提升稅務(wù)稽查執(zhí)法能力的實(shí)踐與思考

提升稅務(wù)稽查執(zhí)法能力的實(shí)踐與思考山東省國家稅務(wù)局總審計(jì)師孫德仁稽查業(yè)務(wù)綜合性強(qiáng)，需要具備多種能力，其中最為核心和關(guān)鍵的是執(zhí)法能力。2013年全國稅務(wù)稽查工作會(huì)議要求以提升執(zhí)法能力為主線推進(jìn)稅務(wù)稽查現(xiàn)代化建設(shè)。今年以來，山東國稅圍繞提升稅務(wù)稽查執(zhí)法能力作了一些探索，同時(shí)也遇到了一些矛盾和問題，有待進(jìn)一步研究和解決。一、稅務(wù)稽查執(zhí)法能力的內(nèi)涵和外延稽查執(zhí)法能力來源于政治學(xué)上的執(zhí)政能力、管理學(xué)上的執(zhí)行力以及法學(xué)上的行政執(zhí)法能力，這三種能力在稅務(wù)稽查領(lǐng)域的具體化就是稽查執(zhí)法能力?；閳?zhí)法能力直接決定執(zhí)法效率，進(jìn)而影響稅收征管效率，是稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的主線和目標(biāo)，對于加強(qiáng)法治型稽查和執(zhí)法型隊(duì)伍建設(shè)、充分發(fā)揮稅務(wù)稽查利劍作用、更好地維護(hù)稅收經(jīng)濟(jì)秩序都具有重要作用。具體來講，稅務(wù)稽查執(zhí)法能力是稽查部門依法履行自身職責(zé)所應(yīng)具備的主觀條件，即依據(jù)稅收法律法規(guī)及稅收政策，組織全體稽查人員，動(dòng)員各方積極因素，采取科學(xué)的制度和方式，有效履行稽查職責(zé)、服務(wù)稅收工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的本領(lǐng)。稅務(wù)稽查執(zhí)法能力是一個(gè)系統(tǒng)完備的體系，既包括稽查人員的個(gè)體執(zhí)法能力和稽查團(tuán)隊(duì)的整體執(zhí)法能力，也包括管理體制、法律制度、工作機(jī)制、財(cái)物裝備、外部環(huán)境等客觀條件。稽查人員的個(gè)體執(zhí)法能力可以分為意識（法治意識、責(zé)任意識、創(chuàng)新意識、風(fēng)險(xiǎn)意識、團(tuán)隊(duì)意識等）、知識（學(xué)歷教育、繼續(xù)教育、干中學(xué)等）、素質(zhì)（思想政治、人文科學(xué)、專業(yè)技術(shù)、科研創(chuàng)新、管理指揮等）、技能（科學(xué)選案、依法檢查、公正審理、嚴(yán)格執(zhí)行等）等層次；稽查團(tuán)隊(duì)的整體執(zhí)法能力可以分為服務(wù)大局、依法履責(zé)、管理創(chuàng)新、科技支撐、協(xié)調(diào)配合、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)等能力。二、山東國稅提升稅務(wù)稽查執(zhí)法能力的探索與實(shí)踐今年以來，山東國稅緊緊圍繞提升稅務(wù)稽查執(zhí)法能力，充分發(fā)揮稽查職能作用，為稅收事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了新貢獻(xiàn)。截至10月底，全省國稅稽查部門檢查納稅人6758戶，查補(bǔ)收入37.15億元，同比增長10.86%。一是明確提升稅務(wù)稽查執(zhí)法能力基本思路。根據(jù)提升站位、依法治稅、深化改革、傾情帶隊(duì)的要求和全國稅務(wù)稽查工作會(huì)議精神，4月召開全省國稅稽查工作會(huì)議，明確要求全省必須圍繞提升稽查執(zhí)法能力,進(jìn)一步明確稽查職能定位，創(chuàng)新稽查體制機(jī)制，完善稽查方法手段，提升稽查隊(duì)伍素質(zhì)，為提高全省國稅稽查工作水平奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。提高執(zhí)法能力，落實(shí)到工作實(shí)踐中，必須始終堅(jiān)持服務(wù)大局、充分發(fā)揮稽查職能，始終堅(jiān)持依法行政、嚴(yán)格規(guī)范稽查執(zhí)法，始終堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、持續(xù)提升稽查效能，始終堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)整合稽查資源，始終堅(jiān)持加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)。二是強(qiáng)化稽查部門組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。優(yōu)化稽查部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，省局稽查局設(shè)置9個(gè)科（中心），調(diào)整充實(shí)基層稽查部門領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干。注重引進(jìn)高層次專業(yè)人才，省局稽查局選用和借用了5名40歲以下高層次專業(yè)人才，并充實(shí)到重點(diǎn)崗位。