中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2023年關注問題報告

【編寫說明】【編寫說明】中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（簡稱國合會）成立于1992年，是經中國政府批準成立的國際性高層政策咨詢機構。伴隨中國經濟和社會的快速發(fā)展，國合會見證并參與了中國發(fā)展理念和發(fā)展方式的歷史性變遷，在中國可持續(xù)發(fā)展進程中發(fā)揮了獨特而重要的作用。國合會打開了一扇大門，把國際可持續(xù)發(fā)展先進理念帶入中國；國合會架設了一座際社會在環(huán)境與發(fā)展領域的交流與互鑒；國合會提供了一個平臺，通過中外坦誠對話，促進世根據國合會政策研究機制，自2002年起，國合會首席顧問編寫年度《關注問題報告》，聚焦當年中國和世界環(huán)境與發(fā)展重點問題，為國合會政策建議提供設計框架，為委員討論形成濟亟待復蘇的背景下，如何從市場和協(xié)同角度賦能綠色創(chuàng)新，推動高質量發(fā)展。本報告由首席全球經濟繼續(xù)面臨波動、通貨膨脹和地緣經濟分裂的挑戰(zhàn)，經濟增長率、失業(yè)率、貿易和外國直接投資均受影響。2023年6月世界銀行《全球經濟展望》報告警告，未來經濟前景堪憂，特別是對許多新興和發(fā)展中國家而言。世界貿易組織（WTO）的貿易統(tǒng)中間商品2貿易下降。受到疫情限制、房地產行業(yè)不確定性、出口需求疲軟等因素的影與此同時，氣候變化相關的極端天氣事件造成的損失與日俱增。2023年，世界平均氣溫達到有記錄以來的最高值。中國多個地區(qū)經歷了創(chuàng)紀錄熱浪和嚴重洪澇災害。加拿大的野火席卷了北美大片地區(qū)，使數百萬人長期暴露于空氣污染，并造成數十億美元的經濟損失。世界氣象組織（WMO）發(fā)布的《2022年全球氣候狀況》報告預測，未來幾年內，由溫室氣體和厄爾尼諾共同造成的極端天氣事件將進一步惡化，影響糧食安全，受災人群達數百萬人。多邊環(huán)境承諾：盡管地緣政治碎片化整體加劇，但國際環(huán)境合作領域仍有一些重要突破。2022年12月，聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會成功通過了《昆超出了大多數人的預期。各國承諾遏制并扭轉生物多樣性喪失，實現(xiàn)“30x30”的自然保護目標，并調動更多新的財力資源。2023年6月，全球環(huán)境基金（GEF）設立新的全球生物多樣性框架信托基金，這是落實“昆蒙框架”的重要一步。其他重要進展包括2023年3月達成的《<聯(lián)合國海洋法公約>下關于養(yǎng)護和可持續(xù)利用國家管轄外海域海洋生物多樣性的協(xié)定》，以及正在進行的全球塑碳排放控制制度：2023年7月，習近平總書記明確要從能源消耗總量和強度調控，逐步轉向碳排放總量和強度雙控制度。實現(xiàn)向碳排放控制制度全面轉型的重點要素包括：激勵機制、碳市場和綠色金融。這些要素與碳排放相關的法規(guī)和標準協(xié)同發(fā)揮作用，同時促進供給端的低碳技術和需求端的使用效率提升。有些國家和地區(qū)通過了氣候變化相關法案，為相應的監(jiān)管提供支撐，也有助于提升宣傳和執(zhí)法效果。此外，國家及省級碳預算和實時溫室氣體排放報告也是碳排放控制體系的支撐制度，用以評估雙碳目從權衡取舍到騰飛：中國可再生能源的裝機規(guī)模超過了規(guī)劃目標。據估計，2023年中國太陽能和風能新增裝機容量將超過150千兆瓦?？稍偕茉吹脑鲩L快于預期，進一步表明能源安全或低碳能源與經濟發(fā)展之間的原有權衡取舍關系已不再適用3。2是用于生產最終產品的商品，主要包括農水電裝機總量（2022年為4.1億千瓦）的兩倍以上。