淺析我國(guó)村民自治制度運(yùn)行現(xiàn)狀

淺析我國(guó)村民自治制度運(yùn)行現(xiàn)狀—以河南省盧氏縣朱陽(yáng)關(guān)鎮(zhèn)毛莊村為例摘要：村民自治的提法始見(jiàn)于是1982年我國(guó)修訂頒布的《憲法》第111條，其中規(guī)定”村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。到今天為止，此項(xiàng)制度已經(jīng)走過(guò)了30年的風(fēng)風(fēng)雨雨和不斷地改革創(chuàng)新，村民自治制度不斷的得到完善，取得了重大的進(jìn)步，為探索新形勢(shì)下基層政權(quán)建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)，但是也仍然在運(yùn)行中暴露了許多不盡人意的地方，需要我們以更大的勇氣、智慧和堅(jiān)持，繼續(xù)不斷的進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，以推動(dòng)村民自治在新的形勢(shì)下能不斷發(fā)展，這對(duì)于加快農(nóng)村民主政治建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的作用。筆者在假期走訪了河南省盧氏縣朱陽(yáng)關(guān)鎮(zhèn)毛莊村，就當(dāng)?shù)氐拇迩f村民自治情況進(jìn)行了專題的調(diào)研，以期能夠在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)村民自治的現(xiàn)狀有一個(gè)較為明確的認(rèn)識(shí)，更好地完善中國(guó)基層民主模式，充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。關(guān)鍵詞：村民自治四個(gè)民主民主選舉民主決策民主管理民主監(jiān)督一、社會(huì)背景我國(guó)家是農(nóng)業(yè)大國(guó)，九億多人口在農(nóng)村，解決好了農(nóng)村的問(wèn)題，我國(guó)的問(wèn)題就去了一大半，農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須首先解決的是村民自治的問(wèn)題。1994年民政部下發(fā)的關(guān)于開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知中，從“村民自治”到“四個(gè)民主”，使村民直接參與到基層公共事務(wù)的管理中去，這無(wú)疑是一項(xiàng)重大的進(jìn)步，是民主政治建設(shè)的一項(xiàng)生長(zhǎng)點(diǎn)和著力點(diǎn)。但是，經(jīng)過(guò)了30多年來(lái)實(shí)踐的檢驗(yàn)其中必定還是有很多的問(wèn)題值得我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)去深思。二、村民自治的內(nèi)涵（1）村民自治的含義：村民自治就是讓廣大農(nóng)民群眾自己當(dāng)家作主，村民通過(guò)民主的形式組織起來(lái)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、共同辦理好本村的各項(xiàng)事物。（2）村民自治主要包括的四個(gè)方面：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)、民主決策是村民自治的關(guān)鍵、民主管理是村民自治的根本，民主監(jiān)督是村民自治的保證?；经h(huán)節(jié)有三個(gè)，即：制定村委會(huì)選舉辦法，保證民主選舉；建立村民代表會(huì)議制度，保證民主決策；制定村民自治章程，保證民主管理。（3）村民自治的組織結(jié)構(gòu)：根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，村民自治的基本組織結(jié)構(gòu)主要有兩層，即由全體村民參加的村民會(huì)議和由選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)。(4)村民自治的范圍：根據(jù)我國(guó)的憲法和法律，各村委會(huì)根據(jù)需要設(shè)立各個(gè)分委員會(huì)，主要辦事的范圍是本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助有關(guān)部門(mén)維護(hù)社會(huì)治安，開(kāi)展精神文明建設(shè)，向政府反應(yīng)居民群眾意見(jiàn)、建議和提出要求。三、村民自治中存在的問(wèn)題從目前調(diào)研的情況來(lái)看，農(nóng)村基層組織在貫徹實(shí)施村民自治方面進(jìn)行了積極的探索，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是我們不得不承認(rèn)的是，在這次的調(diào)研中我發(fā)現(xiàn)了村民自治制度運(yùn)行過(guò)程中仍然有非常多的問(wèn)題和運(yùn)行障礙。