地方政府債務(wù)管理背景下，城投類企業(yè)所面臨的生存環(huán)境發(fā)生顛覆性改變，原有的發(fā)展模式難以為繼，轉(zhuǎn)型提上日程。目前，有少部分城投類企業(yè)擺脫了對(duì)政府的依賴，能在市場化競爭中存活，但大部分城投類企業(yè)還處于提升造血能力和可持續(xù)發(fā)展路徑的探索中。因此，城投類企業(yè)必須正視當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)，充分結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)，不斷創(chuàng)新和改革，提高自身的競爭力，才能更好地應(yīng)對(duì)未來復(fù)雜的市場環(huán)境[1]。一、城投類企業(yè)面臨的困境（一）缺少市場化收入來源城投類企業(yè)在承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的同時(shí)還承擔(dān)與之相關(guān)的融資職能。城投類項(xiàng)目普遍具有投入大、周期長、回報(bào)低的特點(diǎn)，在項(xiàng)目建設(shè)初期就需要大量的資金投入，承擔(dān)此類項(xiàng)目的城投類企業(yè)一方面背負(fù)巨額債務(wù)，另一方面持有的基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)大多并不能為企業(yè)帶來經(jīng)營性現(xiàn)金流，收益來源主要依賴政府部門，為維持現(xiàn)金流，城投類企業(yè)往往陷入借新還舊、融資規(guī)模越滾越大、利息越壘越高的往復(fù)循環(huán)之中，企業(yè)長期處于疲于還債的狀態(tài)。隨著政府隱性債務(wù)管理持續(xù)收緊，地方政府性債務(wù)受到嚴(yán)格的約束與管控，在嚴(yán)格劃清政府債務(wù)界限的同時(shí)，亦規(guī)定地方政府不得違規(guī)提供擔(dān)保。企業(yè)與政府間債務(wù)界限的厘清，使得城投類企業(yè)與屬地政府之間的信用捆綁逐漸解鎖，城投類企業(yè)無法像以往一樣借力政府的信譽(yù)為自己的融資行為進(jìn)行背書，政府部門也不再對(duì)城投企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。市場化收益來源的短板使得城投類企業(yè)融資日趨艱難，借新還舊等拆東墻補(bǔ)西墻式的融資方式使得城投類企業(yè)資金鏈危如累卵，債務(wù)危機(jī)呈現(xiàn)顯性化趨勢。無法解決融資難的問題，將會(huì)使得城投類企業(yè)面臨較大的發(fā)展瓶頸。（二）缺少主營業(yè)務(wù)的涵養(yǎng)伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，以及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的日臻完善，城投類企業(yè)無法再像前期那樣獲得大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并獲得政府資金支持。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的減少使得城投類企業(yè)不能形成良好的內(nèi)生循環(huán)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)一步削弱，只能另尋高質(zhì)量發(fā)展之路，通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)核心競爭力，來減少對(duì)政府收入來源的依賴，降低經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策變化對(duì)自身發(fā)展帶來的負(fù)面影響。（三）缺乏核心競爭力的培育城投類企業(yè)前期的蓬勃發(fā)展離不開政府資金和政策的支持，政府的庇佑使得城投類企業(yè)對(duì)政府的依賴性普遍較強(qiáng)。部分城投類企業(yè)前期主要承擔(dān)投融資功能，對(duì)于市場化運(yùn)作未給予過多關(guān)注，經(jīng)營機(jī)制不靈活，組織架構(gòu)不健全，功能職責(zé)不完備，管控流程不清晰；重要部門、關(guān)鍵崗位專業(yè)人才缺失；創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，市場化經(jīng)營意識(shí)不強(qiáng)，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，市場化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足。政策轉(zhuǎn)向后，無法迅速實(shí)現(xiàn)獨(dú)立成長，發(fā)展需求與管理能力不匹配的問題逐漸突出。（四）亟需新的資金鏈支撐點(diǎn)在以政府項(xiàng)目為核心的傳統(tǒng)城建發(fā)展模式下，城投類企業(yè)可以不計(jì)資金投入、不計(jì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)地進(jìn)行建設(shè)投資，但在與政府債務(wù)界限厘清后，其融資受限，資金需求無法得到滿足，無法保持對(duì)項(xiàng)目的持續(xù)投入，城投類企業(yè)也需要擯棄投資大、周期長、回報(bào)低的城建主業(yè)，尋找新的增長點(diǎn)。此外，城投類企業(yè)在發(fā)展過程中，往往需要大量的資金投入，這就使得它們面臨著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]。一旦資金鏈出現(xiàn)問題，或者投資項(xiàng)目的收益無法達(dá)到預(yù)期，就可能面臨債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)[3]。由于城投類企業(yè)與政府的緊密關(guān)系，它們的債務(wù)問題也可能影響到政府的財(cái)政穩(wěn)定。二、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型策略高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。黨的二十大報(bào)告提出：“深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”。