-“一帶一路”視角下提升中拉合作的戰(zhàn)略思考

“一帶一路”視角下提升中拉合作的戰(zhàn)略思考

一“一帶一路”：中拉合作“新抓手”

近年來，世界正經(jīng)歷百年未有之變局，舊有合作體系失衡、失序、失效現(xiàn)象突出，新的合作機制和模式正不斷涌現(xiàn)。2013年9月和10月，習近平主席在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議(簡稱“一帶一路”倡議)。該倡議秉持和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的理念，從無到有，由點及面，不斷拓展廣度和維度。已有全球100多個國家和國際組織共同參與，40多個國家和國際組織與中國簽署合作協(xié)議，形成了廣泛國際合作共識。①2017年10月，中國共產(chǎn)黨十九大勝利召開，進入新時代的中國需要在對外合作上有新作為。十九大報告指出：中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設，積極促進“一帶一路”國際合作，努力實現(xiàn)政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力。②這表明，以“一帶一路”倡議為引領(lǐng)，推動新一輪高水平對外開放、加快國際合作的提質(zhì)升級，已成為中國國家層面的重大戰(zhàn)略。中國作為最大的發(fā)展中國家，拉美作為資源最豐富的發(fā)展中地區(qū)，雙方合作無論在理論層面還是現(xiàn)實層面，均有必要、有條件加快互聯(lián)互通與戰(zhàn)略對接，以引領(lǐng)新時代中拉關(guān)系提質(zhì)升級，邁上新臺階。

(一)“一帶一路”與拉美對接的基礎(chǔ)

歷史上，“一帶一路”與拉美曾有密切聯(lián)系。歷史上“海上絲綢之路”的一條重要線路就是16—19世紀期間中國—東南亞—拉美間的貿(mào)易路線，包括西班牙殖民者開辟的從中國沿海出發(fā)、經(jīng)馬尼拉中轉(zhuǎn)到達墨西哥阿卡普爾科和秘魯利馬的貿(mào)易路線，以及葡萄牙人經(jīng)營的澳門—果阿—里斯本—巴西的貿(mào)易路線。③數(shù)百年間，東方的絲綢、瓷器、手工藝品以及先進的生產(chǎn)技術(shù)傳播到拉美，極大促進了當?shù)氐陌l(fā)展。同時，美洲的玉米、土豆、辣椒等也輸入中國，帶動了中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。跨越太平洋的“海上絲綢之路”成為中拉關(guān)系的原始紐帶，也是人類不同文明交流的典范。如今“一帶一路”倡議作為歷史的延續(xù)和創(chuàng)新，拉美的參與十分重要。習近平主席多次強調(diào)，拉美地區(qū)是“21世紀海上絲綢之路”的“自然延伸”。

從現(xiàn)實看，進入21世紀以來，中拉關(guān)系駛?cè)搿翱燔嚨馈?，形成多層次、多領(lǐng)域、全方位合作新格局，為“一帶一路”拓展至拉美奠定了基礎(chǔ)。

1.政治互信達到新高度。中國視拉美為“大外交”的重要一環(huán)，習主席5年內(nèi)3次訪問拉美和加勒比地區(qū)10國，中拉政治互信日益加強。中國積極支持拉美國家探索適合本國國情的發(fā)展道路以及維護國家主權(quán)所做的努力，拉美建交國家堅定支持中方在核心利益問題上的立場。中國已與巴西、阿根廷、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、阿根廷、智利等國建立了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，而且不僅與拉美多國建立了雙邊戰(zhàn)略對話機制，與拉美區(qū)域組織也建立了常設性的多邊協(xié)商對話機制。迄今為止，中國已與拉美和加勒比國家共同體建立了中拉論壇，并成為美洲開發(fā)銀行、拉美一體化協(xié)會、美洲國家組織、聯(lián)合國拉美經(jīng)委會和太平洋聯(lián)盟等組織的觀察員，還與里約集團、南方共同市場、安第斯集團建立了對話機制。中拉雙方還在聯(lián)合國、二十國集團、亞太經(jīng)合組織、金磚國家等國際組織和多邊機制框架下，圍繞聯(lián)合國改革、可持續(xù)發(fā)展、應對氣候變化等全球性議題加強協(xié)作，有力維護了發(fā)展中國家共同利益。

