國(guó)土空間規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃編制特點(diǎn)與關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)初探

專項(xiàng)規(guī)劃：國(guó)土空間規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃編制特點(diǎn)與關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)初探小編：國(guó)土空間規(guī)劃中，專項(xiàng)規(guī)劃如何編制？今日推薦文章《國(guó)土空間規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃編制特點(diǎn)與關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)初探》，來(lái)自廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，規(guī)劃一所

查冬冬。

前

言

國(guó)土空間規(guī)劃按層級(jí)內(nèi)容分為“五級(jí)三類”，專項(xiàng)規(guī)劃是其中關(guān)鍵一類。對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃包含哪些具體分項(xiàng)、如何組織編制、如何處理好與總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系，仍需結(jié)合實(shí)踐開(kāi)展廣泛而深入的討論。本文從技術(shù)實(shí)踐的角度，就專項(xiàng)規(guī)劃呈現(xiàn)的新的特征，以及今后在編制過(guò)程中需要關(guān)注的技術(shù)要點(diǎn)展開(kāi)初步探索。

從專項(xiàng)規(guī)劃呈現(xiàn)的類型看，過(guò)去幾大空間規(guī)劃是相互分隔的：城鄉(xiāng)規(guī)劃比較復(fù)雜，動(dòng)輒幾十甚至上百個(gè)專題專項(xiàng)，把規(guī)劃研究和規(guī)劃編制報(bào)批混為一談，大動(dòng)干戈卻常常事倍功半；國(guó)土規(guī)劃比較簡(jiǎn)要，強(qiáng)化指標(biāo)的分解、管控、落實(shí)，但剛性管控有余而戰(zhàn)略引領(lǐng)不足（楊保軍，2019）。新的國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)該是“合一”的，“五級(jí)三類”編制體系中，各級(jí)各類規(guī)劃都有明確的職能分工。

“三類”規(guī)劃中，唯有專項(xiàng)規(guī)劃編制主體不局限于自然資源部門。如何根據(jù)空間規(guī)劃體系的新特點(diǎn)，更好的組織專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，將其融入到新的空間規(guī)劃體系中，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)市縣一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”，成為下一步空間規(guī)劃要面對(duì)的重要課題。一、專項(xiàng)規(guī)劃呈現(xiàn)什么樣的新特點(diǎn)？01、編制目的：從橫向拓展到縱向延伸以往規(guī)劃體系中，各部門根據(jù)自身行業(yè)的需要，分頭開(kāi)展專項(xiàng)規(guī)劃的編制，形成“一個(gè)部門一本規(guī)劃”的局面。專項(xiàng)規(guī)劃存在的主要問(wèn)題是缺失與泛化并存，空間系統(tǒng)性缺失與沖突并存（何子張，2019）。部門編制的專項(xiàng)規(guī)劃雖然為規(guī)范化管理提供了依據(jù)，拓展了規(guī)劃的覆蓋面，但也帶來(lái)管理深度不一致、空間關(guān)系沖突的矛盾。

新的體系下，國(guó)土空間總體規(guī)劃形成覆蓋城鄉(xiāng)、分級(jí)管理的規(guī)劃管制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“全方位無(wú)死角”的管控。專業(yè)部門需要解決的問(wèn)題從“規(guī)劃缺位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)劃深度不足”，要在國(guó)土空間規(guī)劃總體框架下，縱向深化和細(xì)化本部門的管理內(nèi)容。以教育部門為例，以往控規(guī)未覆蓋地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)教育設(shè)施布局都需要通過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行彌補(bǔ)；國(guó)土空間規(guī)劃編制完成后，教育用地基本穩(wěn)定，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)更多關(guān)注受教育人口與教育用地的匹配、內(nèi)部的空間分配、教育用地的達(dá)標(biāo)等問(wèn)題。

