《我國國家公園旅游開發(fā)中法律規(guī)制現(xiàn)狀及不足探析綜述》4900字

我國國家公園旅游開發(fā)中法律規(guī)制現(xiàn)狀及不足分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u21582我國國家公園旅游開發(fā)中法律規(guī)制現(xiàn)狀及不足分析綜述 1168241.1法律規(guī)制體系現(xiàn)狀 2116411.1.1旅游開發(fā)相關(guān)法律規(guī)制現(xiàn)狀 2313421.1.2國家公園相關(guān)的法律規(guī)制現(xiàn)狀 277671.2國家公園旅游開發(fā)相關(guān)法律規(guī)制的不足 481801.2.1生態(tài)文明理念缺失 4271371.2.2法律規(guī)范體系不完善 467481.2.3旅游資源開發(fā)制度的缺位 6113201.2.4旅游資源管理制度混亂 6我國國家公園旅游資源的開發(fā)必須建立在一個完善的法律體系之上。而目前我國對國家公園旅游開發(fā)并沒有頒布特定的法律法規(guī)進行規(guī)范，需要結(jié)合國家公園相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)旅游開發(fā)的法律法規(guī)進行綜合評價。以下分別對國家公園和旅游開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)進行總結(jié)，并對根據(jù)法律現(xiàn)狀的研究得出其法律體系的問題。1.1法律規(guī)制體系現(xiàn)狀1.1.1旅游開發(fā)相關(guān)法律規(guī)制現(xiàn)狀考慮到旅游資源的多樣性，國家從不同層次進行立法，旅游資源的保護管理以及開發(fā)逐步演變成現(xiàn)今的法律規(guī)范體系。從法律規(guī)范層面來說，首先是第一階層是憲法中涉及旅游資源的規(guī)定；然后第二階級是法律相關(guān)規(guī)定；最后是是行政法規(guī)及各類規(guī)章。[[]鐘國懷.旅游立法對旅游業(yè)發(fā)展促進作用的研究[D].吉林大學,2010.[]鐘國懷.旅游立法對旅游業(yè)發(fā)展促進作用的研究[D].吉林大學,2010.1.1.2國家公園相關(guān)的法律規(guī)制現(xiàn)狀《憲法》憲法作為母法，是我國一切法律規(guī)范制定的參照基礎，它明確了國家享有自然資源的所有權(quán)，例如，森林資源的所有權(quán)歸屬。政府應當確保這些自然資源的有效利用，對于毀壞自然資源的組織或個人，國家理應追責。對于如何劃分國家公園的區(qū)域的問題，憲法已為自然資源的權(quán)屬指明了道路。憲法第26條[[]《憲法》第26條：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！盷規(guī)定國家理應提供一個優(yōu)良的生活環(huán)境給民眾?！稇椃ā返拇嬖谑沟帽Ｗo生態(tài)環(huán)境和自然資源有法可依，國家提倡保護并完善現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境。在當今國情下對[]《憲法》第26條：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！保?）單行法律法規(guī)雖然《環(huán)境與資源保護法》中規(guī)定的保護范圍國家公園并不在其內(nèi)，環(huán)保法是為了保護生態(tài)環(huán)境而設立的，國家公園設立的目標也是為了保護大型生態(tài)系統(tǒng)。國家公園的保護理念與法律規(guī)范的保護作用具有一致性。與一般的自然資源保護區(qū)相比，國家公園的保護標準更加嚴格。國家公園內(nèi)各類自然資源與環(huán)保法所保護的對象有交叉部分，因此，廣義上來看，環(huán)保法能夠?qū)夜珗@進行規(guī)制，例如，森林是國家公園內(nèi)蘊含的最常見地資源，對于森林自然資源憲法和環(huán)保法都能對其進行規(guī)制。（3）相關(guān)行政法規(guī)《自然保護區(qū)條例》的制定體現(xiàn)了建設中國特色自然保護區(qū)所遵循的理念，該條例是具有綜合性特征，全面引導了自然保護區(qū)的方方面面，既明確了自然保護地各活動開展應注意的事項，又規(guī)定了法律責任的承擔方式。我國國家公園的建設一開始都是建立在早期自然保護區(qū)保護的法律基礎之上，這些自然保護地的法律規(guī)范給予初期國家公園寶貴的意見?？