公共管制學-主章：唐桂娟

公共管制學主講：唐桂娟上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院

激勵性管制的目的:管制者與被管制者之間的信息不對稱2激勵性管制的主要內(nèi)容以美國的投資回報率價格管制模型為例:R(pq)=C+S(RB)以追求利潤最大化的企業(yè)掌握著企業(yè)生產(chǎn)成本、技術(shù)水平等方面的信息優(yōu)勢，其必然會隱瞞自己的實際成本，高報自己的成本，企圖太高政府對價格上限的規(guī)定，從而產(chǎn)生逆向選擇問題。3幾種具體的激勵性管制政策特許投標制度區(qū)域間比較競爭社會契約制度6.3放松管制1放松管制的含義兩個層面的含義

一是完全撤消對被管制產(chǎn)業(yè)的各種價格、進入、投資、服務等各方面的限制，使企業(yè)處于完全自由的競爭狀態(tài)。二是部分的取消管制，即有些方面的限制性規(guī)定被取消，有些規(guī)定繼續(xù)保留；或者，原來較為嚴格、繁瑣、苛刻的規(guī)則條款變得較為寬松、開明，如在進入管制中由原來的審批制改為備案制。2放松管制的理論基礎三大理論俘獲理論X-無效率自然壟斷屬性的變異

管制通常是產(chǎn)業(yè)自己設計出來的,管制的設計和實施主要是為了受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務的。換言之,管制是被受管制企業(yè)所俘獲的政府為前者的非公共利益而實施的,而不是為了社會的福利最大化。因此,俘獲理論開始對管制進行了質(zhì)疑。俘獲理論X-低效率理論哈維-萊本斯坦的X-無效率理論認為,在很大程度上企業(yè)的管理效率取決于企業(yè)經(jīng)濟活動的外部環(huán)境。當市場給予企業(yè)的競爭壓力時,企業(yè)的管理效率就會提高效率（否則就會被淘汰）。如果企業(yè)處于壟斷環(huán)境中,即使沒有市場的外部壓力時,也會導致內(nèi)部組織的無效率,人浮于事、機構(gòu)臃腫,效率低下等,即為X-低效率。因此,該理論認為,政府需要進行對被管制進行放松管制,引入競爭機制,促進企業(yè)效率提高。自然壟斷屬性的變異在經(jīng)濟環(huán)境不斷變化的情況下,經(jīng)濟學家們逐漸發(fā)現(xiàn)許多產(chǎn)業(yè)的基本屬性正在發(fā)生著轉(zhuǎn)變。許多以前被認為是具有自然壟斷屬性的產(chǎn)業(yè),已不再具有其自然壟斷的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。并且認為可以將原來的自然壟斷產(chǎn)業(yè)細分,將其中的具有可競爭性的業(yè)務分離出來,引入競爭機制。造成這一結(jié)果的原因主要有技術(shù)進步、需求規(guī)模等方面。首先技術(shù)的不斷進步促進了某些產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性趨于弱化。技術(shù)的進步使得原來巨大的固定資產(chǎn)投資大幅度的降低,使其不再成為其他競爭性企業(yè)進入的障礙；且由于技術(shù)進步使得許多產(chǎn)業(yè)的業(yè)務能夠分割出來,其網(wǎng)絡傳輸?shù)幕A設施建設和提供服務是可以被分離開來的；技術(shù)的發(fā)展也使得各網(wǎng)絡間的互聯(lián)互通成為可能,最終眾多企業(yè)可以在同一市場中展開競爭。所以使得產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性趨于弱化。

