美國(guó)城市管理信息化建設(shè)對(duì)中國(guó)的啟示

美國(guó)城市管理信息化建設(shè)對(duì)中國(guó)的啟示一、引言

世界正在步入信息化的時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅速發(fā)展和成熟是這一時(shí)代的主要特征。由于全球一體化和多元化帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)政府正面臨著巨大的壓力。城市發(fā)展加速，規(guī)模不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的城市管理模式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)本文通過(guò)介紹美國(guó)的紐約警察局的CompStat以及從其延伸出來(lái)的巴爾的摩的CitiStat和華盛頓州的GMAP三個(gè)城市管理信息化的成功案例，引出對(duì)中國(guó)城市管理信息化的借鑒意義。足城市建設(shè)的需求，僅僅依靠人工手動(dòng)的管理方式已無(wú)法適應(yīng)信息化時(shí)代的需求。

中國(guó)傳統(tǒng)的管理體制存在許多弊端，主要的問(wèn)題有：（1）城市管理體制不合理。傳統(tǒng)的城市管理是一種單一的行政管理模式，每個(gè)部門(mén)各管一塊，致使城市管理不能形成有效的合力，增加了執(zhí)法成本，影響了執(zhí)法效率，綜合協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。

（2）信息傳遞不及時(shí)。當(dāng)城市管理方面出現(xiàn)問(wèn)題后，除了管理部門(mén)例行執(zhí)勤巡邏中發(fā)現(xiàn)以外，大多數(shù)情況是群眾打電話(huà)反映、信訪(fǎng)或者媒體進(jìn)行曝光后，管理部門(mén)才獲得信息，去協(xié)調(diào)處理問(wèn)題，因此處理常常嚴(yán)重滯后。（3）管理法規(guī)不夠健全，管理缺乏權(quán)威。（4）運(yùn)行成本高，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。（5）人的因素影響管理。一方面，管理人員的綜合素質(zhì)有待提高；另一方面，市民對(duì)政府管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)度和理解度不夠。由于市民是城市的主體，他們既是管理結(jié)果的承受著，更應(yīng)是管理的參與者，所以，市民對(duì)政府工作的了解和理解很大程度也可以更好地幫助政府管理。信息化是當(dāng)今城市的發(fā)展趨勢(shì)之一。信息化發(fā)達(dá)城市的信息化戰(zhàn)略代表了當(dāng)今城市信息化的發(fā)展趨勢(shì)。信息交流的規(guī)模、速度和質(zhì)量在很大程度上決定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的速度和水平。近幾年來(lái)，為了確保信息技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，一些國(guó)家或其中心城市紛紛制定信息化發(fā)展戰(zhàn)略。在這一方面，美國(guó)一直走在世界的前列。美國(guó)的CompStat以及從其延伸出來(lái)的CitiStat和GMAP是信息化應(yīng)用到城市管理中比較成功的案例。本文首先介紹這3個(gè)案例，通過(guò)對(duì)案例的分析來(lái)探討對(duì)中國(guó)城市管理信息化的借鑒。

二、美國(guó)典型案例介紹

紐約警察局的CompStat作為先驅(qū)，在信息技術(shù)和管理改革的結(jié)合中，是一個(gè)典型的成功案例。美國(guó)很多州和城市甚至很多國(guó)家都借鑒其經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)了類(lèi)似的系統(tǒng)。下面主要介紹3個(gè)典型案例，雖然他們各自的出發(fā)點(diǎn)不同，但是都在各自的領(lǐng)域取得了相當(dāng)?shù)男Ч?/p>

