《基于績效棱柱和PSR模型的S項目績效審計指標構建實證研究》24000字（論文）

基于績效棱柱和PSR模型的S項目績效審計指標構建實證研究目錄TOC\o"1-2"\h\u13753摘要 1258891引言 285401.1研究背景 2258611.2研究意義 2271181.3國內外研究現狀及述評 31831.4研究內容與框架 5195172概念界定及理論分析 7309082.1概念界定 7189422.2理論分析 815793大氣污染治理PPP項目的政策演進與績效評價問題 8259183.1政策演進 8253193.2績效評價現狀及問題分析 10225774基于績效棱柱和PSR模型的大氣污染治理PPP項目績效審計指標體系構建 12124644.1基于績效棱柱的構建原則 12134584.2基于績效棱柱和PSR模型的績效審計指標體系構建 1275494.3PPP項目績效審計指標權重的確定 19284065績效審計指標體系的應用——以鎮(zhèn)江新區(qū)PPP項目為例 24225395.1鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目簡介 24158055.2項目績效審計指標體系評價應用 24157495.3評價結果分析 29124216研究結論和建議 31127106.1研究結論與展望 31195396.2項目績效審計優(yōu)化建議 31摘要近年來，大氣環(huán)境持續(xù)污染的形勢日益嚴峻，政府加強對大氣環(huán)境治理公共投資項目的建設，并逐漸嘗試將PPP模式應用于該類項目，但大氣污染防治仍是PPP模式研究探索的一個新領域，PPP項目的穩(wěn)步運行和效益產出，需要績效審計這個重要抓手發(fā)揮作用。目前，社會各界對PPP項目的績效審計規(guī)范較為整體、寬泛，評價體系面臨理論指導不足、評價指標維度單一、相關領域結合度低等多重問題，且專門針對大氣污染防治方面的PPP項目績效審計指標體系十分缺乏，大氣污染治理PPP項目建設運營的審計規(guī)范仍需繼續(xù)探索研究。2021年是十四五開局之年，十四五規(guī)劃中明確指出，要堅持深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，繼續(xù)深化開展防污治污行動，推動在關鍵領域、關鍵指標上不斷實現新突破。在此背景下，越來越多學者針對大氣污染治理PPP項目的建設規(guī)范、績效審計等展開研究。本文通過文獻梳理和理論分析，分析大氣污染治理PPP項目績效審計的現狀，創(chuàng)新性地在績效棱柱理論作原則的基礎上融合PSR模型，以審計人員視角綜合考評價指標，構建具有普適性的大氣污染治理PPP項目績效審計指標體系。并以鎮(zhèn)江新區(qū)PPP項目為例對指標體系應用驗證及結果分析，進行研究總結和建議，以期提高我國大氣污染治理PPP項目建設效率，完善績效評價指標體系。關鍵詞：大氣污染治理PPP項目，績效棱柱，PSR模型，績效審計指標體系1引言1.1研究背景隨著我國社會和經濟的高速發(fā)展，我國對公共投資的關注日益增多，為了解決公共建設資金不足、減少地方政府債務壓力、提高公共服務供給效率與質量，我國充分借鑒國際經驗，積極引進并不斷推廣政府與社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，以下簡稱“PPP”）。經濟越發(fā)展，環(huán)境越重要。自黨的十九大以來，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境問題，堅持打贏治污攻堅戰(zhàn)的全面部署。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中強調持續(xù)改善環(huán)境質量，結合目標導向和問題導向，明確治污重點，貫徹落實污染防治。面對日益嚴峻的大氣污染問題，生態(tài)環(huán)境部在2020年11月3日公布了《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原2020-2021年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，強調“十四五”時期要繼續(xù)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，按照“提氣、降碳、強生態(tài)，增水、固土、防風險”思路，繼續(xù)開展防污行動，推動在關鍵領域、關鍵指標上實現新突破。生態(tài)環(huán)境部綜合司司長徐必久也在例行發(fā)布會上表示：提氣，就是要進一步提升空氣質量，強化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理。為了開拓大氣污染治理新途徑、迎合新形勢，大氣污染治理PPP項目應運而生。當前我國環(huán)保類的PPP項目規(guī)模數量不斷擴大。據統(tǒng)計，截至2019年底，全國PPP入庫項目14424個，涉及交通運輸、市政工程、生態(tài)環(huán)保等類別，生態(tài)環(huán)保PPP項目投資入庫數量累計3196個，包括污水處理、垃圾處理、綜合治理等類別，其中以污水處理項目為主，達到1374個，占比達到42.99%；其次為綜合治理項目930個，占比達到29.10%；綜合治理類中，大氣污染綜合治理PPP項目屈指可數，大氣污染防治仍是PPP模式研究的一個新領域。與傳統(tǒng)大氣污染防治項目相比，大氣污染PPP項目實施程序復雜、生命周期長、參與主體眾多、專業(yè)領域涉獵較廣等的復雜性對我國的項目績效審計水平提出更高的要求?？冃徲嬙u價是PPP項目運行成功與否的關鍵，只有定期對PPP項目定期績效審計才能檢驗項目的運行效益，從而一套標準、系統(tǒng)、完整的大氣污染治理PPP項目績效審計指標體系成為必須研究的課題。1.2研究意義1.2.1理論意義隨著社會各界學者的研究，行業(yè)一系列密集催化，大氣污染防治行業(yè)迎來PPP項目的加速落地期。2019年11月8日，第五屆中國PPP發(fā)展（融資）論壇的召開，表明生態(tài)環(huán)境治理仍是PPP項目規(guī)范、高質量發(fā)展的重點方向，而規(guī)范是PPP模式的立身之本，績效審計指標體系則是PPP項目規(guī)范管理的關鍵。大氣污染治理PPP項目的穩(wěn)定健康發(fā)展，離不開審計監(jiān)督這一國家治理的工具。當前，我國大氣污染治理PPP項目建設發(fā)展模式處于探索階段，針對環(huán)保領域尤其是大氣污染治理PPP項目的審計缺少規(guī)范、完善的法律法規(guī)體系，且從學術研究來看，大多學者主要圍繞所有PPP項目總體研究，或是針對城市污水治理、市政道路類等基礎設施項目構建評價指標，涉及大氣治理方面的研究甚少，對其績效審計評價指標的專門研究則更為稀缺。因此，構建大氣污染治理PPP項目的績效審計指標體系，使審計人員在開展績效審計具體工作時有規(guī)可循、有據可依，對規(guī)范我國大氣污染治理PPP項目績效審計工作具有不可言喻的重要意義。1.2.2現實意義當前，我國政府不斷加深對大氣污染治理的重視，對環(huán)保領域的相關的政策和財政資扶持力度也不斷加大。環(huán)境審計是我國推進生態(tài)文明建設的重要抓手，作為環(huán)境審計的一個具體細化分支，大氣污染治理PPP項目也承擔著我國環(huán)保事業(yè)建設的重要責任，對我國生態(tài)文明建設的深入開展具有重要意義。一套科學合理的大氣污染治理PPP項目審計指標體系，是服務于審計事件的迫切現實需要，可幫助審計人員明確績效審計的重點，規(guī)范審計工作的開展；有效提升公共資金的投資效益和政府資本和社會合作效益，利于實現審計機關和審計人員對大氣污染治理PPP項目績效運行情況的系統(tǒng)性考核與整體性部署，促進大氣污染治理PPP項目績效審計的長遠發(fā)展；同時也為其他環(huán)保PPP項目績效審計的評價標準提供一些思路，為我國的環(huán)境績效審計和環(huán)境治理。