與2011年4月底相比，目前全省國稅稽查系統(tǒng)研究生及專業(yè)資格人員占全部稽查人員的比例分別上升了0.82%、13.42%，均高于同類人員占全省國稅干部的比例。三是提高稽查干部隊(duì)伍整體素質(zhì)。省局先后舉辦金融、成品油企業(yè)查前培訓(xùn)、協(xié)查系統(tǒng)升級、ERP管理系統(tǒng)、信息化管理企業(yè)稅務(wù)稽查等10個(gè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班和稽查局長專題培訓(xùn)班，積極選派人員參加總局培訓(xùn)，抽調(diào)骨干參加上級重大案件查處實(shí)訓(xùn)，并加大對各類資格證書考試的支持力度。稅務(wù)稽查員（崗）在全省國稅系統(tǒng)組織的六員、四崗等各類考試中，成績都名列前茅。四是完善稅收檢查工作機(jī)制。實(shí)施分類分級檢查，建立省局牽頭、市局組織、縣局參與三級聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由省局統(tǒng)一擬定實(shí)施方案、政策標(biāo)準(zhǔn)、工作步驟、數(shù)據(jù)口徑和時(shí)間進(jìn)度。加大重大涉稅違法案件查處力度，緊緊抓住查處虛開增值稅專用發(fā)票和騙取出口退稅兩個(gè)重點(diǎn)，加強(qiáng)稽查人力資源的統(tǒng)籌使用。大力推行典型解剖、模版檢查、全面鋪開的檢查方式，形成適合不同類型企業(yè)的檢查工作機(jī)制，全面提升了檢查質(zhì)效。截至10月底，全省稅收專項(xiàng)檢查查補(bǔ)收入24.96億元，查補(bǔ)入庫率93.86%，比去年同期提高9個(gè)百分點(diǎn)。五是創(chuàng)新稅務(wù)稽查工作方式。在稽查資源利用上，實(shí)行統(tǒng)一選案、聯(lián)合檢查、集中審理模式，廣泛運(yùn)用上下聯(lián)動(dòng)、上級督查、交叉檢查等形式，形成檢查合力。積極探索開展信息化稽查，自主研發(fā)稽查選案軟件，推廣使用輔助查賬軟件。不斷加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析利用，推進(jìn)稽查精準(zhǔn)定位，比如在成品油受票企業(yè)專項(xiàng)檢查中，通過對全省4077戶成品油生產(chǎn)和經(jīng)銷企業(yè)近三年開具的284萬余組專用發(fā)票信息進(jìn)行提取分析，篩選出128戶重點(diǎn)檢查企業(yè)，查實(shí)率達(dá)到100%。六是加大部門協(xié)調(diào)配合力度。在內(nèi)部，加強(qiáng)與征管、稅政、法規(guī)等部門的配合，利用稅收檢查獲得的資料，全面總結(jié)和剖析被查行業(yè)的經(jīng)營規(guī)律、特點(diǎn)和帶有行業(yè)共性的稅收違法問題，提出有針對性的解決措施，實(shí)現(xiàn)了以查促收、以查促管、以查促改、以查促查。在外部，加強(qiáng)與地稅、公安、銀行、工商等部門的協(xié)作，形成了強(qiáng)有力的執(zhí)法保障體系。三、提升稅務(wù)稽查執(zhí)法能力面臨的矛盾與問題一是稅收法制建設(shè)滯后弱化稅務(wù)稽查剛性。稅務(wù)稽查的上位法依據(jù)不充分，雖然現(xiàn)行《稅收征收管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》明確了稅務(wù)稽查的執(zhí)法主體資格和相應(yīng)職能，但賦予稽查部門的執(zhí)法權(quán)限仍然有限，與稽查部門實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)不匹配。比如稽查部門雖然有一定的調(diào)查取證權(quán)，但沒有強(qiáng)制調(diào)賬等權(quán)限；雖然規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)的代位權(quán)和撤銷權(quán)，但沒有詳細(xì)規(guī)定具體行使程序；其與《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政強(qiáng)制法》的銜接適用也存在沖突。稅務(wù)稽查的具體法律依據(jù)不完備，目前稽查執(zhí)法的主要依據(jù)是總局制定的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》等文件，法律效力不強(qiáng)。而且，上述法規(guī)、文件對查辦違法案件的執(zhí)法程序、取證標(biāo)準(zhǔn)、審理定性以及自由裁量權(quán)等未能進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范和明確。另外，稅務(wù)局和稽查局職責(zé)劃分不清，實(shí)際工作中日常檢查取代稅收檢查、評估取代稽查等現(xiàn)象比較普遍，既侵奪稽查權(quán)力，又潛藏執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是稽查部門組織架構(gòu)與稅源結(jié)構(gòu)不配比。從當(dāng)前稅收貢獻(xiàn)情況看，2%的大中型企業(yè)貢獻(xiàn)了90%以上的稅收，重點(diǎn)稅源企業(yè)主要分布在市以上中心城市，稅源結(jié)構(gòu)呈倒三角分布