蒲谢顒邮菄夜珗@最主要的功能之一。依據(jù)《自然保護區(qū)管理條例》第18條[[]《自然保護區(qū)管理條例》第18條：“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應當劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個人進入；除依照本條例第二十七條的規(guī)定經(jīng)批準外，也不允許進入從事科學研究活動?！盷，在區(qū)域內(nèi)應當分區(qū)管理，不同的科研活動可以在相應的地區(qū)進行。同時，我國通過建立國家森林公園管理辦法，使全國國家森林公園在其辦法指導下開展管理活動，設立國家林業(yè)局作為專門部門統(tǒng)籌管理。根據(jù)當前試點地的現(xiàn)實情況，[]《自然保護區(qū)管理條例》第18條：“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應當劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個人進入；除依照本條例第二十七條的規(guī)定經(jīng)批準外，也不允許進入從事科學研究活動?！保?）地方性法律規(guī)范云南是國家公園試點項目最早的省份，自2008年6月以來已成立了多個國家公園，《云南省國家公園管理條例》的頒布使云南成為首個發(fā)布國家公園法律規(guī)范的地區(qū)，在不斷地探索中，形成了獨具特色的國家公園管理模式，為其他地區(qū)國家公園的建設提供了典范作用。隨后，福建頒布了《武夷山國家公園條例》對武夷山國家公園區(qū)管理建設進行規(guī)范，湖北省也制定神農(nóng)架國家公園的相應保護條例?，F(xiàn)階段以我國試點的國家公園實際情況來看，體制已經(jīng)逐漸成熟，發(fā)揮有效作用，各種資源保護成果顯著，但是，對我國國家公園體制的建設仍然需要探索研究，各項制度都不完備，法律規(guī)制體系也不健全。因此，需要制定行之有效的基本法進行規(guī)范。[[]王延民.我國國家公園立法研究[D].西南政法大學,2017.][]王延民.我國國家公園立法研究[D].西南政法大學,2017.1.2國家公園旅游開發(fā)相關(guān)法律規(guī)制的不足1.2.1生態(tài)文明理念缺失現(xiàn)階段，在我國絕大部分旅游資源開發(fā)法律制度重點強調(diào)旅游資源對人們的外在經(jīng)濟價值，是為了人們更好的不斷利用旅游資源，然而，保護生態(tài)價值與旅游資源保護緊密聯(lián)系。生態(tài)文明建設核心理念內(nèi)函的缺失成為影響旅游資源可持續(xù)綠色發(fā)展觀念的重要因素。具體表現(xiàn)在下列4個層面：1）缺乏對資源脆弱性的認識，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有脆弱性，對它的開發(fā)一定要在其承受范圍內(nèi)，一旦超出，生態(tài)系統(tǒng)就會不堪重負失去其平衡從而導致整個生態(tài)系統(tǒng)的紊亂。2）風險防控觀念不強，即因為自然環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略風險評價體制的空缺，導致在國家公園開發(fā)的過程中常常出現(xiàn)某種無法預測的風險存在。3）環(huán)境規(guī)制觀念較差，即在國家公園旅游資源開發(fā)中，行政部門以及相關(guān)企業(yè)往往以牟取經(jīng)濟利益為目標，在GDP績效與環(huán)境保護之間形成“囚徒困境”的境地，最終以舍棄生態(tài)環(huán)境價值來追逐其經(jīng)濟價值，造成國家公園旅游資源無法切實得到保護[[]陳浩浩,王育才.試論國家公園建設過程中存在問題及其法律建議[J].法制博覽,2019(20):116-117.]。4）泛生態(tài)化現(xiàn)象比較嚴重，即追求極端的生態(tài)化，在國家公園旅游資源開發(fā)全過程中，單純注重對旅游資源的絕對保護，會導致旅游資源保護的內(nèi)涵嚴重偏差，將保護生態(tài)環(huán)境同等于嚴禁所有開發(fā)管理活動，也會導致思維上出現(xiàn)誤區(qū)。[]陳浩浩,王育才.試論國家公園建設過程中存在問題及其法律建議[J].法制博覽,2019(20):116-117.1.2.2法律規(guī)范體系不完善（一）有關(guān)法律層級較低在國家公園旅游業(yè)發(fā)展方面處于世界領先地位的一些國家在其立法中有一個共同點，相關(guān)立法的層級通常相對較高。