新形勢下繼承登記之于不動產(chǎn)登記機構(gòu)的思考

傳統(tǒng)的繼承登記手續(xù)復(fù)雜，且整體上也會存在一些繼承權(quán)糾紛的問題。尤其是早期農(nóng)村一些老人去世后，死亡證明沒有及時辦理，一些證件難以提供，加上早期工作中存在的錯誤填寫問題，都會影響繼承登記的流程。當下，各地的不動產(chǎn)交易登記中心都簡化了操作流程，并降低了繼承登記的繁瑣系數(shù)，而在江蘇、浙江、廣東、湖南一些地區(qū)已經(jīng)開展了不動產(chǎn)非公證繼承登記告知承諾制試點，針對一些傳統(tǒng)的繼承登記常見的問題進行了系統(tǒng)分析，降低了操作難度，提升了服務(wù)效率。一、新形勢下繼承登記的政策背景司法部于2016年發(fā)布的《關(guān)于廢止〈司法部、住建部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強公證的聯(lián)合通知〉的通知》中，不再執(zhí)行之前規(guī)定的房屋繼承登記等所有權(quán)轉(zhuǎn)移必須公證的規(guī)定，隨之而來的是公證自愿，法律充分賦予了當事人對提供材料具有選擇的權(quán)利。2021年1月1日起，現(xiàn)行《繼承法》被廢除，在《中華人民共和國民法典》中，對繼承登記進行了更加規(guī)范系統(tǒng)的界定，根據(jù)《民法典》第1128條規(guī)定，在繼承法中，如果第一順序和第二順序包括先于被繼承人死亡的父母、子女、配偶、祖父母、外祖父母、兄弟姐妹、孫子女(代位繼承)，那么被繼承人將沒有法定繼承人，也就是社會俗稱的“孤寡老人”。民法典生效后，他的侄子、外甥(無論男女)都可以去代位繼承。在繼承登記按照“新規(guī)”處理的情況下，代位繼承、身后繼承過戶等模式讓繼承登記趨向多元化，在《民法典》第1142條，1136條中規(guī)定，遺囑的訂立需要有兩個以上見證人在場，才能確定錄音錄像遺囑和打印遺囑。而關(guān)于遺囑的撤回、變更和效力順位等都有更加系統(tǒng)的規(guī)定，在當下，怎樣用好政策、提升繼承登記的合法性、秩序性、規(guī)范性、合理性，已經(jīng)成為不動產(chǎn)登記機構(gòu)所需要關(guān)心并解決的問題。二、新形勢下繼承登記對登記機構(gòu)的挑戰(zhàn)(一)法定繼承人和申請材料的認定困難問題我中心在繼承類登記業(yè)務(wù)時采取公證自愿原則。在辦理業(yè)務(wù)時，若所有繼承人均可同時到場時，在工作人員的見證下簽訂相關(guān)協(xié)議，并留取影像資料；若無法同時到場，則可通過公證的方式進行辦理。在之前，公證處只需要保證相關(guān)民事法律行為和申請材料具有真實性、合法性和有效性就能夠出具公證書。所以說在之前登記機構(gòu)主要是進行繼承公證書的形式性審查，但是在現(xiàn)在如果申請人提交各種證明材料到登記機構(gòu)，登記機構(gòu)不能直接拒絕申請人的要求，而需要接手這些證明材料，并且確定所有的法定繼承人，并對申請人所提供的資料進行真實性的核驗。在不動產(chǎn)繼承登記中需要對繼承人資格進行審查，根據(jù)《民法典》1127條，如果沒有第一順序繼承人則由第二順序繼承人繼承，在這里涉及到兩個問題，第一個問題是因為親屬去世時間久遠，死亡證明難以獲取，另外一種是遺囑繼承的問題，在遺囑繼承中根據(jù)《民法典》1142條規(guī)定，有數(shù)份遺囑以最后遺囑為準，但是這樣就涉及到公證遺囑的問題，有的當事人持有公證遺囑卻不能認定為最后一份遺囑，這種情況下需要讓不動產(chǎn)其他繼承人到場受詢，無異議后方可繼承登記，但是也存在繼承人拒絕當場的情況，導致繼承登記流程難以正常進行。(二)行政服務(wù)資源有限的問題不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)除了繼承類的登記之外，還包括首次登記、轉(zhuǎn)移登記、抵押登記等各項事務(wù)，在當前房屋交易量居高不下的情況下導致不動產(chǎn)登記申請量巨大。