根據彭博社近期估計，按當前趨勢，中國的可再生能源新增裝機容量將高質量綠色發(fā)展的新范式蒸蒸日上，創(chuàng)2022年光伏發(fā)電、陸上風力發(fā)電和海上風力渦輪機的投資達5000億美元，電動車銷量持續(xù)增長。世界經濟論壇的最新貿易與氣候情景分析預估，到2030年，全球15%的商品綠色創(chuàng)新：高質量綠色發(fā)展的核心是創(chuàng)新。沒有兩種完全相同的創(chuàng)新模式，創(chuàng)新的藍圖也沒有標準路徑。然而，綠色低碳技術與數字化之間的協(xié)同已日漸成為綠色創(chuàng)新的一個重要組成部分。倫敦政治經濟學院的尼民教授最近對中國的氣候政策進行了回顧，強調需要一個全面的創(chuàng)新體系來落實雙碳目中國發(fā)展論壇”上指出了低碳技術、數字化數字化和氣候存在多層面的關聯(lián)。作為重要的能源用戶，騰訊和微軟等領先企業(yè)所運營的數據中心正在雄心勃勃地實施零排放和負碳排放目標，包括使用綠色電力（如可行范圍的大規(guī)模綠色電力采購協(xié)議）、投資新的太陽能和風能裝機、提高能效以及采用直接空氣捕集（DAC）技術4。數據中心和數字基礎設施也增強了抵御極端天氣事件需要指出的是，最重要的協(xié)同是數字化應用于多領域的最低成本減排路徑的識別，包括新興的智能、低碳和韌性城市，以及難以減排的工業(yè)領域。平臺協(xié)同方面，C40的智慧城市項目可以分享低碳路徑的案例研究。新興的數字技術和工業(yè)互聯(lián)網平臺相結合，可以為減排困難的鋼鐵等重工業(yè)制造過程提供低碳工程解決方案。數字化、脫碳和可持續(xù)發(fā)展成果關聯(lián)的應用案例包括：尋找新的方式向在線消費者提供可持續(xù)的時尚選擇；基于數字模塊優(yōu)化棕櫚油和大豆等軟商品價值鏈的可追溯性系統(tǒng)；提供精確、實時4直接空氣捕獲（DAC）技術直接從大氣中提取二氧化碳，用于二氧化碳儲存或利用。私營部門是將實驗室發(fā)明轉化為市場新產品的有效推動者。政府則在激勵發(fā)明和創(chuàng)新方面發(fā)揮著至關重要的作用，同時還是采購的先行者。新一輪的綠色產業(yè)政策，包括對大規(guī)模電池儲能系統(tǒng)等綠色技術的規(guī)?；a貼，可降低投資公司和消費者群體的脫碳碳市場是綠色發(fā)展創(chuàng)新的組成部分和重要工具。根據世界銀行統(tǒng)計，包括中國的全國碳市場在內，全球共有70多個國家和地區(qū)建立了碳市場。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）分析顯示，由于煤炭對與碳價相關的交叉價格供應彈性的反應最為靈敏，碳市場對電力市場的脫碳化尤為有效。能源政策和氣候政策協(xié)調的一個重要方面是在碳市場的預期定價效應與更廣泛的電力市場改革之間找到協(xié)同。中國正在推動建立全國統(tǒng)一的電力市場，以提高電力公司在不同轄區(qū)間的相互聯(lián)通能力，并改善可再生能源的資源整合。在國家發(fā)展和改革委員會中國的全國碳排放交易體系（ETS）有望成為釋放市場活力和提高資源配置效率的關鍵催化劑，從而通過鼓勵創(chuàng)新，實現(xiàn)雙碳目標。然而，在當前電力市場改革的大背景下，還需考慮四個方面的設計調整，以充分首先，將碳排放交易體系的覆蓋范圍從目前的電力行業(yè)擴大到鋼鐵、水泥、鋁、化工等其他行業(yè)，不同行業(yè)的邊際減排成本不第二，從基于排放強度的體系轉向碳排放總量體系，發(fā)出明確信號，表明碳信用額供應的稀缺性。第三，基于產出的定價體系或基于績效的體系是一個特別有效的市場化工國際貿易競爭激烈的固定排放源行業(yè)。該體系將基于行業(yè)的排放因子平均值與相應的碳但國際貨幣基金組織（IMF）建議的2030年75美元/噸的碳價可為中國碳定價提供基準參考。第四，要明確碳排放交易體系的角色和責任，包括高質量溫室氣體數據系統(tǒng)的支系統(tǒng)全局性路徑：如前所述，中國在可中國新增的太陽能和風能裝機容量就可能超過歐盟或美國的全部可再生能源產能。