1紐約市警察局CompStat[1]CompStat(計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，ComputerStatistics或ComparativeStatistics)是在紐約市居高不下的犯罪率情況下，1994年由紐約警察局長(zhǎng)WilliamBratton的領(lǐng)導(dǎo)下建立的犯罪追蹤和管理系統(tǒng)。CompStat在1996年獲得了由哈佛大學(xué)組織評(píng)選的政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。在CompStat之前，紐約市警察局使用的是月報(bào)形式。各部門(mén)的負(fù)責(zé)人在每個(gè)月底前寫(xiě)出報(bào)告，然后在下個(gè)月的7號(hào)之前遞交上級(jí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在15號(hào)之前看完匯報(bào)，然后反饋意見(jiàn)，隨后再采取行動(dòng)。通常這個(gè)時(shí)候，犯罪情況已經(jīng)至少發(fā)生1個(gè)月了。而且犯罪情況是和地圖靜態(tài)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的映射，信息量比較少，更新慢，對(duì)信息的掌握不全面，而且不容易分析趨勢(shì)。隨著信息技術(shù)和地理信息系統(tǒng)的發(fā)展，把信息技術(shù)融入到犯罪管理就有了客觀可能。CompStat系統(tǒng)首先定期收集數(shù)據(jù)，然后結(jié)合基本的警察評(píng)估工具和規(guī)則分析數(shù)據(jù)，并把數(shù)據(jù)映射到地圖上，與GIS（GeographicInformationSystem，地理信息系統(tǒng)）結(jié)合，主要負(fù)責(zé)人員在專(zhuān)門(mén)的會(huì)議室開(kāi)會(huì)，根據(jù)數(shù)據(jù)分析存在的問(wèn)題，明確職責(zé)，會(huì)后采取相應(yīng)措施，進(jìn)行犯罪的追蹤和警察管理。CompStat主要目的是提高警察局的分層管理效率和更有效地減少犯罪。

CompStat機(jī)制包括以下5個(gè)部分。（1）資料收集紐約警察局分成76個(gè)分局，9個(gè)警察服務(wù)區(qū)和12個(gè)地鐵區(qū)域，共97個(gè)分區(qū)。每個(gè)分區(qū)每周統(tǒng)計(jì)各種犯罪資料，加上重點(diǎn)案件的書(shū)面材料，警察的運(yùn)作情況和其他相關(guān)材料等傳送到CompStat小組。（2）CompStat小組CompStat小組有15位數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析人員，另外10位助理負(fù)責(zé)收集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。（3）會(huì)議室CompStat有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的會(huì)議室，里面裝備了可以顯示統(tǒng)計(jì)表、數(shù)字和地圖的大型投影儀和多臺(tái)計(jì)算機(jī)。由專(zhuān)門(mén)的硬件軟件建立了一個(gè)平臺(tái)，可以分享信息。（4）相關(guān)會(huì)議CompStat包括了很多的相關(guān)會(huì)議：CompStat簡(jiǎn)報(bào)會(huì)前會(huì)，分管管理小組會(huì)，警察局2周一次的策略會(huì)議，每周局長(zhǎng)對(duì)市長(zhǎng)的簡(jiǎn)報(bào)。其中每2周1次的防止犯罪策略會(huì)議是系統(tǒng)核心，在會(huì)議上結(jié)合根據(jù)收集的數(shù)據(jù)分析后，進(jìn)行分析評(píng)估，并且讓分局長(zhǎng)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)解答。允許各級(jí)管理人員對(duì)數(shù)據(jù)里面任何問(wèn)題提出異議，并且要求解答。在會(huì)議過(guò)程中，管理人員對(duì)有關(guān)犯罪和逮捕情況，以及相關(guān)案件的情況作出匯報(bào)。然后確定各個(gè)部門(mén)職責(zé)缺失所在，可以公開(kāi)問(wèn)責(zé)管理人員執(zhí)行情況，并令其整改。當(dāng)分局長(zhǎng)會(huì)后針對(duì)問(wèn)題采取行動(dòng)后，管理人員可以觀察執(zhí)行情況，在隨后的會(huì)議繼續(xù)分析，評(píng)判成功與否。如果分局長(zhǎng)沒(méi)有能力解決，要接受批評(píng)，甚至免職。（5）部門(mén)協(xié)作除了紐約警察局，紐約地區(qū)的律師辦公室、教育部門(mén)的學(xué)校安全委員會(huì)，信息管理部門(mén)也受邀參加會(huì)議，共同協(xié)商處理問(wèn)題。CompStat投入使用后，對(duì)降低犯罪率起了明顯的作用，在前6年（1988～1994年）暴力犯罪率下降了15.9%，財(cái)產(chǎn)犯罪率下降29.1%；1994年至2003年暴力犯罪率下降了47.6%，財(cái)產(chǎn)犯罪率下降48.8%。2巴爾的摩市CitiStat[2]CitiStat是2000年由市長(zhǎng)MartinO’Malley在巴爾的摩(Baltimore)開(kāi)始實(shí)施的。在2004年，巴爾的摩的CitiStat獲得了哈佛大學(xué)組織評(píng)選的五個(gè)美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)之一。CitiStat是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市管理系統(tǒng)，通過(guò)軟件的方式跟蹤政府管理部門(mén)的執(zhí)行情況。政府的每一個(gè)管理部門(mén)的負(fù)責(zé)人每2周去市政府參加會(huì)議。匯報(bào)管理的執(zhí)行情況，并且回答市長(zhǎng)、市長(zhǎng)辦公室以及其他部門(mén)的負(fù)責(zé)人提出的質(zhì)疑。CitiStat起源于1999年Malley當(dāng)選巴爾的摩市長(zhǎng)時(shí)。其同事JackMaple曾參與到CompStat項(xiàng)目，Jack把紐約警察局的CompStat用到了巴爾的摩警察局。當(dāng)Malley了解CompStat后，決定把這個(gè)管理機(jī)制使用到巴爾的摩市的管理中。經(jīng)過(guò)籌備，2000年6月CitiStat開(kāi)始投入實(shí)施，最初只包括固體廢料處理部門(mén)，2002年時(shí)包括了16個(gè)部門(mén)，現(xiàn)在已經(jīng)包括了全部的管理部門(mén)。在執(zhí)行初期，管理部門(mén)關(guān)注的數(shù)據(jù)主要是已經(jīng)收集到的數(shù)據(jù)，特別是針對(duì)曠工和超時(shí)工作的工資單和一些個(gè)人數(shù)據(jù)。隨著CitiStat的推進(jìn)，市長(zhǎng)辦公室要求管理部門(mén)搜集額外的數(shù)據(jù)，比如公眾投訴的反饋時(shí)間等，從而能夠更深入全面地進(jìn)行考核，希望能夠達(dá)到零投訴。CitiStat系統(tǒng)，是自上而下的，得到市長(zhǎng)的支持和參與（該系統(tǒng)的工作流程參見(jiàn)圖1）。市長(zhǎng)設(shè)置策略和目標(biāo)，以及對(duì)各個(gè)部門(mén)的要求；各個(gè)部門(mén)在市長(zhǎng)設(shè)定的策略下開(kāi)展工作；CitiStat跟蹤監(jiān)督、控制各個(gè)部門(mén)的工作。