首先，在辦理此類業(yè)務(wù)時常會遇到一些棘手問題。比如繼承人數(shù)較多，家庭關(guān)系復(fù)雜，工作人員需要一一核實，想要多頭兼顧必然會對效率造成影響，導致不僅耗費大量時間和精力，影響辦事效率，也會因?qū)彶榈膹?fù)雜性給登記帶來一定的風險，在這樣的情況下必然會消耗大量行政服務(wù)資源。其次，普通登記業(yè)務(wù)一般可以在幾個工作日完成，但繼承登記一般需要花費數(shù)周甚至數(shù)月的時間，這顯然難以符合登記工作高效開展的原則。(三)實質(zhì)審查權(quán)權(quán)限模糊的問題繼承登記工作在強制性公證取消之后，整體上復(fù)雜性提升，并且要求登記機構(gòu)做好實質(zhì)性審查。在登記機構(gòu)進行審查的過程中，怎樣進行實質(zhì)性審查或者還是之前的形式性審查，目前還是多方爭論的焦點，尤其是在2021年1月廢止了物權(quán)法之后，民法典中對于不動產(chǎn)登記機構(gòu)的法定職責也明確的規(guī)定了，但是在其中并沒有賦予相關(guān)不動產(chǎn)登記機構(gòu)調(diào)查取證的權(quán)利。所以說，從強制性取證到非強制性取證中，不動產(chǎn)機構(gòu)和其工作人員都需要經(jīng)歷過改革的陣痛，整體上工作壓力更高，而針對登記機構(gòu)職責設(shè)置問題和審查職責的問題，就需要根據(jù)登記事項、現(xiàn)場情況等做好實質(zhì)性審查，整體的相關(guān)權(quán)限模糊的問題還是比較嚴重。(四)行政賠償風險較大的問題因為針對繼承事宜的調(diào)查、查驗與認定等工作需要投入許多精力，并且需要消耗大量時間，所以該項工作有著非常強的法律性和專業(yè)性，從繼承本身來看本就屬于權(quán)屬爭議，因此目前法律糾紛問題還是比較突出，因為繼承本身存在爭議性，法律糾紛也比較突出。公證處承擔的日常事務(wù)和法律風險轉(zhuǎn)移到不動產(chǎn)登記機構(gòu)之后，不動產(chǎn)登記機構(gòu)的行政賠償風險增加。根據(jù)民法典的規(guī)定，因為錯誤登記損害他人利益的，應(yīng)當承擔賠償責任。而在當下，基本上所有的賠償責任都由不動產(chǎn)登記機構(gòu)來承擔。這樣一來，整體的賠償風險高，而相關(guān)部門整體的風險程度能力還是不夠的。三、新形勢下繼承登記之于登記機構(gòu)的可行探索(一)合理引導無糾紛繼承首先如果從現(xiàn)實角度上看，被繼承人死亡之后一般不會直接開產(chǎn)、債務(wù)清償和遺產(chǎn)清理等相關(guān)工作，因此，有的時候可能會存在拖得很久而遲遲不能落實好繼承糾紛的問題，而容易導致申請人在提交繼承申請登記的時候因為利害關(guān)系或者其他人員的爭議，導致審查的難度增大和不動產(chǎn)登記的時間延長。再者，繼承發(fā)生之后，需要認定是否有糾紛，如果在繼承人對不動產(chǎn)繼承權(quán)未能達成共識的情況下，法定繼承人到登記機構(gòu)申請不動產(chǎn)登記易引起登記混亂，這時候則可以采取法院訴訟的形式解決。如果沒有糾紛，一般可以選擇公證繼承、法院調(diào)解和自行繼承三種方式，但是，在實踐中卻存在過多無糾紛繼承案例流入法院調(diào)解這一流程，導致司法資源壓力增大，法院負擔較大的問題。想要解決這些問題，登記機構(gòu)可以加強對不動產(chǎn)繼承及時登記、處理的宣傳，引導申請人先處理好繼承糾紛后再辦理不動產(chǎn)繼承登記。比如說上海市采用的是在上海市規(guī)劃和自然局的官網(wǎng)提交預(yù)審材料，為當事人提供在線的材料預(yù)審，然后工作人員根據(jù)提交材料審查，選擇最適合當事人的審查程序，有利于提高登記機構(gòu)的辦事效率，簡化繁雜的繼承登記流程，逐漸促進不動產(chǎn)登記的“全網(wǎng)通”改革。