黨的十九大報告中強調當前應全面實施績效管理，但大氣環(huán)境質量監(jiān)測系統(tǒng)建設類項目績效評價的相關學術研究卻少之又少。目前隨著大氣監(jiān)測技術的成熟，全國有近400個地級及以上城市已具備了大氣污染物指標的監(jiān)測能力，因此如何構建大氣質量監(jiān)測及綜合防治類項目（包括大氣污染綜合防治PPP項目）的績效評價模型，以及如何客觀真實評價該類項目建設運營情況，都是全國各地區(qū)政府亟待解決的重要問題。1.3國內外研究現狀及述評1.3.1國外研究現狀國外學者通?；凇?E”（即“經濟性、效率性、效果性”）原則進行PPP項目績效評價體系的構建。Akintoye＆Takim（2002）提出的KPI概念模型從僅關注項目成本、質量、進度等決定項目績效的關鍵要素逐步擴展到對社會滿意度、風險控制、環(huán)境技術等因素的關注[1]。GoranMladenovic等（2013）選取PPP項目為案例，結合項目特征識別出主要利益相關者，通過文獻研究確定多元利益相關者各自的績效目標[2]。Augustinova結合PPP模式的特點，提倡全生命周期理論，重視項目前期招投標時對PPP項目實行物有所值評價（VEM），在PPP項目的全生命周期內都要進行關鍵績效指標評價[3]。在環(huán)境績效審計領域，MaltbyJosephine（1995）結合環(huán)境項目特點，提出將投入分析法運用在環(huán)境績效審計評價工作之中。ChristineJasch（2000）基于國際環(huán)境標準分別從環(huán)境投入及環(huán)境產出兩個維度構建環(huán)境績效評價指標。HelenaAlegre，JaimeMeloBaptista等（2006）構建了水利行業(yè)在水資源、社會公眾、服務方面和經濟層面的績效評價指標[4]。MateusRicardoNogueiraVilanova，PauloMagalaesFilho等（2015）在現有績效評價指標的基礎上，通過經濟、社會、環(huán)境等多個角度思考，來構建水資源可持續(xù)發(fā)展的績效評價指標體系[5]。1.3.2國內研究現狀隨著對環(huán)境的日益重視以及PPP模式的引進，盡管我國對環(huán)保PPP項目績效的研究起步較晚，但相關學者也具有頗為豐富的研究成果。鮑良以公共投資項目作為研究對象，基于管理、經濟、社會、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展五個維度構建了公共投資項目績效評價體系。周陽品（2016）借由PSR模型框架構造環(huán)境項目的績效評價指標體系，并選取湖南省湘江流域重金屬防治項目審計進行案例研究[6]。楊林泉等（2017）結合實際案例，通過問卷調查的方式，建立基于績效棱柱模型的PPP項目績效評價指標體系，并對績效評價結果進行分析[7]。董昕（2018）構建了水環(huán)境績效審計評價的PSR模型，并運用層次分析法借淮河水污染治理項目的案例進行了指標體系的實用性驗證[8]。孫瑜苒（2019）通過理論研究和案例分析相結合的方式，將績效棱柱模型與A污水處理PPP項目有機結合，設計出污水處理PPP項目績效評價指標體系[9]。張冉分析“驅動力—狀態(tài)—響應”（PSR）評價框架的因果邏輯思路，結合大氣污染項目構建出環(huán)保資金績效審計評價指標體系[10]。于宗緒（2020）充分考慮水環(huán)境治理類項目的復雜性和多樣性，運用AHP法和模糊綜合評價法以水環(huán)境治理PPP項目為例進行績效評價體系構建和評價算法優(yōu)化提供參考[11]。1.3.3文獻評述綜合國內外的學者研究，對本文的研究具有重要的理論借鑒和啟示意義：從研究領域來看，國內外的績效審計指標研究主要分散在PPP項目績效審計與環(huán)境績效審計兩個層面，對于兩者的交叉領域的研究較為缺少，從而導致了在生態(tài)環(huán)境PPP項目領域，尤其是本文所針對的大氣污染治理領域PPP的理論缺乏，無法適應審計實踐的客觀需求。從績效評價方法上看，國內外學者對于PPP項目績效評價的研究廣泛應用了物有所值（VEM）評價法、關鍵績效指標法（KPI）、平衡計分卡（BSC）、績效棱柱模型、PSR模型分析、AHP法和模糊綜合評價法等方法，豐富了環(huán)保PPP項目績效審計方法的可行性，但構建方法單一，未能面面俱到。國外研究較為關注實務，善于將項目實際與審計標準進行對比衡量進行項目績效評價，而國內的研究則偏向于結合相關理論基礎來選取指標構建績效審計評價體系，并通過案例檢驗其實用性或有效性。但綜合來看，皆是單一理論模型進行研究，幾乎沒有將績效管理和項目可持續(xù)發(fā)展理論相結合的文獻。從評價內容上看，國外績效評價善于在評價PPP項目本身的基礎上綜合考慮了項目多方利益者的因素，其評價指標影響因素的研究成果主要在于項目質量成本、環(huán)境績效、利潤價值、使用者預期滿意等關鍵績效，進一步延伸PPP項目績效評價的內容。但研究的出發(fā)點均立足于項目本身，缺乏審計人員視角的績效審計指標體系。因此，我們可以借鑒學習國內外的先進研究方法和經驗，迎合環(huán)境績效審計指標構建的需求，嘗試從大氣污染治理PPP項目特征出發(fā)，站在審計人員視角，結合績效棱柱理論和PSR模型構建績效審計指標體系，以便于大氣環(huán)保領域PPP的績效審計發(fā)展。1.4研究內容與框架本文主要研究大氣污染治理PPP項目績效審計指標體系的構建，通過分析大氣污染治理PPP項目現行績效評價存在的問題，以績效棱柱理論為構建原則，綜合績效棱柱理論與PSR框架模型的研究方法構建相應的評價指標體系，最后結合具體案例進行有關應用驗證。具體而言，文章大致包括以下六個部分，如圖1-1所示：第1章主要對本文研究意義、背景、文獻評述、研究內容與框架進行簡要闡述，充分論證了開展此課題研究的必要性。第2章為相關理論部分。對PPP項目、大氣污染治理PPP項目和績效評價等相關概念和基礎理論等進行了概述，并闡述績效評價相關方法——績效棱柱理論和PSR模型，為下文對大氣污染治理PPP項目績效評價指標的研究做好鋪墊。第3章為大氣污染治理PPP項目的政策演進與績效評價問題展開深入分析?；仡橮PP項目的政策演進過程，并分析當前大氣污染治理PPP項目的績效審計問題。第4章主要由三部分組成：首先，基于績效棱柱理論對大氣污染治理PPP項目的績效評價體系構建原則進行明確；其次，在該原則的基礎上，結合績效棱柱和PSR模型制定整體績效評價框架，并結合項目特點合理選取各項評價指標；最后，科學設定指標權重，完成績效審計指標體系的建立。第5章為在第4章的基礎上，將構建的大氣污染治理PPP項目績效審計指標體系應用于鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目進行績效評價，并對評分結果進行分析。第6章是研究結論與建議。總結歸納本文的研究內容，并提出一些個人建議。模糊綜合評價分析模糊綜合評價分析研究結論和建議政策演進與現狀問題基于績效棱柱和PSR模型的大氣污染治理PPP項目績效審計指標構建研究背景與意義國內外研究現狀概念與理論分析大氣污染治理PPP項目績效審計指標構建績效棱柱下構建原則績效棱柱和PSR模型結合下的指標構建層次分析法確定權重指標體系應用——以鎮(zhèn)江新區(qū)為例項目現狀評價結果分析評價結果分析圖1-1論文框架圖