2.經(jīng)貿(mào)互補性、融合性日益提升。中拉深挖經(jīng)貿(mào)合作潛力，創(chuàng)新合作模式，積極推動務實合作。貿(mào)易方面，拉美成為中國外貿(mào)增長最快地區(qū)。2017年中拉貿(mào)易額達2578.5億美元，同比增長18.8%。④中國已成為巴西、智利和秘魯最大的貿(mào)易伙伴國，墨西哥和阿根廷第二大貿(mào)易伙伴國。貿(mào)易結(jié)構(gòu)由初級產(chǎn)品、紡織品向機電、化工產(chǎn)品等高附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。貿(mào)易機制不斷完善。中國已與16個拉美國家簽署貿(mào)易協(xié)定或議定書，與15個國家簽署雙邊投資保護協(xié)定，與11個國家簽署雙邊投資協(xié)定，與9個國家簽署避免雙重征稅協(xié)定，還與智利、秘魯和哥斯達黎加簽訂了自貿(mào)協(xié)定。2017年11月，中國與智利簽署自貿(mào)協(xié)定升級議定書，以拓展電子商務、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域合作。此外，還積極推進與哥倫比亞自貿(mào)協(xié)定可行性聯(lián)合研究，與烏拉圭自貿(mào)協(xié)定談判有望啟動。中國對拉投資規(guī)模不斷擴大，領(lǐng)域更加寬廣。中國成為拉美第三大投資來源國，拉美成為中國第二大境外投資目的地。截至2016年年底，中國對拉美直接投資存量達2071.5億美元，占中國全部對外直接投資存量的15.3%；對拉美工程承包業(yè)務累計簽署合同額1435.5億美元，完成營業(yè)額985.3億美元。⑤從投資領(lǐng)域看，已從傳統(tǒng)的能源礦產(chǎn)、基礎(chǔ)設施等逐步向金融、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)、電子商務、航空運輸拓展。金融合作全面開展。中國國有大型銀行紛紛在拉美設點，開展信貸等業(yè)務，石油換貸款、貨幣互換等合作機制不斷拓展，并推出了各類專項基金貸款，包括中拉產(chǎn)能合作專項基金(300億美元)、中拉基礎(chǔ)設施專項貸款(200億美元)等。2017年6月，中國與巴西建立基礎(chǔ)設施合作基金，中方出資150億美元，巴方出資50億美元。據(jù)美洲對話組織統(tǒng)計，2005-2016年期間中國政策性銀行向拉美貸款總額超過1410億美元，已超過世界銀行和美洲開發(fā)銀行對拉貸款總額。⑥

(二)加快“一帶一路”合作的現(xiàn)實需求

1.中拉同處經(jīng)濟轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，需要新的發(fā)展動力。金融危機重創(chuàng)全球需求和國際貿(mào)易，尤其對“以出口為導向”的發(fā)展中國家沖擊較大，迫使其進行結(jié)構(gòu)性改革。中國也處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。十九大報告指出，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻堅期。中國要推動形成全面開放新格局，需要以“一帶一路”建設為重點，堅持“引進來”和“走出去”并重，遵循“共商、共建、共享”原則，加強創(chuàng)新能力與開放合作，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局。同樣，拉美處于增長動力不足、經(jīng)濟增速緩慢的困難期，急需進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并引入外資和先進技術(shù)刺激經(jīng)濟增長。“一帶一路”作為站在全球高度、盤活區(qū)域內(nèi)各種資源、推進中國全面改革開放、促進中國與沿線國家共同發(fā)展的戰(zhàn)略安排，為中拉加強合作、實現(xiàn)共同發(fā)展提供了重要契機。