(二)謹慎受理相關(guān)業(yè)務(wù)取消繼承登記強制公證制度只是解決了下位法與上位法的沖突，繼承登記的法律問題依然存在。而且，缺乏公證機關(guān)實質(zhì)審查的前置程序，會極大影響不動產(chǎn)登記機構(gòu)繼承登記結(jié)果的準確性，導致登記機構(gòu)社會公信力降低。民法典沒有對繼承登記公示制度做出回應(yīng)，實質(zhì)上解決了繼承登記的問題。在現(xiàn)行法律下，推進政府購買公證服務(wù)的做法，是解決繼承登記問題的可行途徑。登記機構(gòu)需要減少公證業(yè)務(wù)中的風險隱患，降低公證風險、提升公證的服務(wù)價值，在受理相關(guān)業(yè)務(wù)的時候需要規(guī)范管理、嚴格審查，完善審核制度，對業(yè)務(wù)處理情況進行有效審查，在保證安全的程序性上，運用《調(diào)解法》等規(guī)定，為當事人提供多元、安全、高效的服務(wù)。如果是在自愿公證模式下即便申請人沒有出示公證書，登記機構(gòu)也需要承擔相應(yīng)的審查責任，可以結(jié)合繼承登記的特殊性開辟專屬繼承登記的審查制度。另外還需要設(shè)置當事人信用承諾書這一環(huán)節(jié)，特別要求當事人提供申請材料并保證申請材料的真實性，實行終身責任制，避免在申請人提供虛假材料的情況下導致繼承登記出現(xiàn)錯誤，進一步維護國家法律法規(guī)和民眾的合法權(quán)益。這項工作是建立在以人為本的工作理念之上，通過網(wǎng)上預(yù)約上門服務(wù)的方式，真正為人民辦實事辦好事，這樣才能節(jié)省人力物力財力，并方便了群眾生產(chǎn)生活。(三)優(yōu)化外包服務(wù)由于公證處是一個具有社會化、專業(yè)化的證明機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)，在繼承權(quán)公證上擁有非常豐富的工作經(jīng)驗，同時也具備許多專業(yè)的優(yōu)秀人才。公證部門的職業(yè)資格保險以及統(tǒng)籌賠償資金等機制能提升整體工作的協(xié)同穩(wěn)定性，在面對出具錯誤繼承權(quán)公證書導致當事人損失這一問題，也有能力承擔一定的經(jīng)濟風險。因此，對于直接去辦理不動產(chǎn)繼承登記的，政府可以通過服務(wù)外包的方式購買繼承登記公證服務(wù)，將相關(guān)費用列為年度政府預(yù)算。這種由政府出資購買服務(wù)的方式，可以免除原本需要自費辦理公證的繼承人在這一環(huán)節(jié)的費用。通過優(yōu)化外包服務(wù)，既能提高不動產(chǎn)登記服務(wù)效率，又能有效化解登記機構(gòu)面臨的高風險，切實避免行政賠償、行政訴訟案件的發(fā)生。(四)完善審核相關(guān)制度登記部門可以打造一支專門進行繼承登記審核工作的隊伍，負責繼承不動產(chǎn)登記的受理和審核工作。過去，由于我國缺乏統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān)，其審查模式和賠償責任無法系統(tǒng)化、精細化。2014年6月，國務(wù)院在地籍管理部門增設(shè)不動產(chǎn)登記局，組織和指導土地調(diào)查、統(tǒng)計、遙感監(jiān)測和不動產(chǎn)權(quán)屬爭議調(diào)處等工作，2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》，明確規(guī)定“國家實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”，實體審查可以減少登記錯誤的發(fā)生，從而降低行政成本。