2概念界定及理論分析2.1概念界定2.1.1PPP項目的概念PPP項目是指政府與社會資本合作投資參與社會公共服務項目的建設和運營等活動，建設過程一般經歷項目識別—準備—采購—執(zhí)行—移交五個階段。PPP項目本質上是政府的公共投資項目和社會資本的交匯，項目的建設不再是傳統(tǒng)的政府直接投資方式，而是社會資本的投資，企業(yè)在一定程度上替政府履行公共建設的職能。廣義上看，PPP是為提升公共服務的質量和效益，政府與社會資本簽訂協(xié)議，合作建設。狹義上，即是BOT、BTO和BOO等多種模式的匯總，強調合作過程中共擔風險、優(yōu)劣勢互補和共享經濟效益。其中BOT（建設—運營—移交）是指項目的規(guī)劃、融資、建設、運營等由社會資本或項目公司負責，合同屆滿到期后社會資本方須按合同規(guī)定將項目的資產及相關權利等移交給地方政府。合同期限一般為10—30年。本文第五章“鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目”即為BOT模式。2.1.2大氣污染治理PPP項目的內涵大氣污染治理PPP項目即是政府和社會資本合作下的公共投資項目。綜合來看，項目的主要建設內容主要是針對地區(qū)內大氣環(huán)境進行實時監(jiān)控、治理，定期運營維護項目設備、系統(tǒng)等。與一般PPP項目不同，大氣污染治理PPP要求社會資本方為必須具備實施本項目的技術能力和管理能力。大氣污染治理PPP項目是在減少地方債務的基礎上，引入社會資本和第三方服務，對化工園區(qū)等可能造成大氣污染的區(qū)域開展綜合防治，進行投資、建設、運營、監(jiān)測、治理的全過程第三方環(huán)境服務。該項目特點主要表現在兩方面：一方面項目公益性強，大氣環(huán)境是人類社會賴以生存的基礎，具有公共物品性，且項目目的在于大氣污染的治理、大氣環(huán)境的保護和改善，不以營利性為目的；另一方面，項目要求的技術性強，項目投資、運行管理等受工藝技術影響較為明顯，大氣治理技術的專業(yè)化程度較高。2.1.3績效審計的內涵績效審計是由國家機關牽頭，依照相關法律法規(guī)和標準規(guī)范，對項目的資金使用、建設活動、內部控制、運營管理等各環(huán)節(jié)在經濟、效率、效果和效益等方面進行的獨立審計評價，并對此提出改進建議的行為活動。大氣污染治理PPP項目績效審計，即是秉承經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、環(huán)境性（Environment）的“4E”審計原則，站在政府、企業(yè)及社會公眾等項目參與者的角度，對PPP項目的經濟效益、建設運營效率效果和社會群眾的滿意程度進行考量評價。2.2理論分析2.2.1績效棱柱模型理論績效棱柱模型由安迪·尼利聯合安達信咨詢公司于2000年提出，他們基于利益相關者理論，通過對現有績效測評框架和方法進行創(chuàng)新與整合，進而提出的一種更為全面的績效框架模型。該模型具有5個相互關聯的維度：利益相關者滿意度、利益相關者貢獻、組織戰(zhàn)略、業(yè)務流程和組織能力，其結構如圖所示。這5個維度緊密聯系、共同作用，使得組織站在更全面的利益相關者角度，盡可能考慮所有重要利益群體的需求，且更清楚直接地辨別出當前的風險與機遇，從而實現最大價值化。組織戰(zhàn)略組織戰(zhàn)略利益相關者貢獻利益相關者滿意組織能力業(yè)務流程圖2-1績效棱柱模型的基本框架2.2.2PSR概念模型理論PSR模型，即“壓力（pressure）—狀態(tài)（state）—響應（re-sponse）”模型，是常用于研究環(huán)境績效審計的重要框架，包含三個層面：壓力層面（P）反映了影響生態(tài)環(huán)境的人類活動；狀態(tài)層面（S）反映生態(tài)資源與環(huán)境的容量的質量；響應層面（R）則是指行政管理部門依照法律法規(guī)及制度標準進行的規(guī)范或管理行為。PSR模型可體現人類與環(huán)境之間的相互作用關系，建立了“原因—結果—措施”的基本邏輯，以大氣污染環(huán)境為例即：人類的經濟活動消耗大量資源產生污染物，對大氣環(huán)境造成了壓力（P），為遏制空氣質量的惡化的這種狀態(tài)（S），人類則采取經濟和制度措施對這些變化做出反應（R），如此循環(huán)往復，構成了人類與大氣環(huán)境之間的“壓力—狀態(tài)—響應”關系。響應（響應（R）反饋政府反饋排放管理環(huán)保導向壓力（P）大氣污染廢棄物狀態(tài)（S）環(huán)境狀況資源狀況形成反饋圖2-2PSR模型框架3大氣污染治理PPP項目的政策演進與績效評價問題3.1政策演進近年來，國家接連出臺許多PPP項目相關政策規(guī)章和實施細則，如表3-1所示，包括PPP項目績效考核評價的問題。這些政策和辦法突出了PPP項目績效考核評價機制的意義和重要性，需要在現有財政支出績效評價的相關操作框架基礎上，結合PPP項目全過程的實際推進特點，構建PPP項目的績效評價體系和操作辦法[12]?？v觀PPP項目績效審計的政策演進過程，PPP項目績效審計從探索發(fā)展狀態(tài)將逐漸走向規(guī)范，對項目績效審計的評價內容、信息公開、專項資金管理使用等作出相應規(guī)定，針對第三方環(huán)境污染治理方面的管理辦法也逐漸推出。黨的十九大以來，全黨作出打好污染防治攻堅的重大決策部署，國務院相繼出臺《中華人民共和國大氣污染防治法》《大氣污染防治行動計劃（2013-2017）》（簡稱“大氣十條”）和《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃（2018-2020）》（簡稱“三年計劃”）等政策法規(guī)，為審計機關開展大氣污染防治審計工作提供了重要參照，但在PPP領域，單就環(huán)境污染治理的第三方治理項目的績效審計來說，政策性的規(guī)范指引較少且具體細則不夠明確，對于大氣污染治理PPP項目則更為缺乏，項目績效評價的具體實施細則參照遵循PPP項目整體的績效審計政策辦法，這也意味著大氣環(huán)保領域的PPP項目績效審計規(guī)范指引還需進一步落實。表3-1PPP項目績效評價相關政策政策名稱政策要點《財政部關于印發(fā)<政府和社會資本合作模式操作指南（試行）>的通知》（財金[2014]113號）項目實施機構定期監(jiān)測項目產出績效指標；政府有支付義務的，應依據實際績效支付；績效評價應公開評價結果，評價結果作為決策參考依據?！敦斦筷P于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作通知》（財金[2014]156號）PPP項目合同中應規(guī)定績效監(jiān)測和質量控制等義務，保證政府方合理的監(jiān)督權和介入權《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》國辦發(fā)[2014]69號完善監(jiān)管體系，鼓勵推進第三方評價，加強第三方治理跟蹤研究，開展技術咨詢、績效評估；評價結果作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調價的參考依據?！痘A設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（2015年第25號令）實施機構定期監(jiān)測分析與績效評價，并建立調價機制。監(jiān)測分析和績效評價應考慮社會公眾意見?！墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）約定項目具體產出標準和績效考核指標，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，提倡開展中期績效評估?！董h(huán)境保護部關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》（環(huán)規(guī)財函〔2017〕172號）推動建立排污者付費、第三方治理與排污許可證制度有機結合的污染治理新機制，并提出引入第三方支付機制，依環(huán)境績效付費。《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金[2018]54號）落實中長期財政規(guī)劃和年度預算安排，加強項目績效考核，落實按效付費機制。加強運行情況監(jiān)測，實時監(jiān)測項目運行情況、合同履行情況和項目公司財務狀況，強化風險預警與早期防控?！秶鴦赵宏P于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》(國發(fā)[2018]22號)支持依法合規(guī)開展大氣污染防治領域的政府和社會資本合作（PPP）項目建設；建立中央大氣污染防治專項資金安排與地方環(huán)境空氣質量改善績效聯動機制，調動地方政府治理大氣污染積極性?！