CitiStat的主要功能有:（1）提高了對(duì)公眾服務(wù)的質(zhì)量；（2）提高了不同管理層的溝通和協(xié)作；（3）提供了跨部門(mén)合作的機(jī)會(huì)，更有效、更便利地解決跨部門(mén)問(wèn)題；（4）對(duì)每一個(gè)部門(mén)提供了更有效的績(jī)效考核方式；（5）節(jié)約管理成本。市政府相關(guān)的管理部門(mén)每?jī)芍軈⒓右淮蜟itiStat會(huì)議，參會(huì)的還有市長(zhǎng)，副市長(zhǎng)和主要的議會(huì)議員。在會(huì)議前，各個(gè)部門(mén)提交給CitiStat小組過(guò)去兩個(gè)星期的相關(guān)數(shù)據(jù)。CitiStat小組包括操作組和技術(shù)組。操作組負(fù)責(zé)保證數(shù)據(jù)的正確性，在收到上報(bào)的數(shù)據(jù)后，進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)查，隨機(jī)調(diào)查案例并與前期數(shù)據(jù)比較，然后根據(jù)數(shù)據(jù)提出存在的問(wèn)題。在這過(guò)程中，操作組要根據(jù)上報(bào)的數(shù)據(jù)和管理部門(mén)進(jìn)行溝通，若有必要，則針對(duì)問(wèn)題把數(shù)據(jù)通報(bào)給其他相關(guān)部門(mén)，讓其準(zhǔn)備在會(huì)議上回答問(wèn)題。CitiStat技術(shù)小組負(fù)責(zé)準(zhǔn)備會(huì)議匯報(bào)材料，把操作組提供的數(shù)據(jù)和GIS結(jié)合，更新數(shù)據(jù)庫(kù)材料等。