據估計，2024年中國新增可再生能源裝機容量將化石燃料發(fā)電的新裝機容量也有所增加。雖然許多老舊低效的煤電廠已經退役，但近期新核準煤電項目增加后，中國的燃煤發(fā)電量預計將增長10%，相當于100座新電廠的發(fā)鑒于可再生能源的擴張速度領先于規(guī)劃速度，加上即將到來的電力市場改革，有必可再生能源的新增量可彌補水電發(fā)電量不靈活的電網創(chuàng)新：創(chuàng)建現(xiàn)代化、綜合性和綠色的電力系統(tǒng)面臨的一個關鍵的挑戰(zhàn)是確保發(fā)電系統(tǒng)的所有部分都具有創(chuàng)新功能。國合會2023年研究和國際能源署（IEA）中國2022年報告的結論均強調綜合系統(tǒng)的重要性，后者還推薦采用靈活的電力系統(tǒng)。將可再生能源與更靈活的需求側模式相結合的創(chuàng)新案例不勝枚舉，可再生能源生產端的創(chuàng)新正與能源輸送以及定價模式的創(chuàng)新相匹配，中國的縣域屋頂太陽能計劃允許靈活的所有權和租賃安排，以擴大住宅和商業(yè)建筑中的屋頂太陽能電池板規(guī)模。分析認為，這種做法具有兩方面的靈活性：將太陽能電池板出售給業(yè)主，業(yè)主再將剩余電量賣給項目開發(fā)商；或者開發(fā)商保留太陽能電池板的所輸電網系統(tǒng)是連接清潔可再生能源生產和消費之間的關鍵環(huán)節(jié)。中國正繼續(xù)對超高壓輸電線路（UHV）新增重大投資，據報道，2022年下半年投資額達1500億元人民嵌入式傳感器、數字化和人工智能功能、柔性交流輸電系統(tǒng)（FACTS）的應用研究和其他功能。總體而言，更具創(chuàng)新性的輸電系統(tǒng)已被塑造為電網技術“從機電到電子，從剛性物理到可編程電網模型”大規(guī)模轉型的潮新一代電網模式層出不窮。加州能源委員會計劃到2045年前安裝49吉瓦的電池儲在德國，面對輸電線路老舊問題，他們沒有提升數字能力來升級老舊線路，實現(xiàn)連續(xù)監(jiān)測，可在氣溫較低時將輸電效率提高三分之大多數電網運營商實際上都是國家壟斷企業(yè)：基礎設施及其運營成本高，公共規(guī)劃往往需要復雜的公共審查和批準流程，可靠性需要與所有社區(qū)的可及性和可負擔性相匹配。盡管如此，中國可考慮將電網運營置于更具競爭性的市場環(huán)境中。這方面的國際案例包括在加拿大（安大略省和阿爾伯塔?。┻\營的省級電網實體、英國天然氣和電力市場辦公室、德克薩斯州指定的競爭性可中國電網向市場開放的第一步是要為家加利福尼亞州的可再生能源拍賣機制和英國的差價合約計劃下的拍賣系統(tǒng)，可促進可再生能源的投資。隨著越來越多的公司設立凈零目標，由亞馬遜、微軟、谷歌和沃爾瑪牽頭的大型綠色購電協(xié)議在2022年已超過365美國國家可再生能源實驗室（NREL）的研究表明，要滿足120小時的電力持續(xù)儲存，成本最低的方法是將氫系統(tǒng)與地質儲監(jiān)管與市場的協(xié)同：雖然碳市場是實現(xiàn)雙碳目標的重要工具，但要在監(jiān)管和強制性標準的前提下，碳市場才能發(fā)揮最大作用。數十年來，針對家用、辦公和商用電器的強制性能效標準促進了創(chuàng)新產品市場的蓬勃發(fā)展，如空調、照明、制冷和供暖系統(tǒng)。相應的產業(yè)雇用了數百萬人，惠及數十億家庭，成為世界貿易體系的重要組成部分，在節(jié)約能源的同時還減少了溫室氣體的排放。據國際能源機構估計，在許多國家和地區(qū)，按強制性標準每年節(jié)約的能源相當于能源使用總量的15%，而在中國、歐盟和美國，每年可碳履約市場和碳封存：如前所述，越來越多的國家和地區(qū)擁有碳履約市場，包括中國的碳排放交易體系、歐盟碳排放交易體系、加拿大的分級聯(lián)邦碳價，以及次聯(lián)邦系統(tǒng)——美國區(qū)域溫室氣體倡議，涵蓋加州、政府和企業(yè)正越來越關注碳抵消市場在中國允許企業(yè)最大抵消5%的碳排放量。