以下筆者從民主的四個(gè)內(nèi)容方面來(lái)匯報(bào)下這次入村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題從“四個(gè)民主”的內(nèi)容上來(lái)看，在毛莊村“民主選舉”的的過(guò)程中存在以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）選舉參與率高，但選舉質(zhì)量地低。在筆者調(diào)查的的20戶農(nóng)戶當(dāng)中，90%的農(nóng)戶都表示自己參與了村委會(huì)選舉和村民代表選舉，并且是親自參加。但是當(dāng)問(wèn)到參加選舉的原因時(shí)，基本上選擇的都是干部要求參加或者跟風(fēng)參加的。而且基本都表示選舉結(jié)果選不選都是一樣的。這表明村民們的自主參政意識(shí)不高，很多選出來(lái)的東西也不是真正民意的表達(dá)。填選票的時(shí)候，村干部就站在旁邊看著選民填，加之農(nóng)村社會(huì)是熟人社會(huì)，鄉(xiāng)親們都低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)的，臉面薄，迫于各種壓力，匿名選舉根本就沒(méi)有起到匿名的作用，百姓根本就沒(méi)有機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)自己愿望。（2）選舉雖有制度規(guī)定來(lái)保證，但沒(méi)有公平公正的監(jiān)督《村民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)選舉過(guò)程做了詳細(xì)的規(guī)定，但是這些規(guī)定并沒(méi)有公平公正的監(jiān)督可以做保證。筆者在調(diào)研期間了解到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在監(jiān)督選舉的過(guò)程中，并沒(méi)有真正起到監(jiān)督作用：在填選票時(shí)，對(duì)于村干部要求農(nóng)戶填自己的名字的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熟視無(wú)睹。老百姓更是無(wú)法監(jiān)督，就算有不滿，也沒(méi)有渠道去反映，去解決。導(dǎo)致選舉有名無(wú)實(shí)，監(jiān)督也成了一紙空文?。?）選舉走程序，甚至程序走得不完整中國(guó)人喜歡搞形式主義，尤其是牽扯到官場(chǎng)政治，這選舉也變得形式主義了。調(diào)研期間村民說(shuō)，這選票填完根本就沒(méi)有公開(kāi)的唱票環(huán)節(jié)，村干部私底下一統(tǒng)計(jì)然后一公布讓各家知道就算完成選舉過(guò)程了。這是有明確的規(guī)定的過(guò)程，都可以完全不按照標(biāo)準(zhǔn)化程序來(lái)，又因?yàn)椤疤旄呋实圻h(yuǎn)”,鞭長(zhǎng)莫及，選舉往往落不到實(shí)處。（4）村內(nèi)大姓在選舉中占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。毛莊村薛姓、程姓、段姓為大姓，但但村黨支部、村干部、各委員會(huì)成員中程姓、段姓為主，大姓在政治上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。每逢選舉或者村內(nèi)事務(wù)需要大家商議決定時(shí)，大姓往往占據(jù)了絕對(duì)有利的地位，選舉并不能真正的做到公平和公正，是擺脫不了人為因素干擾的。從“民主決策”的方面看，毛莊村存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）雖有村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，但決策權(quán)扔掌握在少數(shù)人手。在上文的民主選舉方面，提到了村中大姓把持村內(nèi)政務(wù)的情況。在民主決策當(dāng)中仍然存在這個(gè)問(wèn)題，村民代表基本上是村內(nèi)大姓的成員，村中事務(wù)的決議也基本是由村民代表完成的。村民大會(huì)由于百姓參與雖多，但參與動(dòng)機(jī)卻一點(diǎn)都不明確，也不懂得積極為自身爭(zhēng)取利益，故在村民會(huì)議上都僅僅是配角而已，從來(lái)沒(méi)有提過(guò)意見(jiàn)建議的人在村內(nèi)大有人在，而且絕不在少數(shù)。那么村民自主決定本村重大事務(wù)就成了一條擺設(shè)，民眾的真正意愿并沒(méi)有表達(dá)，民主決策根本就談不上實(shí)現(xiàn)，更不要說(shuō)實(shí)現(xiàn)的程度如何了。（2）村內(nèi)的決策機(jī)制并不完善。雖然說(shuō)村內(nèi)是有村民代表大會(huì)和村民會(huì)議的，但是在做問(wèn)卷時(shí)發(fā)現(xiàn)，80%的被調(diào)查者都反映，其實(shí)村內(nèi)的一切決策都是由村主任一人完成的，村支書(shū)常年不在村內(nèi)而是去縣城做香菇生意去了，因此村主任對(duì)村內(nèi)各項(xiàng)決定都掌握著絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，甚至村支書(shū)也經(jīng)常被村主任罵。