其次，實體審查可以強化登記機關(guān)的行政權(quán)力，提升登記機關(guān)工作人員的專業(yè)水平，增強國家作為保障的公信力，維護交易安全。同時，登記機構(gòu)還可以出臺相應(yīng)的制度，進一步對繼承不動產(chǎn)登記材料的內(nèi)部審查與外部調(diào)查工作進行規(guī)范，明確審查與調(diào)查工作中的注意事項，以制度落實的方式認真引導登記工作的開展，在確保不動產(chǎn)繼承登記與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相符的情況下，有效推動不動產(chǎn)繼承登記工作開展。四、新形勢下繼承登記的實踐(一)主要做法以A市為例，它的主要做法如下，第一，轉(zhuǎn)變思想觀念，將社會保障從一堆事轉(zhuǎn)變成一件事，有效推進服務(wù)保障領(lǐng)域的“最多跑一次”改革，讓群眾關(guān)于繼承登記的痛點和堵點問題得到有效解決，在試點之初，就對于不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)相關(guān)工作部門進行調(diào)研，盡量為不動產(chǎn)登記一件事便利化行動做出示范性的指導。第二，重新構(gòu)建服務(wù)流程，2019年9月，A市不動產(chǎn)登記中心和某公證處開展了一窗受理，協(xié)同辦理的便民服務(wù)，只需要在一個窗口就能把公證和登記兩件事辦好。第三，整體的服務(wù)疊加，申請人因為繼承申請辦理不動產(chǎn)登記，但是沒有提交繼承公證書的，且申請人難以獲得死亡證明，可以出具書面承諾并愿意承擔法律責任，這樣之后就可以不再提交死亡證明和親屬關(guān)系證明，強制登記公證制度廢止之后，繼承登記總量出現(xiàn)了較大的變化。(二)實踐效果A市實現(xiàn)了繼承登記整體改革的具體落實，從2019年到2020年，A市的繼承登記量也出現(xiàn)了較大的改觀，從2020年1月到7月，不動產(chǎn)登記中心共辦理繼承登記71件，承諾登記案件47件。表1A市2017～2020年繼承登記業(yè)務(wù)占比(三)經(jīng)驗啟示以“小切口”推動“大變革”，把社會保障從“一堆事”變成“一件事”，把試點的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效率，提高政府服務(wù)水平，增強人們的獲取感和幸福感，理應(yīng)成為未來不動產(chǎn)登記工作的改革要點。不動產(chǎn)繼承關(guān)系到人民群眾的切身利益，是政府為人民群眾服務(wù)中最為激烈的“熱點”、“難點”、“痛點”和“瓶頸”問題。實際的工作過程中，要堅持以民為本的初衷和使命，不斷提升工作效能，國家持續(xù)推進關(guān)于“最多跑一次”的改革實施方案，鼓勵充分利用好互聯(lián)網(wǎng)加的優(yōu)勢，打造出新型的政務(wù)服務(wù)模式，打通各部門之間的信息孤島，讓民眾感受到只需要到綜合受理窗口一次性遞交材料就能完成登記的便捷性。未來，關(guān)于繼承登記的改革會有越來越多的省市開始試點，要讓民眾感受到改革的福利，要落實好相關(guān)工作的順利進行，要提供一些可復(fù)制可推廣的實踐經(jīng)驗，應(yīng)當成為未來省市改革發(fā)展的重點。另外，針對普通民眾加強普法宣傳是非常有必要的，學法、懂法、守法、用法，堅持與時俱進，做好宣傳推廣，才能保證整體的工作效能最大化，積極利用國家憲法日宣傳活動為跳板，介紹二手房交易聯(lián)動過戶、登記服務(wù)延伸至公證處、登記信息查詢掌上辦等新政策，耐心回答群眾對于如何辦理首次登記、夫妻加名應(yīng)提交哪些材料、轉(zhuǎn)移登記等熱門問題，徹底打消群眾的顧慮，維護憲法權(quán)威，提升工作價值。最后，不動產(chǎn)繼承登記中心的工作人員還需要提升自身的工作水平，協(xié)