比如，在美國國家公園的法律體中，國家公園法作為基本法律，由國會頒布，其立法層級最高對其他法律規(guī)范起著指引作用，并與其他單邊法律規(guī)范組成了一個行之有效的法律規(guī)制體系系。對比之下，我國國家公園旅游開發(fā)相關(guān)立法相對落后。在我國現(xiàn)行的特殊立法中，還沒有制定國家公園法來對相關(guān)事項進行法律規(guī)制，也沒有將其作為保護區(qū)進行管理。目前我國國家公園立法層級最高的是地方性行政法規(guī)。例如，云南省、湖北省國家公園試點管理區(qū)都制定了相應的管理條例，但是，國家公園所有權(quán)歸屬國家，應當由中央政府直接為其制定法律法規(guī)，跨越中央直接由地方政府制定國家公園相關(guān)法律法規(guī)屬于越權(quán)立法。另外，雖然《環(huán)境與資源保護法》、《自然保護區(qū)條例》等保護地相關(guān)法律為國家公園建設起到啟示作用，但是并沒有給出明確指示，其他與國家公園有關(guān)的法律規(guī)范大多屬于試點區(qū)條律，針對性較強，缺乏體系性。因此，國家公園相關(guān)法律規(guī)范在適用時存在著明顯的弊端，當它與其他法律沖突時，不能有效地發(fā)揮作用，這進一步降低了法律法規(guī)的效力。長期以來，中國一直擔心缺乏保護區(qū)的法律法規(guī)，并逐步參加了一些世界公約，積極履行其應盡的義務，與此同時，也加大了對國內(nèi)相關(guān)立法的關(guān)注，積極履行國家公園的義務。[[]唐芳林,閆顏,劉文國.我國國家公園體制建設進展[J].生物多樣性,2019,27（02）:123-127.[]唐芳林,閆顏,劉文國.我國國家公園體制建設進展[J].生物多樣性,2019,27（02）:123-127.（二）現(xiàn)行法律制度缺乏整體性在國家公園建設中發(fā)展旅游業(yè)的首要原則是嚴格保護環(huán)境，在不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎上適當發(fā)展。但是，從我國現(xiàn)行有關(guān)國家公園的法律法規(guī)來看，其立法目的與國家公園建設的理念發(fā)生偏頗。國家公園立法目的應是遵循嚴格的保護主義，但在實踐過程中，往往過度重視公園的管理與建設。各保護區(qū)政府都以經(jīng)濟效益為追求目標與生態(tài)保護的立法理念背道而馳。如《自然保護區(qū)條例》，在制定的初始是為了以有效地保護生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。但是，地方政府為了過度追求經(jīng)濟效益而忽略保護的初衷，使保護性法律法規(guī)無法發(fā)揮其有效的規(guī)制作用。法律規(guī)定了行政部門的具體權(quán)限范圍，然而在我國立法的初期，國家行政機關(guān)的權(quán)力常常是在法律授權(quán)之前行使的，行政部門的權(quán)益被合法化。當前很多法律制度的形成往往成為過去部門利益的產(chǎn)物。[[]李挺.整體性思維背景下的我國自然保護地立法——以法律體系的建構(gòu)與整合為視角[J].環(huán)境保護,2019,47(09):54-57.]從整體性上面來說缺乏立法的統(tǒng)一。上述類型的保護區(qū)與國家公園的功能上存在一定的交叉。自然保護地在很長一段時間上代替國家公園行使保護生態(tài)環(huán)境的使命，對各類自然資源進行了管理與保護。我國國家公園的建設主要依靠保護區(qū)來整合相應的自然[]李挺.整體性思維背景下的我國自然保護地立法——以法律體系的建構(gòu)與整合為視角[J].環(huán)境保護,2019,47(09):54-57.1.2.3旅游資源開發(fā)制度的缺位（1）缺乏環(huán)境風險評估環(huán)境風險的危害是潛在的和不可逆的，再加上科學技術(shù)發(fā)展的局限性，通常很難及時發(fā)現(xiàn)和理解，一旦結(jié)果發(fā)生，就很難恢復。在國家公園開發(fā)旅游資源的過程中，環(huán)境風險常常會被忽略。同時，由于不利因素，如滯后的生態(tài)監(jiān)測，評估機制和預警技術(shù)，不清晰的生態(tài)紅線等。環(huán)境風險評估難以作為國家公園旅游資源開發(fā)管理和決策提供支持。（2）環(huán)境影響評價機制不足環(huán)境影響評價程序是貫穿于每個建設或規(guī)劃項目全過程。