機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部門承擔(dān)“兩統(tǒng)一”職責(zé)。其中，第二個(gè)統(tǒng)一包含“國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這三個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)衍生大量專題性工作，在國(guó)土空間總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，縱向傳導(dǎo)規(guī)劃管制目標(biāo)，并直接指導(dǎo)專項(xiàng)工作內(nèi)容的實(shí)施。圍繞用途管制核心任務(wù)，衍生年度實(shí)施計(jì)劃、基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)規(guī)劃、城市更新規(guī)劃和計(jì)劃等專項(xiàng)規(guī)劃；圍繞生態(tài)修復(fù)，衍生不同層級(jí)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、針對(duì)專門修復(fù)類型的專項(xiàng)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等。為實(shí)現(xiàn)縱向傳導(dǎo)、細(xì)化內(nèi)容、指導(dǎo)實(shí)施等目標(biāo)，形成新的專項(xiàng)規(guī)劃編制需求。02、編制內(nèi)容：體現(xiàn)部門管理事權(quán)一致的特征自然資源部《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》中明確要求報(bào)批審查的原則是“管什么就批什么”。專項(xiàng)規(guī)劃的編制和管理，需要關(guān)注本部門事權(quán)的邊界，關(guān)注對(duì)上位規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的傳導(dǎo)，避免“多規(guī)不協(xié)調(diào)”再次出現(xiàn)?！肮苁裁淳团裁础笔菍?duì)的，但絕不等于“批什么就編什么”是對(duì)的（楊保軍，2019）。專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)兼顧全面性與專業(yè)性的兩種特質(zhì)，必須做到編制過(guò)程的綜合性、輸出成果的專業(yè)性。在規(guī)劃編制過(guò)程中，盡可能全面協(xié)調(diào)與本專項(xiàng)密切相關(guān)的上位規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，例如綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃必須兼顧全市發(fā)展格局、發(fā)展方向，了解土地政策、土地權(quán)屬情況，提升論證研究過(guò)程的科學(xué)合理性。在規(guī)劃輸出成果上，要體現(xiàn)事權(quán)一致性，清晰界定本專項(xiàng)規(guī)劃必須管制的內(nèi)容與建議性內(nèi)容，對(duì)于不相關(guān)的內(nèi)容可以做出指導(dǎo)和建議。03、技術(shù)手段：從單打獨(dú)斗到多規(guī)協(xié)同自然資源部《關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》要求，“構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”……作為詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制和審批的基礎(chǔ)和依據(jù)”。專項(xiàng)規(guī)劃不再是部門或者科室的單打獨(dú)斗，而是建立在全域空間數(shù)據(jù)平臺(tái)基礎(chǔ)上的全面提升。編制技術(shù)流程，起終點(diǎn)都將建立在一張圖上，多規(guī)協(xié)同的工作方式貫穿在規(guī)劃編制的整個(gè)過(guò)程中。因此，專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)資料會(huì)要求更全面、更權(quán)威，編制過(guò)程會(huì)要求更多關(guān)注相關(guān)領(lǐng)域的空間安排，成果內(nèi)容將更加精準(zhǔn)和規(guī)范。04、成果形式：從各不相同到標(biāo)準(zhǔn)化、信息化專項(xiàng)規(guī)劃成果編制完成以后，將接入全市（縣）的空間信息平臺(tái)，為政府管理提供依據(jù)。以平臺(tái)為支撐，建立機(jī)制保障，實(shí)現(xiàn)多規(guī)協(xié)同，成為部門間業(yè)務(wù)共商、項(xiàng)目生成策劃、項(xiàng)目落地協(xié)同、空間共管、公眾參與溝通的關(guān)鍵渠道（張曉宏，2018）。因此，成果的形式必須滿足接入信息平臺(tái)的要求，具體體現(xiàn)為指標(biāo)量化、圖紙矢量化、文本條文化、管理圖則化。地方政府需要為此制定全市統(tǒng)一的成果上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，確保專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)鍵成果信息能反饋到“一張圖”管理平臺(tái)中。二、專項(xiàng)規(guī)劃編制有哪些關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)？01、建立專題底圖，明確與總體規(guī)劃銜接關(guān)系專項(xiàng)規(guī)劃的現(xiàn)狀調(diào)查建立在以三調(diào)為基礎(chǔ)的現(xiàn)狀底圖上。在三調(diào)基礎(chǔ)上，根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃的特定要求，一是要共享發(fā)改、環(huán)保、住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)等部門國(guó)土空間相關(guān)信息；二是要開(kāi)展地類細(xì)化調(diào)查和補(bǔ)充調(diào)查，通過(guò)采集位置、范圍、等級(jí)、規(guī)模等信息（自然資源部，2019），補(bǔ)充和細(xì)化專項(xiàng)規(guī)劃編制所需的要素內(nèi)容。