墩蜕鐣Y本合作(PPP)項目績效管理操作指引》財金[2020]13號規(guī)范政府和社會資本合作項目（以下簡稱PPP項目）全生命周期績效管理工作，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益。3.2績效評價現狀及問題分析近年來，隨著人們大氣污染問題的日益關注，我國不斷加強對大氣污染治理項目建設的重視，各級審計機關也正積極開展有關大氣污染防治PPP的績效審計工作。據國家發(fā)改委、財政廳公布的PPP項目清單所示，截至2020年，我國環(huán)保PPP項目投資累計全國生態(tài)環(huán)境PPP項目入庫數量雖共計3196個，但其中綜合治理項目930個，占比達到29.10%；屬綜合治理類的大氣污染防治項目不超5例，由此體現大氣污染治理PPP項目的建設短板，從側面反映出PPP模式對于大氣污染防治領域的績效審計必然缺少重視，這意味著無法適應未來大氣環(huán)保PPP項目蓬勃發(fā)展的境況。大氣污染治理PPP項目作為環(huán)保項目不同于其它項目，它必須要到污染發(fā)生當地去建設治理[14]。與此同時，大氣污染治理項目的投入周期長，一個項目所需時間一般長達10—20年不等，在漫長的治理過程中，績效衡量標準不能一成不變，應結合項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等不同階段的具體實際工作來評估。通過各級審計機構發(fā)布的審計工作報告可知，當前我國雖然已經將大氣污染治理績效審計中的績效評價與管理納入了各級審計機構所進行的政策實施跟蹤審計、專項資金審計以及重大項目建設運行審計之中，審計的整體發(fā)展形勢較好，但在具體的績效評價過程和實施細節(jié)中還存在較多的問題[15]。3.2.1理論指導不足，缺乏評價規(guī)范由于大氣污染治理PPP項目涉及資金規(guī)模大，項目利益主體之間關系復雜，項目的立項建設運營移交等操作都需要相對健全完善的法律支持和政策指引。但由于我國PPP項目起步晚、實施的生命周期長，我國大氣環(huán)境審計還處在理性發(fā)展階段，大氣污染治理PPP項目的績效審計還不夠成熟和完善，基本沿襲政府投資績效審計的方式方法，審計工作也缺乏獨立完整的審計方案、實施細則和評價標準，未形成統(tǒng)一的大氣污染治理PPP項目績效審計指標體系規(guī)范，從而導致在進行績效評價時，審計人員具有較大的自主性，審計質量難以保證。3.2.2評價體系缺少定量指標大氣污染治理PPP項目本身工程龐大、內容復雜，在一系列的整體政策指導規(guī)范的制定下，當前項目的績效評審工作中多涉及一些標準的衡量與界定，即指標體系多由相關定性指標組成。但在“管理不考核就容易弱化，考量不量化就容易虛化”原則的影響下，績效審計的實際工作需要符合標準規(guī)范的定性指標與具體量化項目效益的定量指標相結合。3.2.1評價指標維度單一，相關領域結合度低當前我國大氣污染治理PPP項目的績效審計內容覆蓋不全面，評價指標的構建維度較為單一，指標對專業(yè)領域的結合度低。一方面，大氣污染治理PPP項目建設規(guī)模大、專業(yè)領域廣，涵蓋的子項目多，涉及的利益相關者多，需要根據項目具體的進展情況不斷調整和完善項目績效評價體系[16]。目前，項目績效審計的重點不夠明顯，角度不夠全面，通常僅考慮項目自身相關指標，而缺少利益相關者等多個維度指標的具體考量。另一方面，PPP項目缺乏針對大氣污染治理的績效標準和指標體系，相關學科的結合度較低，大多數的績效指標研究在大氣環(huán)保領域只是簡單的移植式研究，并未根據環(huán)保行業(yè)的專業(yè)性特點進行個性化的指標體系設置，對大氣污染治理PPP績效審計實踐缺乏指導性。

4基于績效棱柱和PSR模型的大氣污染治理PPP項目績效審計指標體系構建4.1基于績效棱柱的構建原則4.1.1關注利益相關者關注利益相關者的訴求，厘清利益主體關系。根據績效棱柱理論，利益相關者貢獻來自所有利益相關者的合作和配合，從而利益相關者滿意即各利益主體的訴求成為項目建設不可忽視的重點。除此之外，在以往的大氣污染治理PPP項目建設過程中，無論是前期發(fā)揮牽引作用的政府部門，還是中后期協(xié)同治理的各多元主體，在項目中擔任的角色都尚未細化分析，缺少各主體角色以及相互間關系的系統(tǒng)闡釋。關注并考慮所有利益相關者訴求，厘清主體關系，確保大氣污染PPP項目評價指標符合所有利益相關者的利益需求，才能有利于績效審計指標體系構建的經濟性和公平性[17]。4.1.2重視業(yè)務流程評價重視業(yè)務流程評價。大氣污染治理PPP項目的實施分為項目前期準備、執(zhí)行、移交各階段，秉承事前準備、事中控制、事后分析的理念，績效評價理應同樣重視項目建設流程，貫穿整個項目的流程，評價指標應與大氣污染治理PPP項目建設過程的各階段相契合。4.1.3戰(zhàn)略執(zhí)行和能力評價相結合注重戰(zhàn)略執(zhí)行效率評價和能力評價相結合。項目戰(zhàn)略是項目建設過程中的重要路徑和舉措，執(zhí)行能力是項目建設的工具，戰(zhàn)略評價和能力評價的有效執(zhí)行，不僅關系利益相關者的利益需求，還影響績效評價的科學合理、質量高效，這與績效審計的“4E”原則不謀而合。大氣污染治理PPP項目投資規(guī)模大、建設周期長、參與主體多，容易出現資金效率使用低下、實際處理量波動大、責任管理等問題，規(guī)避和解決這些問題就需要提升執(zhí)行能力效率化，須結合戰(zhàn)略執(zhí)行效率評價和能力評價，實現綜合分析評價。4.2基于績效棱柱和PSR模型的績效審計指標體系構建本次大氣污染治理PPP項目績效指標體系的構建創(chuàng)新性地將績效棱柱和PSR模型框架進行結合，即以績效棱柱模型的利益相關者滿意、戰(zhàn)略、流程、能力、利益相關者貢獻5個維度構成準則層為列，對應以PSR模型框架的“壓力—狀態(tài)—響應”指標層，構建出一個二維對應關系的指標體系?；诳冃Ю庵Ｐ偷?個維度，關注了項目的主體——利益相關者，注重利益相關者之間為實現滿意度而進行戰(zhàn)略籌劃、實施流程、執(zhí)行能力的整合而合作貢獻力量，對PPP項目的整體長遠發(fā)展進行考量。利益相關者滿意維度的各指標是對項目參與方的利益訴求、貢獻投入進行考慮，即審查項目是否滿足參與方訴求、是否產出績效和是否創(chuàng)造貢獻，這與績效審計“環(huán)境性”和“效果性”原則不謀而合；戰(zhàn)略、流程、能力則是對該PPP項目運營過程中的籌劃安排、進展程序、執(zhí)行效率的考量，這分別符合“經濟性”、“效率性”和“效果性”原則。大氣污染治理PPP項目的利益相關者不同，目標亦不同，但各主體共同關注點在于項目的工程質量?；赑SR模型設計各項指標則構建出一個具有因果聯系的因果關系網，即大氣污染治理PPP項目的績效審計遵循經濟性、效率性、效果性和環(huán)境性的“4E”原則，要求審計人員須對大氣污染治理PPP項目開展獨立客觀評價，這使得審計人員在此過程中面臨著經濟監(jiān)督、社會評價和生態(tài)鑒證三重壓力，以督促政府部門履行受托環(huán)境責任，促使PPP項目相關運營活動在有效實現經濟預期效果的同時貫徹可持續(xù)發(fā)展觀念。當審計人員在面臨上述各種“4E”壓力時，結合利益相關者滿意、戰(zhàn)略等維度的考慮，需要對各維度的項目效益狀態(tài)進行未來評價，即得出項目的預期狀態(tài)指標。而為了對項目應實現狀態(tài)進行審查，審計人員相應地需要圍繞項目的各個具體要素展開績效評價，即得出響應指標。同時，PSR模型理論將項目審計的壓力指標和狀態(tài)指標與社會反饋范疇的響應指標有機地聯系在一起，可系統(tǒng)全面地對PPP項目的建設運營與審計監(jiān)督之間的相互影響進行評價，構建科學性、系統(tǒng)性、綜合性的指標體系。