2.中拉關(guān)系提質(zhì)升級，需要新的突破。近20年來，中拉貿(mào)易呈跨越式發(fā)展。1995年雙邊貿(mào)易額僅為61億美元，2014年達到2635億美元，增加約42倍。但受國際大宗商品價格下跌、拉美經(jīng)濟衰退以及中國經(jīng)濟“新常態(tài)”等因素影響，近年來中拉雙邊貿(mào)易增速放緩，2015年、2016年連續(xù)兩年大幅下降。貿(mào)易和投資不平衡、不充分的特征顯現(xiàn)。中拉全面提升合作水平，需要推出新的合作戰(zhàn)略、構(gòu)想，通過全方位的互聯(lián)互通，形成制度性的融合和深層互動。“一帶一路”倡議契合雙方現(xiàn)實需求，為深化合作打開廣闊空間。

(三)新形勢下中拉“一帶一路”合作機遇凸顯

1.中拉在“開放包容”的合作理念上前所未有地接近。當前，主要發(fā)達國家經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)性矛盾突出，保護主義、孤立主義思潮興起，對中國和拉美地區(qū)國家的利益均形成挑戰(zhàn)，也促使中拉在踐行開放包容合作的理念上更加一致。2017年習近平主席在達沃斯世界經(jīng)濟論壇上發(fā)表重要講話，指出要堅定不移發(fā)展開放型世界經(jīng)濟，在開放中分享機會和利益，實現(xiàn)互利共贏。多數(shù)拉美國家領(lǐng)導人秉持相近理念。巴西總統(tǒng)特梅爾在2018年世界經(jīng)濟論壇上明確表示反對任何形式的貿(mào)易保護主義。阿根廷總統(tǒng)馬克里上臺后采取一系列經(jīng)濟開放政策，如取消進口和外匯管制、改善投資環(huán)境以吸引國際投融資等。在沒有美國參與的情況下，智利繼續(xù)積極參與跨太平洋經(jīng)濟伙伴協(xié)定(TPP)談判，并主辦會議號召11個談判國簽署跨太平洋伙伴關(guān)系全面協(xié)定(CPTPP)。墨西哥主張繼續(xù)推進地區(qū)一體化，與美國在北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)重談中展開博弈。主張自由貿(mào)易的拉美國家希望中國引領(lǐng)全球化進程，并將“一帶一路”倡議視為繼續(xù)推動全球化、吸引中國投資、帶動本國經(jīng)濟增長的難得契機。⑦拉美國家與中國高度一致的發(fā)展與對外合作理念，為深化合作打下更加堅實的基礎(chǔ)。

2.拉美與美國關(guān)系受挫為中拉“一帶一路”合作提供更大空間。美國總統(tǒng)特朗普堅持“本國利益優(yōu)先”原則，不僅大力打壓古巴、委內(nèi)瑞拉等左翼國家，而且高舉貿(mào)易保護主義大旗，與拉美多數(shù)國家倡導的自由開放理念形成巨大反差。特朗普政府“以鄰為壑”，拿拉美“開刀”，實行簡單粗暴的排斥政策，令拉美人憤慨。而中國捍衛(wèi)開放和自由貿(mào)易的理念，在拉美展現(xiàn)積極負責任的大國形象。英國《金融時報》稱“美國在拉美筑高墻，中國在拉美建橋梁”，兩國態(tài)度大相徑庭。⑧特朗普的一系列不友好政策促使拉美國家加快與中國經(jīng)濟的合作步伐。貿(mào)易方面，秘魯明確支持中國倡導的“亞太自貿(mào)區(qū)”(FTAAP)，希望參與“區(qū)域全面經(jīng)濟合作伙伴”(RCEP)談判，智利甚至呼吁中國加入“沒有美國的TPP”。太平洋聯(lián)盟、南方共同市場等次區(qū)域一體化組織亦考慮推動與中國的自貿(mào)談判。此外，墨西哥、中美洲國家為彌補美國市場的損失，希望擴大對華出口。投資方面，美企從拉美回流留下“真空”，拉美對中國直接投資和技術(shù)轉(zhuǎn)移的需求更加強烈，中企在制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源等領(lǐng)域有更大開拓空間。人民幣國際化方面，美加快加息步伐，收緊美元流動性，有助于拉美國家減少美元、增加人民幣使用，中國將與更多拉美國家達成本幣互換協(xié)議，設立更多人民幣清算中心。