同時(shí)，結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容，制作專題圖，以專題應(yīng)用為導(dǎo)向，通過(guò)數(shù)據(jù)選取、數(shù)據(jù)組織、數(shù)據(jù)展現(xiàn)、數(shù)據(jù)導(dǎo)出等步驟，形成符合專項(xiàng)規(guī)劃需求的專題底圖。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”平臺(tái)總體框架圖（自然資源部，2019年7月）專項(xiàng)規(guī)劃編制前期，應(yīng)全面解讀和評(píng)估總體規(guī)劃，明確強(qiáng)制性內(nèi)容的落實(shí)要求，明確專項(xiàng)規(guī)劃的總體策略和工作重點(diǎn)。專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容。02、校驗(yàn)技術(shù)規(guī)范，綜合確定編制依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃的編制依據(jù)，綜合了總體層面與專門行業(yè)的各類規(guī)范，因此在適用標(biāo)準(zhǔn)方面需要進(jìn)行全面的檢索和比對(duì)，既要符合總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，也要滿足專業(yè)部門的管理要求。以公共交通專項(xiàng)規(guī)劃為例，在總體規(guī)劃確定的布局基礎(chǔ)上，要對(duì)照交通部門設(shè)計(jì)規(guī)范、省市行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最終確定本地控制指標(biāo)體系。在大中城市，政府以地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范檢索庫(kù)、規(guī)范匯編等形式對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)行統(tǒng)一；在中小城市，需要由編制單位針對(duì)編制內(nèi)容進(jìn)行全方位的研究，形成權(quán)威的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)規(guī)劃編制。某城市公共交通專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)校驗(yàn)（局部）03、落實(shí)行業(yè)訴求，明確深化、優(yōu)化、修正等技術(shù)措施以國(guó)土空間總體規(guī)劃為藍(lán)本，將專項(xiàng)規(guī)劃納入到“五級(jí)三類”空間規(guī)劃體系中進(jìn)行系統(tǒng)性分析，將行業(yè)訴求與空間管制結(jié)合起來(lái)，制定相應(yīng)的空間調(diào)整策略。專項(xiàng)規(guī)劃將對(duì)總體規(guī)劃起到重要的補(bǔ)充完善作用。一是深化編制內(nèi)容，將總體規(guī)劃無(wú)法確定的詳細(xì)指標(biāo)、用地控制要求等內(nèi)容，以及局部?jī)?nèi)容的詳細(xì)設(shè)計(jì)，通過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃予以明確。二是優(yōu)化布局，在不突破總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的前提下，通過(guò)科學(xué)評(píng)估，提出優(yōu)化用地布局、優(yōu)化設(shè)施安排、優(yōu)化實(shí)施時(shí)序等建議，并反饋到國(guó)土空間總體規(guī)劃中。三是修正缺陷，對(duì)于總體規(guī)劃編制過(guò)程中考慮不周全的問(wèn)題，或者結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的新情況，提出對(duì)總體規(guī)劃的修正建議。這些建議本身不具備法定效力，但可以通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃“一年一體檢、五年一評(píng)估”的制度進(jìn)行落實(shí)和反饋，成為對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的重要補(bǔ)充。04、規(guī)范成果表達(dá)，將專項(xiàng)規(guī)劃策略轉(zhuǎn)譯為空間管制語(yǔ)言國(guó)土空間總體規(guī)劃是用途管制的主要依據(jù)，詳細(xì)規(guī)劃是用地審批的主要依據(jù)。專項(xiàng)規(guī)劃并不直接指導(dǎo)土地使用，更多的是起到引導(dǎo)和建議性作用。如何更好的發(fā)揮其指導(dǎo)城市建設(shè)的作用，就需要將規(guī)劃結(jié)論轉(zhuǎn)譯為自然資源部門可以拿來(lái)使用的法定規(guī)劃。一是要將專項(xiàng)規(guī)劃的結(jié)論向上反饋到國(guó)土空間總體規(guī)劃，為年度體檢、評(píng)估提供建議；二是應(yīng)促進(jìn)專項(xiàng)管控措施向下傳導(dǎo)到詳細(xì)規(guī)劃，用以指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃的編制，從而達(dá)到規(guī)劃成果法定化、可執(zhí)行的目的；三是專項(xiàng)規(guī)劃成果本身表達(dá)規(guī)范，能夠清晰明確的將規(guī)劃意圖接入一張圖管理平臺(tái)。因此，專項(xiàng)規(guī)劃的最終成果，不應(yīng)拘泥于傳統(tǒng)文本和圖集，而應(yīng)更多借用國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃常用的文-圖-表相結(jié)合、圖則化的成果表達(dá)形式，體現(xiàn)“分區(qū)+用途管制”的制度邏輯。成果必須清晰辨別強(qiáng)制性內(nèi)容、建議性內(nèi)容。成果格式必須與國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)相匹配，圖形和屬性數(shù)據(jù)必須完整。專項(xiàng)規(guī)劃文-圖-表相結(jié)合的成果表達(dá)形式三、結(jié)語(yǔ)專項(xiàng)規(guī)劃的編制，既要突出特色，又要符合總體規(guī)劃的總體安排，將在很大程度上考驗(yàn)“多規(guī)合一”治理能力。隨著國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的深入推進(jìn)，規(guī)劃管理部門將根據(jù)管理的需要，逐步完善專項(xiàng)規(guī)劃編制體系。管理部門和編制單位應(yīng)共同努力，深入研究專業(yè)職能部門自身的特點(diǎn)，以