利益相關者利益相關者滿意流程戰(zhàn)略利益相關者貢獻能力審計人員“4E”原則：經濟性、效率性效果性、環(huán)境性項目的良好狀態(tài)為實現良好狀態(tài)的具體指標衡量壓力狀態(tài)響應信息評價信息改善壓力預期圖4-1大氣污染治理PPP項目的績效棱柱和PSR模型4.2.1利益相關者滿意維度項目的建設參與方是否獲得效益最大化是衡量一個項目運營是否真正成功的標準之一。利益相關者滿意維度關注項目參與方的期望和需求，評價指標的選取應考慮大氣污染治理PPP項目中利益主體即政府、社會資本方、社會公眾的利益訴求。在此維度中，政府部門期望項目實現大氣環(huán)境的保護與治理，以提升公共服務質量；社會資本即私人投資者和SPV項目公司希望投資可獲取收益；社會公眾則期望良好的生活環(huán)境。為了促使大氣污染治理PPP項目實現利益相關者滿意的狀態(tài)，審計人員面臨效果性、環(huán)境性、經濟性的壓力，對此選取8個響應指標進行評價。表4-1利益相關者滿意維度績效評價指標壓力指標（P）狀態(tài)指標（S）響應指標（R）環(huán)境性效果性政府滿意度廢氣排放削減率空氣質量優(yōu)良率大氣治理達標率經濟性社會資本滿意度投資回報合理性投資回報率效果性社會公眾滿意度社會公眾期望度社會公眾滿意度專家意見綜合度廢氣排放削減率：廢氣排放是大氣污染產生的關鍵癥因，廢氣排放削減率是污染性廢氣經治理之后排放量削減的百分比，可衡量污染性廢氣的治理效益，具體公式如下：（4-1）其中，R為廢氣排放削減率，E為治理前的廢氣單位小時排放量，單位為kg/h，E0為經治理之后廢氣單位小時排放量，單位kg/h。（2）空氣質量優(yōu)良率：空氣質量優(yōu)良率是空氣質量指數（AQI）達到優(yōu)良標準的達標率，即空氣質量優(yōu)良的天數占全年監(jiān)測總天數的比率。審計人員可通過對治理期間空氣質量優(yōu)良率的對比來評價大氣污染治理PPP項目的治理績效。AQI評判標準具體參照環(huán)保部頒布的《環(huán)境空氣質量指數（AQI）技術規(guī)定（試行）》。（3）大氣治理達標率：審計人員應對大氣污染治理的效益和PPP項目的運營質量進行審查，可利用大氣治理達標率來績效評價和質量考核，從治理源頭進行考量。計算公式：（4-2）（4）投資回報合理性：大氣污染治理PPP項目通常呈非營利性目的，未來回款多依靠政府付費、使用者付費或可行性缺口補助，審計人員應合理評判PPP項目回報方式。（5）投資回報率：用以衡量項目的投入產出效益，即從PPP項目投資得到的經濟回報。（4-3）后文的鎮(zhèn)江新區(qū)PPP項目回報方式為可行性缺口補助，利潤來自可行性缺口補貼。實際支付可行性缺口補助=應支付可行性缺口補貼×x+應支付可行性缺口補貼×y×績效考核調節(jié)系數其中：x+y=1。這樣的付費機制符合政府付費按照實際績效的標準和要求。（6）社會公眾期望度：該項目的開發(fā)是否迎合了社會公眾的需求，并且預期可有效解決社會公眾需求問題。（7）社會公眾滿意度：大氣污染治理PPP項目的績效需要社會公眾的客觀公正評價，為了更全面地掌握項目績效的真實可靠評價，審計人員應關注該項目的直接受益者——社會公眾的滿意程度。計算公式如下：（4-4）其中，n為大氣污染治理PPP項目意見評價的總人數，Si為第i個社會公眾的評價分數。（8）專家意見綜合度：對于大氣污染治理PPP項目的技術專業(yè)性評價應滿足大氣環(huán)境治理領域專家的評價意見，方法同于社會公眾滿意度。4.2.2戰(zhàn)略維度項目戰(zhàn)略是從項目整體出發(fā)，分析、識別、制定、評價所有項目活動并實施相應的管理措施，是對PPP項目整體進行全局性、宏觀性的籌劃與規(guī)劃。目前，大氣污染防治行動本身已上升成為一項國家戰(zhàn)略，大氣污染治理PPP項目皆會受到實施戰(zhàn)略、規(guī)劃方案以及合同約定的影響。因此，審計人員面臨戰(zhàn)略績效評價的效率性壓力，為審查項目戰(zhàn)略規(guī)劃、項目實施方案和項目合同細則的科學合理狀態(tài)，選取4個定性響應指標進行評價。表4-2戰(zhàn)略維度績效評價指標壓力指標（P）狀態(tài)指標（S）響應指標（R）效率性戰(zhàn)略規(guī)劃科學項目公司戰(zhàn)略科學性實施方案制定合理實施方案內容完整性合同合法合規(guī)合同內容完整性合同合法有效性（1）項目公司戰(zhàn)略科學性：即是否制定并堅持要科學有效的項目戰(zhàn)略，戰(zhàn)略科學性決定項目的建設和運營方向的正確性。（2）實施方案內容完整性：項目實施方案包括項目概況、運作方式、交易結構、合同體系等方方面面，具體內容完整及細節(jié)需審計人員檢查確認。（3）合同內容完整性：對于大氣污染治理PPP項目合同的具體內容應全面涵蓋整個項目實施過程，即項目主要參與方、合作期限及范圍、雙方權利與義務、項目融資和付費機制、項目運營維護、項目建設移交等主要條款。（4）合同合法有效性：項目合同應嚴格核查是否嚴格遵循《合同法》的相關條款規(guī)定，并按《PPP項目合同指南（試行）》（財金[2014]156號）的要求規(guī)范PPP合同管理。4.2.3流程維度流程維度反映PPP項目的整個建設運營過程，包括項目的前期準備階段、建設運營階段、為末期移交階段，主要流程：一是通過政府部門甄選項目，考究PPP模式對該大氣治理項目的適用性以及PPP項目整體的可行性客觀分析確認，并審查項目發(fā)起和采購招標程序公開合理；二是推進項目的建設運營，確保建設穩(wěn)步有序、工程如期完成；三是審查監(jiān)督項目的末期移交階段的流程規(guī)范合理，項目按合同圓滿完成。在此維度審計人員應對各階段流程是否規(guī)范良好、穩(wěn)步有序的狀態(tài)進行績效評價，審計人員面臨“經濟性”和“效率性”的壓力。對此選取項目準備合法合規(guī)指標下7個響應指標、項目建設運營良好指標下3個響應指標，項目移交圓滿完成指標下3個響應指標。表4-3流程維度績效評價指標壓力指標（P）狀態(tài)指標（S）響應指標（R）經濟性效率性項目準備合法合規(guī)物有所值報告正確有效性PPP模式成本節(jié)約率項目可行性需求分析合理性項目發(fā)起、篩選流程合規(guī)性招標信息公開性采購流程合規(guī)性采購文件完整性項目建設規(guī)范良好建設進度偏差率項目驗收合格率中期評估有效性項目移交圓滿完成移交程序合規(guī)性專家意見綜合度資產評估公證準確性（1）物有所值報告正確有效性：《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知（財金[2015]167號）評判是否可采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式進行公共服務項目建設的一種評價方法[21]。（2）PPP模式成本節(jié)約率：用以驗證比較PPP模式和傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)劣。（4-5）PPPs值為在全生命周期內，PPP模式項目政府的資金支出凈現值，PSC值為政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產品和服務的成本凈現值。（3）項目可行性需求分析的完整合理性：在大氣污染治理PPP項目立項之前，須對PPP項目的可行性研究報告和研究報告等文件進行檢查核對，保證立項文件的完整性。（4）項目發(fā)起、篩選流程合規(guī)性：大氣污染治理PPP項目的發(fā)起及篩選流程應符合規(guī)定，遵循《PPP模式操作指南》（財金[2014]113號）的有關規(guī)定以及相關法律法規(guī)的要求。（5）招標信息公開性：大氣污染治理PPP項目進入采購階段，政府部門應及時將項目內容、相關采購要求以及招標中標通知等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。（6）采購流程合規(guī)性：項目具體采購流程是否嚴格按照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫[2014]215號）、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫[2014]214號）以及《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》等相關文件辦法進行合規(guī)性的審查。