這個(gè)現(xiàn)象與正常情況是完全顛倒過(guò)來(lái)的。毛莊村的黨支部根本就沒(méi)有發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用。決策權(quán)集中于村主任一人，若這個(gè)村主任自身是個(gè)為村民著想的賢德之人固然十分得好，能為村里做些實(shí)事，要是碰到個(gè)地方惡霸樣的村干部，那就不要提為村內(nèi)作貢獻(xiàn)了，能不禍害一方就已經(jīng)挺好了。恰恰這個(gè)村主任不是什么好惹的人物，村民們也都三緘其口，指鹿為馬了。決策內(nèi)容、結(jié)果不透明、決策的過(guò)程不公平公正了，那決策所做出的某些不能讓大家知曉的細(xì)節(jié)內(nèi)容自然不能讓大家太清楚。例如：在我問(wèn)道知不知道有哪些是低保戶的時(shí)候，20戶沒(méi)有一戶能很肯定的告訴我有哪幾戶是，只能非常模糊的說(shuō)這家可能是吧，我進(jìn)一步詢問(wèn)他難道就沒(méi)有公示過(guò)么？都說(shuō)只是寫(xiě)了個(gè)多少戶多少人，具體是誰(shuí)家并沒(méi)有列舉，并且認(rèn)為最應(yīng)該拿低保的反而沒(méi)拿上。而且筆者去村務(wù)公開(kāi)欄處查看過(guò)，發(fā)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)欄被所種的一些莊稼擋著，而且有圍欄并不能靠太近仔細(xì)觀看，對(duì)于一些字非常小的告示則完全看不到寫(xiě)的是什么。從“民主管理”方面來(lái)看，毛莊村存在已下幾個(gè)問(wèn)題：（1）老百姓習(xí)慣于被管而不是主動(dòng)去管。關(guān)于這點(diǎn)，我們分為兩個(gè)層次來(lái)說(shuō)明：作為村莊管理者的村干部習(xí)慣于被上級(jí)政府管。調(diào)研時(shí)村干部跟我提過(guò)，讓他們自主管理他們并不樂(lè)意，一是因?yàn)樽屗麄兒鋈桓淖冏约鹤鲋魅ス芾?，他們并不適應(yīng)這個(gè)身份的轉(zhuǎn)變；二是他們的文化水平普遍不高，這對(duì)他們的村莊管理能力是個(gè)限制。上級(jí)政府喜歡插手村莊具體的事務(wù)，并以行政命令的方式下達(dá)。村干部這方面呢也樂(lè)得自己不用動(dòng)腦筋管理。作為老百姓來(lái)講，他們首先也是內(nèi)心就沒(méi)有把自己當(dāng)作村莊的管理者的一份子，和可能與幾千年來(lái)的農(nóng)業(yè)社會(huì)的根深蒂固的一些思維方式和行為習(xí)慣有關(guān)，這讓他們對(duì)管理村莊并不那么熱心；再次，有些農(nóng)戶說(shuō)，自己發(fā)表的意見(jiàn)根本就沒(méi)用，以前還提過(guò)，發(fā)現(xiàn)沒(méi)什么作用時(shí)就不想再提了。筆者認(rèn)為，這是人之常情，在一次次被漠視后，斷不會(huì)有人再想說(shuō)什么了。（2）管理者的素質(zhì)不高筆者調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，毛莊村的百姓對(duì)這任的村干部并不是非常滿意。他們認(rèn)為村干部并沒(méi)有為村內(nèi)爭(zhēng)取到什么項(xiàng)目，也沒(méi)有帶領(lǐng)村民致富，反而憑借自己的職權(quán)，壟斷養(yǎng)殖香菇打木料這一必須的環(huán)節(jié)，并且要價(jià)非常高。外村只要3分/斤，而這個(gè)村某個(gè)村干部自家搞了個(gè)機(jī)器，居然開(kāi)價(jià)到8分/斤，并且不許外村的來(lái)也不許本村的出去，以此來(lái)斂財(cái)。有村民不滿他的種種做法而寫(xiě)材料遞到縣里，縣里與村干部沆瀣一氣，村干部立馬就接到縣里電話，第二天告狀的村民就被打了。這個(gè)事件表明村干部自身的工作水平和道德素質(zhì)真的不高，這就根本無(wú)法以村百姓和村莊的整體利益為出發(fā)點(diǎn)來(lái)考慮事情，整個(gè)村莊在很大程度上就無(wú)法得到更好的發(fā)展。（3）管理者的盲從，唯上級(jí)命令是從村莊管理者將上級(jí)政府作為自己的直接領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)于上級(jí)政府說(shuō)得做的提倡的都直接搬來(lái)在村內(nèi)大搞特搞，根本不去考慮本村的實(shí)際情況。百姓的意見(jiàn)他不管，因?yàn)榘傩展懿恢?，只要顧好領(lǐng)導(dǎo)，讓領(lǐng)導(dǎo)高興就行。這是很明顯的違背了馬克思主義世界觀和方法論。（4）管理者“一手遮天”，百姓參與管理程度低受幾千年來(lái)小農(nóng)思想的影響，中國(guó)農(nóng)民更關(guān)心的是自己的事情。生存是他們首先需要考慮的事情。馬斯洛的需求層次理論將人的需求分為五種：生理需求、安全需求、歸屬與愛(ài)的需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求五類，依次由較低層次到較高層次排列。