自然壟斷屬性變化導致放松管制的原因之一自然壟斷屬性變化導致放松管制的原因之二需求規(guī)模的不斷擴大是眾多產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性弱化的另一重要原因。產(chǎn)業(yè)組織理論認為,決定某產(chǎn)業(yè)進入障礙的主要因素之一是需求成長率。當市場規(guī)模迅速擴大時,大多數(shù)進入障礙可以被克服。隨著需求規(guī)模的擴大,原本只能由一家企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè),最終兩家以上的企業(yè)能夠進行生產(chǎn)。當今隨著經(jīng)濟全球化步伐的加快,各企業(yè)所面對的市場不再是國內(nèi)的市場而已,而是全世界的大市場。因此,許多行業(yè)的自然壟斷屬性也就會不再那么突出,轉(zhuǎn)而可以允許更多的企業(yè)在世界范圍內(nèi)進行競爭。3放松管制的具體成因分析第一,政府管制的膨脹引發(fā)了“搭便車”行為與“尋租行為”的泛濫,而尋租行為又進一步推動了政府管制的加強。無論是公共選擇理論還是俘獲理論都一致認為,政府是由具有經(jīng)濟理性的個體組成,他們都追求個體的效用最大化。在管制過程中,由于理性人在起主要作用,各有各自的利益,當一部分人在管制中占有主導,那么他們就會通過管制來獲益,從理論上講這與社會福利最大化是不一致的。中國經(jīng)濟學家胡和立和萬安培分別計算了中國不同年份的租金總額,他們的計算結(jié)果令人震驚,數(shù)值比土耳其、印度高得多。據(jù)他們計算,我國租金總額占國民生產(chǎn)總值比例1987年約為20％,1988年約為30％,1992年約為32％。這意味著全國人民一年生產(chǎn)出來的物質(zhì)財富中有三分之一都變成了尋租者和貪官的收入。尋租行為增加了尋租者的個人收益,使得社會的凈收益受損,使公眾的利益受損,從而損害了經(jīng)濟發(fā)展的動力的結(jié)構(gòu),阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。第二,政府管制需要成本,大量的管制成本加重了政府財政負擔。（下圖表明）案例一:美國電信業(yè)的放松管制電信業(yè)概述電信行業(yè)可以分為兩類,電信制造業(yè)和電信服務業(yè),我們通常講的電信業(yè)就是指的是電信服務業(yè)。電信服務業(yè)是指通過建設電信網(wǎng)絡,利用有線電、無線電等電磁系統(tǒng)來傳播聲音、數(shù)據(jù)、符號、圖象等信息,提供市內(nèi)電話、長途電話、移動電話以及相應的增值業(yè)務等服務的行業(yè)。

現(xiàn)階段電信業(yè)的基本特征是用戶之間不直接兩兩相連,而是通過在一個區(qū)域建立一個擁有交換機的電信局,用戶都與這個電信局相連,而一個國家往往要建立很多的交換中心,再把這些交換中心連接起來,那么通過眾多的交換中心以及眾多的客戶之間的聯(lián)系就形成了電信網(wǎng)絡。這種情況下,電信服務就分為了兩個層次,一個是底層的電信的物理網(wǎng)絡,包括本地網(wǎng)、國內(nèi)長途網(wǎng)、移動網(wǎng)以及國際長途網(wǎng)；另一個是覆著在這個網(wǎng)絡上的各種電信服務業(yè)務。從上述的電信業(yè)的簡介得知,從第一個層次來看,要建立一個電信網(wǎng)絡有著很多的沉沒成本,更為重要的是網(wǎng)絡的建立具有很大的成本劣加性,在一個網(wǎng)絡能保證通信的情況下,多一個網(wǎng)絡只是白白地增加成本,因此,人們傳統(tǒng)的認為電信業(yè)應該管制指的是針對電信業(yè)的第一層次而言。但是對于電信業(yè)的第二個層次而言即附加的服務是可以進行競爭的。美國電信業(yè)的放松管制過程１.美國的電信服務最初是由貝爾公司壟斷提供的,而這種壟斷完全是企業(yè)的壟斷,這就決定了美國電信業(yè)的管制格局無法象歐洲那樣由一個政府部門進行控制,企業(yè)的私有性決定了美國電信業(yè)發(fā)展初期管制的復雜性。美國的電話業(yè)務最早出現(xiàn)在1877年,貝爾公司于1985年成立了長途子公司——AT&T。并且依靠壟斷手段不斷擴大規(guī)模,到1930年時,AT&T已經(jīng)占有了79%的市場份額,當時的管制機構(gòu)FCC（聯(lián)邦通訊委員會）僅管制AT&T的電信服務和電信設備兩大業(yè)務中的電信服務,AT&T成為電信市場上絕對壟斷者。２.隨著科學技術(shù)的進步,尤其是微波技術(shù)的引入,美國長途電話市場得以引入競爭,1974年,美國司法部認定AT&T在長途電話市場上實施壟斷,以“最終修訂案”裁定將AT&T分拆。３.AT&T分拆以后,美國電信業(yè)市場結(jié)構(gòu)繼續(xù)發(fā)生著轉(zhuǎn)變,技術(shù)的繼續(xù)進步使得電信業(yè)的壟斷屬性逐漸喪失,電信業(yè)的自然屬性已經(jīng)逐步喪失并且向競爭性市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。特別是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新經(jīng)濟的迅速崛起加速了其轉(zhuǎn)變的步伐,對傳統(tǒng)的電信管制框架提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