（7）采購文件完整性：PPP項目的采購文件應確保規(guī)范性、完整性，包括采購資質資信證明文件、政府對項目實施機構的授權許可、項目相關方案批復和審核文件、項目響應文件、項目中標通知書等資料。（8）建設進度偏差率[22]：由于PPP項目建設時期長，為保證PPP項目建設如期進行，考察項目的建設進度和效率，可引入大氣污染治理PPP項目建設進度偏差率這一指標進行評價，公式如下：（4-6）（9）項目驗收合格率：考慮到當大氣污染治理PPP項目建設可能由多個子項目環(huán)節(jié)，因此項目的績效審計應逐個逐步對個體的子項目進行審查考核，以小見大，并整體綜合考察執(zhí)行情況。（10）中期評估有效性：PPP項目執(zhí)行過程中，項目組按規(guī)定應每3—5年進行項目中期評估，重點分析項目運行狀況和合同的合規(guī)性、適應性、合理性。因此，審計人員應重點審查中期評估結果的可靠性，確定評估保質保量。（11）移交程序合規(guī)性：大氣污染治理PPP項目的移交程序應受到嚴格監(jiān)督，審計人員應考察該流程是否嚴格遵循PPP項目移交管理辦法和合同的相關規(guī)定。（12）專家意見綜合度：大氣污染治理PPP項目具有較高的技術專業(yè)性要求，為獲得科學、高質量、高水平的評價結論，審計人員在最終移交的績效審計時也應綜合考慮大氣環(huán)境治理領域專家的評價意見。計算公式如下：（4-7）其中，n為大氣污染治理PPP項目意見評價的專家總人數，Si為第i個專家的評價分數。（13）資產評估公證準確性：資產評估是移交補償金額的依據。審計人員應對大氣污染治理PPP項目資產評估機構進行專業(yè)資質審查，核實評估公正準確性。同時，審查資產評估的程序是否遵循了《PPP項目資產評估及相關咨詢業(yè)務操作指引》（中評協(xié)[2016]38號）等有關制度文件[29]。4.2.4能力維度能力維度是在項目的整個建設運營過程中，發(fā)揮人力、資本、實踐和技術的合力，依照戰(zhàn)略、合同執(zhí)行項目建設，促使利益相關者需求價值實現的重要手段之一。在此維度，審計人員主要考慮的是績效審計的“效率性”壓力，即對項目的執(zhí)行能力效率化的評價，對此選取了6個指標，分別進行財政規(guī)劃能力、融資能力、項目規(guī)范執(zhí)行力、移交資產評估能力進行績效審計。表4-4能力維度績效評價指標壓力指標（P）狀態(tài)指標（S）響應指標（R）效率性財政規(guī)劃科學合理項目運營補貼支出測算合理性融資高效融資結構合規(guī)性資金到位率資金利用率項目依法規(guī)范執(zhí)行大氣防治法規(guī)執(zhí)行率性能測試合規(guī)準確性能測試有效性（1）項目運營補貼支出測算合理性：《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）等文件要求對PPP項目各項財政支出合理預測、從嚴把關、公開透明，大氣治理PPP項目應嚴格審核運營補貼支出的測算假設依據、金額測算流程等。具體測算公式如下：（4-8）其中，n為運營年限。（2）融資結構合規(guī)性：審查PPP項目的融資模式（BOT、TOT、BOO等多種模式）選擇是否合理，并且應符合財政部印發(fā)的《PPP項目合同指南(試行)》中的融資股權結構規(guī)定。（3）資金到位率：資金到位率可衡量PPP項目融資效率，反映項目資金的籌集和落實情況。（4-9）資金利用率：審計人員可計算資金利用率來核實PPP項目公司賬目，審查資金投入的使用效率。（4-10）（5）大氣防治法規(guī)執(zhí)行率：利用環(huán)保法規(guī)執(zhí)行率指標來評判該PPP項目對《中華人民共和國大氣污染防治法》、《大氣污染防治行動計劃》等法規(guī)制度和計劃指南的貫徹執(zhí)行情況。（6）性能測試有效性：審計人員應審查項目移交工作組是否按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試，性能測試方案和程序是否符合合同規(guī)定和大氣治理項目的特性。4.2.5利益相關者貢獻維度利益相關者貢獻維度與利益相關者滿意維度相呼應，即是為實現滿意度，利益相關者們所必須履行的責任、創(chuàng)造的貢獻。這主要體現在政府和社會資本的共同努力下，政府理應對大氣污染治理PPP項目提供正此政策制度的支持和激勵，履行監(jiān)管職能規(guī)范項目發(fā)展；社會資本方（項目承包方）則應滿足大氣污染治理PPP項目的專業(yè)環(huán)保技術標準、提供并運營維護大氣治理的設備和平臺。此維度關系到項目開展應具備的的環(huán)境條件，在項目審計的“環(huán)境性”壓力，審計人員應從5個響應指標進行具體審查。表4-5利益相關者貢獻維度績效評價指標壓力指標（P）狀態(tài)指標（S）響應指標（R）環(huán)境性政府職能履行制度條件與政策激勵政府監(jiān)管力度項目承包方責任履行承包商的環(huán)保企業(yè)資質大氣治理技術標準化程度空氣監(jiān)測技術和設備完備性（1）制度條件與政策激勵：對項目的利益相關者（例如政府、PPP項目公司等）在大氣治理研發(fā)技術環(huán)境、制度支持或相關政策法規(guī)的激勵補貼進行衡量。（2）政府監(jiān)管力度：國家發(fā)改委發(fā)布《關于依法依規(guī)加強PPP（政府和社會資本合作）項目投資和建設管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號）要求各級政府對PPP項目進行監(jiān)管、整改、規(guī)范，績效審計應審查政府監(jiān)管職能履行情況[33]。（3）承包商的環(huán)保企業(yè)資質：根據《環(huán)境污染治理設施運營資質許可管理辦法》第三條：國家對環(huán)境污染治理設施運營實行資質許可，從事環(huán)境污染治理設施運營的單位，應當按照本辦法的規(guī)定申請獲得環(huán)境污染治理設施運營資質，并按照資質證書的規(guī)定從事環(huán)境污染治理設施運營活動。大氣污染治理PPP項目設計大氣環(huán)境的監(jiān)測控制，PPP項目承接企業(yè)必須是環(huán)境監(jiān)測或通訊設備制造商等環(huán)保性質的公司，具備大氣治理專業(yè)技術及人才。（4）大氣治理技術標準化程度：重點檢查企業(yè)監(jiān)測設備是否達到揮發(fā)性有機物減排量、空氣質量達到二級以上天數的比例、Pm2.5平均濃度的標準。（5）空氣監(jiān)測技術和設備完備性：大氣污染的治理要求PPP項目公司具備科學、高效、完備的技術和設備，在項目績效審計時，審計人員應對項目運營實際擁有的環(huán)保技術和檢測設備進行核實。4.3PPP項目績效審計指標權重的確定4.3.1采用層次分析法確定權重本文采取層次分析法（AHP）對績效棱柱和PSR模型下的大氣污染治理PPP項目績效審計指標權重的確定展開研究。（1）對績效評價指標體系進行分層。將評價維度作為準則層，響應指標作為指標層。（2）各維度指標進行兩兩比較得出判斷矩陣。計算比較各級要素指標，采用1-9標度法構造判斷矩陣。表4-6判斷尺度定義表標度含義1兩指標相比，具有同等重要程度3兩指標相比，一個指標比另一個指標稍微重要5兩指標相比，一個指標比另一個指標明顯重要7兩指標相比，一個指標比另一個指標非常重要9兩指標相比，一個指標比另一個指標極端重要表4-7判斷矩陣表指標1指標2指標3指標4指標11B21B31B41指標2B121B32B42指標3B13B231B43指標4B14B24B341計算矩陣的元素權重。計算某層次中各指標相對于其所隸屬的上一級指標的權值分配。計算各層次指標判斷矩陣的最大特征根及對應的特征向量，經正規(guī)化后進行一致性檢驗。（4-11）其中n為判斷矩陣階數。對特征向量W歸一化處理：（4-12）其中W一致性檢驗若AW=nW，W為特征向量，n為特征值，可以證明矩陣A具有唯一的非零最大特征根λmax，且λmax=n，這時矩陣A稱為一致性矩陣。