城投類企業(yè)應(yīng)當(dāng)以提高核心競爭力和增強(qiáng)核心功能為重點(diǎn)，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)國企力量。（一）做好戰(zhàn)略規(guī)劃城投類企業(yè)的誕生、壯大都深深受益于國家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)政策層面發(fā)生轉(zhuǎn)向時(shí)，城投類企業(yè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮屬地優(yōu)勢，抓住時(shí)代與地方發(fā)展機(jī)遇，調(diào)整戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、業(yè)務(wù)布局、治理管控，從外部環(huán)境變化、行業(yè)發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)、地方資源稟賦和區(qū)位條件以及自身資源能力的優(yōu)勢與劣勢著手，制定適應(yīng)市場化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確發(fā)展方向、目標(biāo)愿景，有序地謀劃市場化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)發(fā)展定力，構(gòu)筑核心競爭力。（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局城投類企業(yè)發(fā)展至今，大多沒有優(yōu)質(zhì)主營業(yè)務(wù)作為收益及現(xiàn)金流支撐，存量的城建項(xiàng)目大多帶有公益屬性，項(xiàng)目投資大、回收周期長，部分項(xiàng)目甚至本身現(xiàn)金流無法覆蓋投資本金，進(jìn)而導(dǎo)致大量城投企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高居不下，因此，城投類企業(yè)應(yīng)及早調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略，重視對(duì)具有核心競爭力的主營業(yè)務(wù)的培育，在重點(diǎn)發(fā)展自身核心板塊業(yè)務(wù)的同時(shí)，積極拓展上下游產(chǎn)業(yè)鏈，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局立足現(xiàn)有業(yè)務(wù)，加速布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮城投類企業(yè)在基建板塊的傳統(tǒng)優(yōu)勢，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，在城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新基建領(lǐng)域發(fā)力，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，積極主動(dòng)謀劃提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系。2.延伸產(chǎn)業(yè)鏈提升在水務(wù)、燃?xì)獾裙卜?wù)領(lǐng)域的運(yùn)營效率，在提供傳統(tǒng)服務(wù)的同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)掘用戶的潛在需求，拓展新領(lǐng)域，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)附加值，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供支撐。3.增強(qiáng)造血功能減少對(duì)地方政府的依賴，圍繞核心定位，找到市場屬性和公益屬性的結(jié)合點(diǎn)，從政府項(xiàng)目的操盤手轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龈偁幍膮⑴c者，增強(qiáng)自身造血能力。一方面，推動(dòng)資產(chǎn)整合及業(yè)務(wù)重組，做實(shí)資產(chǎn)、做大規(guī)模、做強(qiáng)主業(yè)，提升自身盈利能力和綜合競爭力。另一方面，加快存量資產(chǎn)處置，通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式提高資產(chǎn)利用效率。還可以以現(xiàn)有金融、類金融板塊為依托，開展具有協(xié)同效應(yīng)的戰(zhàn)略投資，形成新的利潤增長點(diǎn)。4.提高融資效率一是提升主體信用級(jí)別，提高融資效率，降低融資成本；二是利用好政府間接信用，持續(xù)獲取政府在政策、資本金、經(jīng)營性資產(chǎn)、重點(diǎn)資源及項(xiàng)目上的支持；三是主動(dòng)與金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，改變?nèi)谫Y模式，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，提高直接融資占比，加強(qiáng)與社會(huì)資本合作的深度與廣度。（三）完善治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開，地方政府國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表政府通過股東會(huì)或董事會(huì)履行職責(zé)，通過頂層設(shè)計(jì)，明確戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)助企業(yè)發(fā)展。企業(yè)內(nèi)部也要盡快完善治理結(jié)構(gòu)，從組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、管理方式、績效考核等方面加強(qiáng)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，推動(dòng)運(yùn)行效率提高。