年份解除管制的法案1971專用公共載體判決1972國內(nèi)衛(wèi)星開放空間政策1977航空貨運解除管制法1978航空路線解除管制法天然氣政策法1979衛(wèi)星地面站解除管制法1980汽車運輸改革法普通貨物運輸法儲蓄機構(gòu)解除管制和貨幣控制法國際航空運輸競爭法有線電視解除管制法年份解除管制的法案1981解除原油和精煉食油產(chǎn)品控制解除無線電管制1982公交管制改革法1984AT&T解決方案有線電視解除管制法1987聯(lián)合鐵路公司出售取消公平教條1988關(guān)于天然氣和電力的建議原則關(guān)于最高限價的建議原則1989天然氣源頭價格解除管制法案例二:出租車行業(yè)放松管制印第安納波利斯(以下簡稱印市)是美國印第安納州首府。如同其他美國大型城市,印市出租車的牌照數(shù)量和費率均受美國政府的嚴格管制。出租車行業(yè)的大門長期封閉,形成了一個寡頭壟斷型市場。印市共有392輛注冊出租車,規(guī)模排前5名的5家公司擁有其中的326輛,而最大的一家公司擁有201輛。印市出租車僅提供電話約車和站點候客服務,沒有在街道上的巡游服務。印市出租車的服務令當?shù)厥忻駱O度不滿。服務質(zhì)量和費率是最受指責的兩個方面。消費者打電話叫車,出租車總是姍姍來遲,甚至不加理會。出租車的運費(尤其是較長距離的運費)高于其他許多大城市。由于沒有競爭壓力,出租車服務具有明顯的選擇性；低收入市民聚居的社區(qū)和犯罪高發(fā)區(qū)的居民很難得到服務。另一類非常需要出租車服務卻常常叫不到車的消費者是殘疾人。因為服務類別受到管制,出租車公司沒有動力購置承載輪椅的出租車,而費率管制也使司機無激勵提供額外服務,例如為殘疾乘客搬運輪椅。因此,許多殘疾人出行時不得不租用昂貴的救護車。然而,在美國,低收入者和殘障人士恰恰是最需要出租車服務的群體。1991年,印市市長高德史密斯成立了一個名為“管制調(diào)研委員會”的機構(gòu),對印市的各種管制予以調(diào)查和研究,力圖改革那些嚴重制約城市發(fā)展的不合理管制。管制調(diào)查委員會通過大量調(diào)查,了解了民眾對出租車行業(yè)的真實評價,建議市政府除保留一些與乘客安全有關(guān)的措施外,取消一切不合理的管制,包括牌照數(shù)量管制和費率管制。為了取得足夠的政治和社會支持,委員會做了大量宣傳和溝通工作,使政界人士和民眾認識到改革出租車管制的必要性。令委員會意想不到的是,最支持放松管制改革的人是殘障人士和少數(shù)族群,前者需要更多的出租車服務,后者希望出租車業(yè)提供更多的工作機會。1994年5月，印市議會以21票贊成、7票反對通過了放松出租車業(yè)管制的方案。法案的首要內(nèi)容是，取消數(shù)量限制，規(guī)定入行標準。入行標準包括:司機和車輛須符合安全標準，司機須通過背景審查，有符合要求的責任保險等。另須繳納102美元申請費。法案將最低費率管制改為最高費率管制,經(jīng)營者可以根據(jù)市場需求制定多元化價格。最高費率管制允許經(jīng)營者在最高價之下進行價格競爭,同時,最高價格對消費者具有保護作用。法案同時允許出租車提供巡游服務。法案取消了原有的對出租車營運的不當限制。包括要求司機佩戴指定的胸牌和帽子,規(guī)定出租車的座位數(shù)以及每個座位上坐幾名乘客等。這些限制與服務質(zhì)量沒有直接關(guān)系,取消了它們,可以降低執(zhí)法成本,將節(jié)省的資源用于安全監(jiān)管。放松管制結(jié)果開放數(shù)量和費率管制僅僅30天,出租車經(jīng)營者的數(shù)量就增加了50%,有幾家出租車提供的費率已比改革前的政府定價低了10%。無論新老出租車,服務水平均有提高。乘客的候車時間縮短了,投訴也消失了。幾乎在一夜之間,司機們?nèi)拥袅隋謇镥邋莸腡恤衫,換上了整潔的襯衣,有的還戴上領(lǐng)結(jié)；車輛變得清潔明亮,街道上的出租車多了起來。開放管制兩年后,根據(jù)印市官方統(tǒng)計,注冊的出租車公司從放松管制前的26家增加到74家,出租車總計約500輛,大多數(shù)新公司都是只有1～2輛車的小企業(yè)。其中,至少40家公司由少數(shù)族群人士或婦女開辦。隨著大量小出租車公司的出現(xiàn),兩家派車合作社也相繼設立。這些新成立的小公司大多都加入