A存在判斷不一致時，一般有λmax≥n。因此可以用一致性指標CI.檢驗判斷矩陣，當CR<0.1時通過一致性檢驗。（4-13）（4-14）（4-15）4.3.2指標權重計算過程及結果以準則層的評價維度構建的判斷矩陣為例，計算單個判斷矩陣的最大特征根和特征向量，并進行一致性檢驗。表4-8準則層評價維度的判斷矩陣A利益相關者滿意B1戰(zhàn)略維度B2流程維度B3能力維度B4利益相關者貢獻B5利益相關者滿意B113333戰(zhàn)略維度B21/31115流程維度B31/31115能力維度B41/31115利益相關者貢獻B51/31/51/51/51（1）運用幾何平均法計算判斷矩陣A的特征向量W的分量Wi，計算各指標Bi對A的權重。所以特征向量W=（2）計算λmax：λCI=（3）進行一致性檢驗。查表得：n=5時，RI=1.12，從而CR=CI表4-9準則層指標權重表準則層利益相關者滿意B1戰(zhàn)略維度B2流程維度B3能力維度B4利益相關者貢獻B5權重0.3990.184，0.1840.1840.051其他判斷矩陣計算方法同上，從而整個指標體系的權重結果如下：表4-10大氣污染治理PPP項目績效審計指標及權重目標層準則層權重壓力指標（P）狀態(tài)指標（S）響應指標（R）權重大氣污染治理PPP項目項目績效A利益相關者滿意B10.399環(huán)境性效果性政府滿意度廢氣排放削減率C10.146空氣質量優(yōu)良率C20.146大氣治理達標率C30.146經濟性社會資本滿意度投資回報合理性C40.106投資回報率C50.106效果性社會公眾滿意度社會公眾期望度C60.122社會公眾滿意度C70.114專家意見綜合度C80.114戰(zhàn)略維度B20.184效率性戰(zhàn)略規(guī)劃科學項目公司戰(zhàn)略科學性C90.125實施方案制定合理實施方案內容完整性C100.165合同合法合規(guī)合同內容完整性C110.494合同合法有效性C120.216流程維度B30.184經濟性效率性項目準備合法合規(guī)物有所值報告正確有效性C130.102PPP模式成本節(jié)約率C140.102項目可行性需求分析合理性C150.056項目發(fā)起、篩選流程合規(guī)性C160.066招標信息公開性C170.066采購流程合規(guī)性C180.056采購文件完整性C190.067項目建設規(guī)范良好建設進度偏差率C200.112項目驗收合格率C210.112中期評估有效性C220.085項目移交圓滿完成移交程序合規(guī)性C230.068專家意見綜合度C240.054資產評估公證準確性C250.054續(xù)表4-10目標層準則層權重壓力指標（P）狀態(tài)指標（S）響應指標（R）權重能力維度B40.184效率性財政規(guī)劃科學合理項目運營補貼支出測算合理性C260.084融資高效融資結構合規(guī)性C270.127資金到位率C280.310資金利用率C290.326項目依法規(guī)范執(zhí)行大氣防治法規(guī)執(zhí)行率C300.068性能測試合規(guī)準確性能測試有效性C310.085利益相關者貢獻B50.051環(huán)境性政府職能履行制度條件與政策激勵C320.201政府監(jiān)管力度C330.158項目承包方責任履行承包商的環(huán)保企業(yè)資質C340.153大氣治理技術標準化程度C350.153空氣監(jiān)測技術和設備完備性C360.335

5績效審計指標體系的應用——以鎮(zhèn)江新區(qū)PPP項目為例5.1鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目簡介鎮(zhèn)江新區(qū)PPP項目是生態(tài)環(huán)境部組織開展的工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理典型案例的全國6個入圍項目之一。該項目由社會資本和園區(qū)管委會共同出資成立“鎮(zhèn)江首創(chuàng)創(chuàng)宜環(huán)境科技有限公司”（SPV項目公司），實施項目建設運營一體化的化工園區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目。該項目總投資1.23億元，通過建立園區(qū)企業(yè)實時在線監(jiān)控系統(tǒng)，實現對園區(qū)特征污染物超標排放快速溯源和全域PM2.5、VOCs等主要大氣污染物全天監(jiān)測，并在此基礎上拓展了對超標排放企業(yè)開展廢氣治理和環(huán)保管家等技術服務。表5-1項目基本信息表類別內容項目名稱鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目項目類型生態(tài)建設和環(huán)境保護—綜合治理項目內容由針對鎮(zhèn)江新區(qū)新材料產業(yè)園、臨港工業(yè)園區(qū)內大氣污染物實時在線監(jiān)控、治理系統(tǒng)組成。監(jiān)測系統(tǒng)包括空氣監(jiān)測超級站、企業(yè)廠界監(jiān)測系統(tǒng)、企業(yè)污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)和監(jiān)控中心軟件平臺等；治理系統(tǒng)包括質量保障實驗室、工程技術咨詢服務中心、環(huán)境應急治理車等。合作期限13年（建設期1年、運營維護期12年）當期狀態(tài)項目執(zhí)行階段運作方式建設—運營—移交（BOT模式）資產權屬合作期限內項目公司擁有項目資產經營權，項目用地由政府通過劃撥方式提供，合作期屆滿后移交給政府回報機制可行性缺口補助實施機構鎮(zhèn)江新區(qū)環(huán)境保護局采購方式競爭性磋商政府出資方江蘇大港股份有限公司中選社會資本北京首創(chuàng)博桑環(huán)境科技股份有限公司項目公司設立概況項目公司名稱：鎮(zhèn)江首創(chuàng)創(chuàng)宜環(huán)境科技有限公司成立日期：2018-06-28股權結構：項目注冊資金為2903.62萬元，北京首創(chuàng)大氣環(huán)境科技股份有限公司2322.896萬元，持股比例80%；江蘇大港股份有限公司出資580.724萬元，持股20%資料來源：財政部政府和社會資本合作中心5.2項目績效審計指標體系評價應用5.1.1項目績效現狀在項目實施前的準備階段中，鎮(zhèn)江新區(qū)PPP項目通過了物有所值評價和可行性分析評價。2017年9月28日，鎮(zhèn)江新區(qū)財政局會同鎮(zhèn)江新區(qū)環(huán)境保護局組織召開了鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治ppp項目物有所值專家論證會，會上專家小組對《物有所值評價報告》經認真審查、討論后，形成以下結論和建議：（1）定性評價：對本項目物有所值（VFM）定性評價進行打分，并匯總打分結果，VFM定性評分為84.61分，高于合格標準分（60分）。（2）定量評價：本項目定量評價的評價依據、方法、過程及數據進行論證，PPP值小于PSC值，定量評價結果基本合理。（3）結論：通過VFM定性和定量評價，比較PPP模式和傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)劣，本項目適合采用PPP模式實施。在項目效益方面，通過項目實施，該園區(qū)2019年前6個月PM2.5年平均濃度為57微克/立方米，同比下降10微克/立方米，降幅14.9%；園區(qū)年度優(yōu)良天數比例為60.2%，同比上升5.1%。截至2020年12月9日，園區(qū)PM2.5平均濃度為47.6微克/立方、米，較去年同期下降11.4%，市排名并列第二，達到年度考核指標；優(yōu)良天數比例為65.5%，市排名第一，空氣質量明顯改善，滿足了政府和社會公眾對大氣環(huán)境治理的迫切需要。