一般來(lái)說(shuō)，某一層次的需要相對(duì)滿足了，就會(huì)向高一層次發(fā)展，追求更高一層次的需要就成為驅(qū)使行為的動(dòng)力。相應(yīng)的，獲得基本滿足的需要就不再是一股激勵(lì)力量。因此，在這樣一個(gè)貧困村，如何生存下去才是他們最關(guān)心的事。中國(guó)農(nóng)民的要求太低，太容易滿足。也許是受慣了官老爺?shù)钠蹓海袊?guó)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)是相當(dāng)?shù)偷?，不到萬(wàn)不得已，走投無(wú)路，是不會(huì)反抗的。對(duì)于農(nóng)村百姓來(lái)說(shuō)，只要一點(diǎn)小恩小惠、只要能夠維持生計(jì)填飽肚子，他們也就甘于忍受生活在這種不公平的環(huán)境里。從“民主監(jiān)督”方面看，毛莊村存在以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的選拔方式存在漏洞。人員的選拔方式方法并沒(méi)有考慮到村內(nèi)大姓對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)選舉的影響。大姓可以憑借自身的優(yōu)勢(shì)，輕松進(jìn)入監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)于宗族內(nèi)的在任村干部的人員以及其的失職、瀆職行為根本起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用。（2）村民們的監(jiān)督有名無(wú)實(shí)，村內(nèi)百姓敢怒不敢言，監(jiān)督的結(jié)果苦于沒(méi)有渠道能夠向上反映以至于不能得到解決。毛莊村的村民對(duì)村干部的行為也有過(guò)監(jiān)督并且也向上反映過(guò)，但由于各種人為因素導(dǎo)致渠道不暢，最終還是沒(méi)有效果。從毛莊村上升到整個(gè)大的范圍內(nèi)來(lái)看，基層村民自治中目前存在的問(wèn)題有以下幾點(diǎn)：村民自治的發(fā)展程度在地區(qū)上表現(xiàn)出不平衡筆者調(diào)研了三個(gè)村莊、三個(gè)社區(qū)?？梢詮闹忻黠@的發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，村民（居民）的民主意識(shí)就越明顯，基層群眾自治的運(yùn)行和貫徹也就越好。有些地方并沒(méi)有把村民自治真正的實(shí)施起來(lái)，人民公社時(shí)期遺留下來(lái)的行政化管理模式依然占據(jù)主要的地位。村民自治的主體素質(zhì)不高村民自治的貫徹落實(shí)，與廣大農(nóng)村人口的文化素質(zhì)息息相關(guān)，現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)文盲數(shù)量雖然已經(jīng)下降，但是文化素質(zhì)普遍還是不高。村民自治的主體——農(nóng)民的民主素養(yǎng)與民主政治建設(shè)所需要的仍有很大的距離。村莊中宗族勢(shì)力、特權(quán)思想等依然存在。選舉始終無(wú)法做到真正的擺脫大姓、派系勢(shì)力的干擾，還有賄選等狀況頻頻出現(xiàn)。這就要求必須要大力提高農(nóng)民的民主意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的職能模糊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表面上不干預(yù)村內(nèi)的事務(wù)，但實(shí)際上任然對(duì)村干部發(fā)號(hào)施令。村委會(huì)干部也認(rèn)為自己是向上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的，村民把村干部看作是“官”而非“民”，因此在村干部思維力，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村民自治就完全失去了其內(nèi)在本質(zhì)。四、村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問(wèn)題現(xiàn)在有兩種傾向，一是村黨支部班子渙散，村委會(huì)不能自覺(jué)的接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。黨支部根本起不到村級(jí)黨組織的核心作用。我所調(diào)研的這個(gè)毛莊村就是這種情況。二是權(quán)力過(guò)分集中于村黨支部，村委會(huì)和村民自治權(quán)利被架空成為擺設(shè)。在村民自治的過(guò)程中，村黨支部要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)。“民主”本就是個(gè)舶來(lái)品，是從西方引進(jìn)過(guò)來(lái)的。中國(guó)的老百姓，特別是農(nóng)村