在國家公園旅游資源開發(fā)過程中，旅游資源開發(fā)建設項目和規(guī)劃項目的環(huán)境影響評價不僅要完成正規(guī)的法律程序，而且要促進對旅游資源的開發(fā)項目的科學分析，預測以及評估區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的總體以及長遠影響。我國的環(huán)境影響評價體系仍處于對建設項目的強制性環(huán)境影響評價階段，遠遠落后于發(fā)達國家的環(huán)境影響評價要求，因此，無法達成預期的保護效果，無法保障對生態(tài)環(huán)境的保護。1.2.4旅游資源管理制度混亂自然資源權(quán)利主體不明確《民法典》第246條規(guī)定[[]《民法典》第246條:“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn),屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)。法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定?！盷，國家公園所有權(quán)屬于國家并由國務院行使相應權(quán)利。從民法角度上來說，國家是一個抽象的概念，它與其它所有權(quán)主體不同，是一個虛化的主體。雖然國務院身為最高的行政部門，也不具備行使所有權(quán)的主體資格。為了更好地化解這一難題，《民法典》第256條[[]《民法典》第256條：“國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利”]規(guī)定，國家賦予事業(yè)單位所有權(quán)主體資格行使相應的權(quán)利。在我國自然保護地管理實踐過程中，《風景名勝區(qū)條例》第4條[[]《風景名勝區(qū)條例》第4條：“風景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，負責風景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作?！盷明確規(guī)定，在各保護區(qū)都設立專門的管理機關(guān)，由這些專門機關(guān)進行管理保護國家公園的職能。依據(jù)立法者的解釋，我們可以明晰保護區(qū)的權(quán)利行使具體情況。賦予國務院行使國家公園相關(guān)權(quán)利的主體資格，設立專門管理機關(guān)保護特定資源，并依法進行占有、使用、處分。如此一來，問題看似迎刃而解。但是，在實際運作中，我國現(xiàn)階段的自然保護區(qū)的管理部門[]《民法典》第246條:“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn),屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)。法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。”[]《民法典》第256條：“國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利”[]《風景名勝區(qū)條例》第4條：“風景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，負責風景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作。”(2)公法人制度的缺失在我國《民法典》并沒有采用公法人的定義，只是劃分為企事業(yè)單位法人以及社會團體法人等。如此簡易的劃分，進而引起了理論與實務上的諸多難題：問題一，國家享有國家所有權(quán)但卻不具備行使權(quán)利的主體資格。因為依據(jù)民法上的基本理論，所有權(quán)的權(quán)利主體資格必須是具有民法層面的含義，其主體資格是明確的，關(guān)于所有權(quán)的一切規(guī)定必須通過法規(guī)形式確定，例如其權(quán)利的行使與義務的承擔。除此之外，《民法典》只確立了國家具有國家所有權(quán)，但是國家并不具備行駛所有權(quán)的主體資格。問題二，針對公共物的管理，缺乏適格的主體。國家公園屬于公共物，我國法律法規(guī)也未為其確定適格主體。問題三，責任與義務主體不明確。[[]張燚.關(guān)于我國國家公園的法律問題淺析[J].法制與社會,2018(24):211-212.]理論上說，國家應當承擔賠償責任，但是我國法律中規(guī)定的國家賠償范圍不清晰，以至于[]張燚.關(guān)于我國國家公園的法律問題淺析[J].法制與社會,2018(24):21