對于社會資本來說，鎮(zhèn)江新區(qū)PPP項目回報機制為可行性缺口補助，一定比例的可行性缺口補助以項目建設期績效考核合格為前提條件支付，其余部分根據項目運營期績效考核結果調整。同時，項目績效考核也貫穿項目整個流程。鎮(zhèn)江新區(qū)環(huán)境保護局依據有關規(guī)定制定了項目績效考核辦法，采用年度檢查與不定期抽查相結合的方式，對項目進行監(jiān)督考核。社會資本方每年1月份根據考核辦法向鎮(zhèn)江新區(qū)環(huán)境保護局報送運營方案，由鎮(zhèn)江新區(qū)環(huán)境保護局審定，并配合鎮(zhèn)江新區(qū)環(huán)境保護局的檢查和抽查工作，運營績效每年考核一次。項目的具體監(jiān)管也投入標準化管理信息平臺建設，整合項目已建系統(tǒng)，形成工程統(tǒng)一管控平臺，提高工程效益，降低管理成本，保障工程安全，有利于提高工程管理水平和質量，最終實現標準化管理。5.1.2模糊綜合評價模型運用模糊綜合評價法進行指標體系的應用檢驗，主要步驟為：（1）建立評判集。參照成功度評價方法，將項目評價的成功度分為五個等級，各項指標按照“優(yōu)、良、中、低、差”五個等級進行賦值用以評價，即評判集V=（優(yōu)，良，中，低，差），評判等級分值分布如下：表5-2評判等級分值分布表評判等級優(yōu)良中低差分值[100，80）[80,，60）[60，40）[40，20）[20，0）（2）構建評價因素集。結合第四章構建的績效審計指標劃分層次，即第一層為目標層A，指大氣污染治理PPP項目；第二層為準則層F=（B1，B2，B3，B4，B5），即績效棱柱的五個維度指標；第三層為指標層，以B1為例，B1=（C1，C2，C3，…，C7，C8）分別對應廢氣排放削減率、空氣質量優(yōu)良率、專家意見綜合度等。（3）確定權重向量和模糊關系矩陣。通過第四章評判集的指標權重組成權重集；對單個因素模糊評價并得出評價集合關于項目的隸屬度lij。邀請10名從事PPP相關工作的專家在對鎮(zhèn)江新區(qū)PPP項目有一定了解的專家針對每個因素進行項目評價，得到單因素評定矩陣，綜合所有單因素矩陣組成模糊關系矩陣。由Iij=對第i項指評價“優(yōu)”的個數L=l1,1其中l(wèi)i=l（4）綜合多個指標進行評價，得出結果。由Z=W?L=w1，（5）綜合計算所有隸屬度向量和指標評判集，得出大氣污染治理PPP項目績效的模糊綜合評價最終得分。根據評判等級賦值Y=(y15.1.3項目績效綜合評價各位專家對項目的評價數據統(tǒng)計結果如表5-3所示。由于該項目正處于運營階段，未進入移交程序，所以在項目移交階段的具體評價皆不作評分。表5-3評價數據結果準則層指標層優(yōu)良中低差利益相關者滿意B1廢氣排放削減率C1433空氣質量優(yōu)良率C2343大氣治理達標率C3343投資回報合理性C4244投資回報率C5343社會公眾期望度C6334社會公眾滿意度C73322專家意見綜合度C8343戰(zhàn)略維度B2項目公司戰(zhàn)略科學性C9442實施方案內容完整性C10442合同內容完整性C11541合同合法有效性C12451流程維度B3物有所值報告正確有效性C13532PPP模式成本節(jié)約率C14334項目可行性需求分析合理性C15343項目發(fā)起、篩選流程合規(guī)性C16442招標信息公開性C1755采購流程合規(guī)性C18532采購文件完整性C1955建設進度偏差率C20342項目驗收合格率C21433中期評估有效性C22442移交程序合規(guī)性C23專家意見綜合度C24資產評估公證準確性C25能力維度B4項目運營補貼支出測算合理性C26442融資結構合規(guī)性C2710資金到位率C2810資金利用率C2910大氣防治法規(guī)執(zhí)行率C302332性能測試有效性C31續(xù)表5-3準則層指標層優(yōu)良中低差利益相關者貢獻B5制度條件與政策激勵C32541政府監(jiān)管力度C33433承包商的環(huán)保企業(yè)資質C3482大氣治理技術標準化程度C3564空氣監(jiān)測技術和設備完備性C3610（1）準則層模糊綜合評價以利益相關者滿意B1為例，因素集F1=（C1，C2，C3，C4，C5，C6，C7，C8），權重集W11=（0.146，0.146，0.146，0.106，0.106，0.122，0.114，0.114）模糊關系矩陣L11=根據表5-2的評判等級賦值，Y=(90,70,50,30,10)S同上可得：戰(zhàn)略維度B2：ZS流程維度B3：ZS能力維度B4：ZS利益相關者貢獻B5：ZS（2）該項目整體的模糊綜合評價因素集F=（B1，B2，B3，B4，B5），權重集W1=（0.399，0.184，0.184，0.184，0.051）根據表5-2的評判等級賦值，Y=(90,70,50,30,10)S=Z?Y=5.3評價結果分析通過以上模糊綜合評價，針對鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目績效評價的計算結果進行分析。在對其進行績效評價時，經過對該項目有了一定了解的10位專家的量化打分，對該項目進行模糊綜合評價，最終通過由準則層到指標層的模糊綜合評價計算得出鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目的最終評價結果為77.09，績效評價等級為“良”。由此可以看出鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目績效處于良好狀態(tài)，項目的大部分內容已經實現并且取得了預期收益，對于其他項目有一定的借鑒意義。同時，該結果較好地反映了該鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項目的實際狀況，以下主要從該項目績效指標體系的五個維度對該評價結果進行綜合分析：（1）利益相關者滿意維度項目在利益相關者滿意維度上獲得的績效模糊綜合評分為73.85，表明該項目的在滿足各利益相關者的滿意方面、效益方面的綜合表現良好。通過該項目的引入，解決了當地工業(yè)園區(qū)空氣污染的問題，方便了居民的日常生活，提高了區(qū)域環(huán)境質量。除此之外，該項目回報機制為可行性缺口補助，一定比例的可行性缺口補助以項目建設期績效考核合格為前提條件支付，其余部分根據項目運營期績效考核結果調整，年利潤來自可行性缺口補貼，從而社會資本方的投資回報不夠穩(wěn)定。但對于社會公眾來說，截至2019年12月9日，園區(qū)PM2.5平均濃度為47.6微克/立方米，較去年同期下降11.4%，市排名并列第二，達到年度考核指標；優(yōu)良天數比例為65.5%，市排名第一，這滿足了社會公眾對良好空氣質量的需求。（2）戰(zhàn)略維度項目在戰(zhàn)略維度上獲得的績效模糊綜合評分為76.4，表明該項目的在戰(zhàn)略規(guī)劃、實施籌劃方面的綜合表現較優(yōu)秀。項目公司戰(zhàn)略符合大氣污染防治戰(zhàn)略的科學性，實施方案和合同內容完整有效符合《PPP項目合同指南（試行）》（財金[2014]156號）的要求規(guī)范[37]。（3）流程維度項目在流程維度上獲得的績效模糊綜合評分為82.34，說明該項目在準備、建設運營過程中的綜合表現良好。根據項目在前期準備工作中的調研報告，由PPP項目領導小組進行了詳實的可行性研究，撰寫了可實施的方案，同時由專家組進行多次論證及優(yōu)化，通過公開招標的形式引入社會資本的參與，簽訂協(xié)議內容較為全面清晰，為項目的順利開展提供了良好的保障。但是，項目在推進的過程中，由于公私雙方的經驗不足，相關法律與機制不完善，導致了項目在審批上略有延誤，耗費時間過長，對項目的績效產生了一定影響。項目在建設與運營過程中充分發(fā)揮了社會資本在技術與管理方面的優(yōu)勢，給項目成本、安全、質量提供了保障，減輕了政府方的工作壓力，從而使項目的監(jiān)管更加高效，但是缺乏公眾參與監(jiān)管的有效渠道。在項目過程的評價中，項目運營績效評分較低，表明項目的運