在會(huì)議上，管理部門(mén)的負(fù)責(zé)人匯報(bào)兩星期的數(shù)據(jù)，并且解答會(huì)議其他人的質(zhì)疑，如果出了任何問(wèn)題，那么大家協(xié)商處理，并且協(xié)作配合解決。會(huì)議中還對(duì)以前會(huì)議的問(wèn)題進(jìn)行反饋了解。會(huì)議后，相關(guān)部門(mén)就按照會(huì)議要求決定行動(dòng)。值得一提的是CitiStat與311電話(huà)平臺(tái)的聯(lián)合。311電話(huà)系統(tǒng)和緊急電話(huà)911以及411信息臺(tái)類(lèi)似，但主要用于處理市民需要市政府處理的非緊急類(lèi)的事務(wù)，是市民和政府的溝通平臺(tái)。CitiStat通過(guò)311電話(huà)獲得市民的需求和投訴信息，并且可以很方便地跟蹤到管理部門(mén)的處理情況和反饋時(shí)間。每周311大概處理15000個(gè)電話(huà)。CitiStat充分利用已有的軟硬件資源，因此其投資相對(duì)較小。比如使用Powerpoint用于做匯報(bào)，Excel用于收集數(shù)據(jù)和圖形顯示數(shù)據(jù)。因?yàn)榘蜖柕哪Φ墓芾聿块T(mén)基本都有這些軟件，所以執(zhí)行投入非常少。CitiStat項(xiàng)目?jī)H僅是雇傭了幾個(gè)人用于系統(tǒng)運(yùn)行，并且在市政大廳設(shè)立1個(gè)CitiStat會(huì)議室。CitiStat的建立花費(fèi)了28.5萬(wàn)美金，年花費(fèi)近40萬(wàn)美金，大部分的花費(fèi)用于項(xiàng)目人員的工資。運(yùn)行的前4年，節(jié)約了1億美金。在投入的第一年，就獲益了1200萬(wàn)美金。每年在節(jié)約超時(shí)工資支付上，就能達(dá)到600萬(wàn)美金。目前執(zhí)行CitiStat項(xiàng)目的城市還有雪城(Syracuse)、金山(SanFrancisco)、底特律（Detroit）和邁阿密（Miami），等等。雪城在執(zhí)行CitiStat上，第一年就為政府節(jié)省了1400萬(wàn)美金。之后，O'Malley又當(dāng)選馬里蘭州州長(zhǎng)，并把CitiStat應(yīng)用到州級(jí)政府。為此推行了StateStat。但是StateStat遠(yuǎn)遠(yuǎn)比CitiStat復(fù)雜得多。巴爾的摩的CitiStat管理15000名雇員，而StateStat管理80000雇員，每一年的執(zhí)行費(fèi)用是36萬(wàn)美金，預(yù)算到2012年年花費(fèi)為38.9萬(wàn)美金。3華盛頓州GMAP華盛頓州的GMAP[3]也是一個(gè)比較成功的案例。2005年6月華盛頓州州長(zhǎng)ChristineGregoire在了解了CitiStat的成功實(shí)踐后，決定在華盛頓州實(shí)施類(lèi)似系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)稱(chēng)之為GMAP(GovernmentManagementAccountabilityandPerformance)。GMAP和CitiStat類(lèi)似的是系統(tǒng)性的分析和評(píng)估，但是不同的是，GMAP不僅僅針對(duì)部門(mén)進(jìn)行匯報(bào)，而且針對(duì)議題進(jìn)行管理考核，從而側(cè)重于跨部門(mén)的協(xié)作和具體實(shí)踐問(wèn)題的解決。議題包括控制對(duì)兒童的犯罪，降低高峰時(shí)間的交通堵塞，等等。GMAP會(huì)議主要針對(duì)5類(lèi)問(wèn)題：（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。主要包括的部門(mén)有雇用安全部門(mén)、勞動(dòng)和工業(yè)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展部門(mén)等。（2）政府效率提高。主要包括信息部門(mén)、州行政管理部門(mén)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)部門(mén)和人事部門(mén)等。（3）健康。主要包括社會(huì)和健康服務(wù)部門(mén)、授權(quán)的醫(yī)療中心等。（4）安全。主要包括社會(huì)健康服務(wù)部門(mén)、華盛頓州巡邏部門(mén)、安全部門(mén)、勞動(dòng)和工業(yè)部門(mén)等。（5）交通。主要是交通部門(mén)和州巡邏部門(mén)的協(xié)調(diào)。GMAP運(yùn)行初始只有4個(gè)工作人員，后來(lái)發(fā)展到13人。為了發(fā)展這個(gè)項(xiàng)目，州政府通過(guò)人事部門(mén)和咨詢(xún)部門(mén)合作，對(duì)州雇員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，目前提供的培訓(xùn)包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和如何評(píng)估等。目前政府的官員通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以看到實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)。

三、案例的總結(jié)