(四)加強“一帶一路”合作成為中拉普遍性共識

拉美不是中國周邊，亦不處中國西線，因此早期“一帶一路”倡議并不包含拉美，僅巴西以金磚國家身份成為亞投行創(chuàng)始成員國。但拉美國家一直高度關(guān)注“一帶一路”倡議建設的進展，拉美學界和政界就倡議的內(nèi)容、意圖、對拉美的機遇和挑戰(zhàn)等展開廣泛討論，并評估拉美參與其中的可能性，不少國家表達了強烈的參與意愿。墨西哥、智利、秘魯、阿根廷、厄瓜多爾、哥斯達黎加、玻利維亞等國領(lǐng)導人積極表態(tài)參加“一帶一路”建設。阿根廷總統(tǒng)馬克里、智利總統(tǒng)巴切萊特和20多個拉美國家政府高級代表團2017年來華參加首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。此外，巴西、秘魯、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、智利、阿根廷、厄瓜多爾等拉美7國加入亞投行，凸顯拉美重視中國的戰(zhàn)略取向。

總體看，拉美各界對“一帶一路”倡議評價積極。阿根廷駐華大使蓋拉爾稱，“一帶一路”倡議展現(xiàn)中國在“反自貿(mào)”“反全球化”逆潮中的責任擔當，是福惠全球的偉大計劃。秘魯大使卡普納伊稱，“一帶一路”倡議本著開放、包容的絲路精神，不會局限于區(qū)域合作，注定為經(jīng)濟全球化做出貢獻。阿根廷“亞洲—阿根廷研究中心”主任古斯塔沃稱，“一帶一路”倡議有助于重塑亞歐地區(qū)的價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，編織一張立體式貿(mào)易投資網(wǎng)絡。阿根廷對外關(guān)系副國務秘書斯勞維嫩指出，拉美正在推動地區(qū)一體化，但面臨基礎(chǔ)設施“瓶頸”制約，“一帶一路”倡議將為中拉雙方在基礎(chǔ)設施領(lǐng)域合作創(chuàng)造新機遇。聯(lián)合國拉美經(jīng)委會執(zhí)行秘書阿莉西亞·巴爾塞納表示，拉美國家不應缺席“一帶一路”建設，因為在這個平臺上，拉美國家不僅可以和其他國家加強貿(mào)易、投資、技術(shù)等領(lǐng)域交流，還可從中汲取先進的發(fā)展經(jīng)驗和理念。⑨

(五)“一帶一路”與拉美對接從構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實

近年中國領(lǐng)導人就提升與拉美合作、加快與拉美融合提出一系列戰(zhàn)略構(gòu)想。習主席2013年、2014年、2016年三訪拉美，提出中拉關(guān)系“五位一體”格局(政治上真誠互信、經(jīng)貿(mào)上合作共贏、人文上互學互鑒、國際事務中密切協(xié)作、整體合作和雙邊關(guān)系相互促進)；“1+3+6”務實合作框架，即“一個規(guī)劃”(2015-2019年中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃)，“三大引擎”(貿(mào)易、投資、金融合作)，“六大領(lǐng)域”(能源資源、基礎(chǔ)設施建設、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù))；打造“中拉命運共同體”四點建議(高舉和平發(fā)展合作旗幟、推動發(fā)展戰(zhàn)略對接、推進合作換擋加速、實現(xiàn)合作成果共享)。2016年11月中國發(fā)布第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》，新增中拉關(guān)系發(fā)展總體目標、整體合作規(guī)劃，提出新的合作領(lǐng)域。⑩此外，2015年，李克強總理訪問拉美四國，以產(chǎn)能合作為突破口，力推“3×3”合作新模式，即共同建設物流、電力、信息三大通道，實現(xiàn)企業(yè)、社會、政府三者良性互動的合作方式，拓展基金、信貸、保險三條融資渠道。