在完善內(nèi)部管理制度、做好成本管控、切實(shí)防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，聚焦效率和效益，主動(dòng)提升市場化發(fā)展水平，加強(qiáng)行業(yè)對(duì)標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)精細(xì)化管理，增強(qiáng)專業(yè)運(yùn)營、資本運(yùn)作等綜合能力，提高市場化競爭能力。（四）強(qiáng)化資本運(yùn)作城投類企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，資本是重中之重。這就需要城投類企業(yè)強(qiáng)化資本運(yùn)作，全面提升資金利用效率，為轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。1.資產(chǎn)證券化與融資創(chuàng)新城投類企業(yè)應(yīng)積極運(yùn)用資產(chǎn)證券化等金融工具，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包成證券產(chǎn)品，吸引社會(huì)資本參與，降低融資成本。通過資產(chǎn)證券化，企業(yè)可以將不易流動(dòng)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為具有較高流動(dòng)性的證券產(chǎn)品，從而提高資金周轉(zhuǎn)速度[4]。同時(shí)，企業(yè)還可以通過發(fā)行債券、股權(quán)融資等多種方式籌集資金，拓寬融資渠道，提高資金利用效率。此外，企業(yè)還可以嘗試與金融機(jī)構(gòu)合作，開展供應(yīng)鏈金融、綠色金融等創(chuàng)新業(yè)務(wù)，以滿足不同類型投資者的需求[5]。2.引入戰(zhàn)略投資者與合作伙伴城投類企業(yè)應(yīng)積極尋求與國內(nèi)外知名企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等戰(zhàn)略投資者合作，引進(jìn)先進(jìn)的管理理念、技術(shù)和資金，提升企業(yè)綜合實(shí)力。通過與戰(zhàn)略投資者合作，企業(yè)可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化企業(yè)管理，提高運(yùn)營效率。此外，通過與合作伙伴共同開發(fā)項(xiàng)目，企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提高項(xiàng)目成功率。例如，企業(yè)可以與建筑企業(yè)、設(shè)計(jì)院等合作，共同完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同發(fā)展。3.優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)與降低融資成本城投類企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略和市場需求，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，降低負(fù)債率。可以通過發(fā)行長期債券、優(yōu)先股等方式籌集資金，降低短期債務(wù)比例，提高企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。還應(yīng)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通與合作，爭取獲得更優(yōu)惠的融資條件?？梢酝ㄟ^降低融資成本，企業(yè)可以減輕財(cái)務(wù)壓力，提高資金利用效率，為企業(yè)發(fā)展提供有力支持?？傊?，城投類企業(yè)必須不斷強(qiáng)化資本運(yùn)作，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，降低融資成本，提高資金利用效率，才能在市場競爭中保持領(lǐng)先地位，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（五）立足區(qū)域發(fā)展以市場主導(dǎo)、政府指導(dǎo)、企業(yè)自主經(jīng)營的模式，主動(dòng)融入、深入服務(wù)區(qū)域發(fā)展。強(qiáng)化核心功能，聚焦優(yōu)勢領(lǐng)域，在區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群、產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)、城市活力提升等方面多出成果。立足自身資源稟賦，在城中村改造、片區(qū)產(chǎn)業(yè)集群中發(fā)力，實(shí)現(xiàn)由土地收益導(dǎo)向型向綜合收益導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。積極向文化旅游、生態(tài)保護(hù)、健康養(yǎng)老等領(lǐng)域進(jìn)軍，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈快速集聚，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。（六）不忘責(zé)任使命城投類企業(yè)除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還在各地承擔(dān)保障房、公用事業(yè)運(yùn)營等多項(xiàng)民生保障任務(wù)職能。2020年以來，在防疫物資采購、安置點(diǎn)建設(shè)、方艙醫(yī)院建設(shè)等方面發(fā)揮頂梁柱作用。2021年以來，在房地產(chǎn)不斷下行的行業(yè)背景下，不少地方城投又投身土地市場托底摘牌。協(xié)助維護(hù)國計(jì)民生、經(jīng)濟(jì)秩序，是城投類企業(yè)作為國資國企的責(zé)任使命。除了以上提到的領(lǐng)域，城投類企業(yè)還在其他多個(gè)方面發(fā)揮著重要作用。例如，他們積極參與城市更新改造項(xiàng)目，提升城市品質(zhì)；推動(dòng)綠色建筑和節(jié)能減排，助力生態(tài)文明建設(shè)；支持