上面所述的3個(gè)案例都是對(duì)城市管理進(jìn)行的改革，并且結(jié)合了計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，可以分析出這些項(xiàng)目的如下優(yōu)點(diǎn)[5-9]。1信息的及時(shí)性信息的及時(shí)性體現(xiàn)在：各個(gè)部門(mén)都能夠?qū)崟r(shí)地采集數(shù)據(jù)并及時(shí)地將這些信息傳送到項(xiàng)目小組，由項(xiàng)目小組借助軟件和數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)，并且將數(shù)據(jù)分析結(jié)果結(jié)合到GIS系統(tǒng)，使數(shù)據(jù)更加直觀，能夠看到地理空間特性和時(shí)間特性，從而能比較容易地分析數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢(shì)?；旧线@些項(xiàng)目都是以?xún)蓚€(gè)星期作為時(shí)間周期。2策略的合理性行動(dòng)策略是相關(guān)人員進(jìn)行分析評(píng)估后，在會(huì)議上獲得及時(shí)充分的信息，并對(duì)其進(jìn)行分析，然后通過(guò)會(huì)議討論確定的，從而能制定更加合理的、比較有效的行為策略。3人員配置的及時(shí)性在會(huì)議中，政府各個(gè)管理部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人都參加會(huì)議，一旦策略確定后，能夠馬上確定責(zé)任，能夠盡快地配置人員，能夠直接由基層管理人員決定派遣人數(shù)，能夠?qū)崿F(xiàn)最佳利用人力資源。4策略和評(píng)估的持續(xù)性會(huì)議中，一旦問(wèn)題被確定，相關(guān)策略制定后，會(huì)后馬上就采取行動(dòng)，在隨后的會(huì)議中，會(huì)追蹤執(zhí)行情況，并且根據(jù)執(zhí)行的情況，對(duì)策略進(jìn)行及時(shí)修正。這是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，策略不斷修正，直到問(wèn)題得到解決。并且根據(jù)執(zhí)行過(guò)程的情況，一直在評(píng)估。5跨部門(mén)的協(xié)作無(wú)論是CompStat，還是CitiStat、GMAP，尤其是GMAP，都不同程度進(jìn)行了跨部門(mén)的協(xié)作。首先各個(gè)部門(mén)共享數(shù)據(jù)，其次是各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者分析和協(xié)商處理，并且在隨后的會(huì)議中持續(xù)跟蹤處理結(jié)果。各個(gè)部門(mén)之間職責(zé)非常清楚，有利于合作處理跨部門(mén)的復(fù)雜性事件。6信息公開(kāi)度提高政府管理部門(mén)定期收集信息、上報(bào)數(shù)據(jù)，并且能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)信息，讓公眾和其他部門(mén)了解管理工作的情況。如此提高了信息公開(kāi)的程度，也增大了公眾對(duì)于政府工作的信息了解程度，并能加強(qiáng)了對(duì)政府工作的理解。7人員培訓(xùn)在GMAP項(xiàng)目里，特別重視政府雇員的綜合素質(zhì)的提高，尤其是信息化處理能力的提高。

四、對(duì)中國(guó)的借鑒意義

近幾年，隨著中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展，城市管理信息化有了很大的進(jìn)展。其中，寧波的81890和北京、上海等城市的城市網(wǎng)格化管理都是成功的案例。中國(guó)成功案例更多的是側(cè)重社區(qū)或者基層的服務(wù)管理，涉及到的部門(mén)相對(duì)還比較少。比如城市網(wǎng)格化，基本是在建委的領(lǐng)導(dǎo)下，涉及的部門(mén)主要是城管部門(mén)，所以可以借鑒CompStat、CitiStat和GMAP的成功經(jīng)驗(yàn)。但是在借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)需要注意如下問(wèn)題。1數(shù)據(jù)的界定對(duì)于評(píng)估提高管理水平和提高服務(wù)質(zhì)量分析所需要的數(shù)據(jù)是需要嚴(yán)格界定的。這些數(shù)據(jù)應(yīng)該是對(duì)解決問(wèn)題有實(shí)際意義的數(shù)據(jù)，而不僅僅是容易統(tǒng)計(jì)測(cè)量的數(shù)據(jù)。有些服務(wù)是沒(méi)辦法用直接可見(jiàn)的數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估，比如服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估等。數(shù)據(jù)應(yīng)該同時(shí)來(lái)源于內(nèi)部和外部，外部數(shù)據(jù)主