自愿碳市場繼續(xù)面臨嚴重的信譽問題，強制碳市場產生的信用額度仍然是首選。隨著國內碳市場的擴大，需要做更多的工作來確保不同管轄級別的治理體系到位。比如，只有在以下情況下才能發(fā)放信用額度：遵守基于政府間氣候變化專門委員會（IPCC）穩(wěn)健、透明的碳匯方法學；使用適合森林7等不同生態(tài)系統(tǒng)的模型、清單和實地測試；信用額度審批方面有明確的角色和責任；采用穩(wěn)健、新興的碳捕集與封存技術（CCUS）正受到特別關注。而事實上，當前約60個CCUS項目的碳封存總量僅占碳匯總量的0.5%，而海洋、森林、泥炭地和其他生態(tài)系統(tǒng)等基于自然的解決方案的碳匯貢獻率高達99.5%。在IPCC報告指出CCUS的潛在作用后，許多行業(yè)正在增加CCUS投資，特別是核算特定陸地或海域的碳匯量比監(jiān)測固定源或其他源的溫室氣體排放更為復雜。最近發(fā)布的強制性氣候風險披露和報告標準，如歐盟的《可持續(xù)發(fā)展相關披露條例》、美國證券交易委員會的《氣候披露規(guī)則》草案（其最終版本再次推遲）以及國際財務報告準則基金會的ISSB氣候披露規(guī)則，都包含了企業(yè)披露碳抵消的框架。對中國來說，在氣候相關財務信息披露工作組（TCFD）基礎上制定披露規(guī)則時，應該與國際社會的披7在衛(wèi)星數據與定制模型相結合基礎上，不同規(guī)模的森林資源調查已取得進展。中國森林資源調查監(jiān)測（CNFRI）每五年開展一次，是國家層面調查的典型實例。將該數據與中國森林生態(tài)系統(tǒng)清查系統(tǒng)（CFEIS）等其他數據以及模型算法（線性回歸、隨機森林和極端梯度提升）相結合，用于估算中國湖南省亞熱帶森林的生物量。2015-2016年，貴州省通過森林資源規(guī)劃設計其他例子包括《1990-2018年美國農林業(yè)溫室氣體清單》：以每公頃二氧化碳當量綠色創(chuàng)新為加快實現(xiàn)中國的雙碳目標提供了巨大機遇。與此同時，創(chuàng)新也帶來了政策協(xié)同方面的挑戰(zhàn)，至少體現(xiàn)在以下四個層發(fā)展優(yōu)先：中國2023年兩會上強調了協(xié)調發(fā)展、社會繁榮、經濟安全，以及雙碳保障就業(yè)和勞動力市場、確保家庭和社區(qū)層面穩(wěn)定是很多國家和地區(qū)氣候減緩政策的重點。加拿大、歐盟、法國和其他國家正在實施公正轉型相關項目，要求通過公共政策支持夕陽產業(yè)和碳密集型產業(yè)的就業(yè)崗位和地區(qū)發(fā)展，同時為綠色朝陽產業(yè)提供新的就業(yè)崗位。由于這些轉變與貿易競爭相關的結構性變化具有可比性，貿易政策的經驗可越來越多的研究表明，綠色轉型將帶來就業(yè)凈增長。據世界貿易組織和國際能源署估計，中國有超過200萬個工作崗位與綠色電力有關。牛津大學的研究指出，與高碳和污染行業(yè)相比，綠色轉型帶來了更高的就業(yè)氣候進步的新興工具是通過創(chuàng)新地使用強化的國際綠色信貸安排。2023年6月中國國務院總理李強出席新全球融資契約峰會，主要成果之一是成立新的特別工作組，以研究使用債務換氣候等新債務工具。國際貨幣基金組織指出，這類工具有可能幫助新興和發(fā)展中經濟體實現(xiàn)巴黎協(xié)定的國家自主貢獻目協(xié)同治理：協(xié)同的第二個特點是2022年召開的中國共產黨第二十次全國代表大會強調的“降碳減污擴綠增長”。國合會2023年“減污降碳擴綠增長協(xié)同機制”專題政策研究表明，協(xié)同治理溫室氣體和空氣污染物能夠帶來多重效益，包括減少長期暴露于PM2.5、光化學煙霧和其他污染物所帶來的巨氣候行動協(xié)同：協(xié)同的第三個特點是整合越來越多的政策工具，共同實現(xiàn)碳中和目標。幾乎所有