2017年，中國領(lǐng)導人就拉美與“一帶一路”關(guān)系做出重要表述，確立了以“一帶一路”倡議引領(lǐng)中拉關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略安排。2017年5月，習主席會見到訪參加首屆“一帶一路”國際高峰合作論壇的阿根廷總統(tǒng)馬克里時強調(diào)，“拉美是21世紀海上絲綢之路的自然延伸。中方愿同拉美加強合作，包括在‘一帶一路’建設框架內(nèi)實現(xiàn)中拉發(fā)展戰(zhàn)略對接，促進共同發(fā)展，打造中拉命運共同體?！?11)這是中國最高層首次明確將拉美納入“一帶一路”建設框架。2017年11月，習近平主席與巴拿馬總統(tǒng)巴雷拉會談時指出，“中方把拉美看作‘一帶一路’建設不可或缺的重要參與方”，確立了拉美在“一帶一路”倡議中的重要地位。2017年9月、2018年1月，王毅外長先后表示，“一帶一路已成當前中拉合作新抓手”，“愿以共建‘一帶一路’為新契機，實現(xiàn)中拉跨越大洋的牽手”。中國高層多次發(fā)聲，表明了中國將拉美納入“一帶一路”倡議的政治決心，為中拉雙方合作指明了前進方向。

拉美國家采取積極行動加快“一帶一路”合作。2017年5月，阿根廷同中國發(fā)表聯(lián)合聲明，明確“雙方將在‘一帶一路’框架內(nèi)加強發(fā)展戰(zhàn)略對接，推進互聯(lián)互通和聯(lián)動發(fā)展”，阿根廷成為首個以聯(lián)合聲明方式確認參加“一帶一路”的拉美國家。2017年11月，巴拿馬與中國發(fā)表聯(lián)合聲明，明確“雙方將本著開放、包容、互利、普惠的原則共商共建‘一帶一路’”。巴拿馬與中國簽署《關(guān)于共同推進絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路建設的諒解備忘錄》，成為首個簽署“一帶一路”建設備忘錄的拉美國家。2018年1月，中拉論壇第二屆部長級會議專門通過《關(guān)于“一帶一路”倡議的特別聲明》，拉共體國家外長對中國外長關(guān)于“一帶一路”倡議的介紹表示歡迎和支持，認為該倡議可以成為深化中國與拉美和加勒比國家經(jīng)濟、貿(mào)易、投資、文化、旅游等領(lǐng)域合作的重要途徑(12)。拉方一致認為，共建“一帶一路”將為中拉全面伙伴關(guān)系提供新的理念、注入新的活力、開辟新的前景。此舉標志著對接“一帶一路”倡議已成為拉美地區(qū)的普遍共識。

“一帶一路”與拉美對接已取得一系列成果。從中方看，珠海正依托橫琴自貿(mào)試驗區(qū)，與澳門聯(lián)手積極打造葡語系、西語系國家經(jīng)貿(mào)合作平臺，目標是成為“一帶一路”與拉美連接的重要節(jié)點城市。2017年8月，珠海港與巴西維多利亞港直航航線正式開通。11月，中拉國際博覽會在珠海成功舉辦。同時，珠海橫琴專門規(guī)劃建設的中拉經(jīng)貿(mào)合作園也正式揭牌。從拉美看，2017年與中國建交的巴拿馬因其特殊地緣地位，正成為“一帶一路”向拉美延伸的重要承接地。2017年11月16—22日，巴拿馬總統(tǒng)巴雷拉對華進行國事訪問，中巴決定以共建“一帶一路”為統(tǒng)領(lǐng)，加強發(fā)展戰(zhàn)略對接，把兩國互補優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為全面合作優(yōu)勢，共簽署19項雙邊合作協(xié)議，涉及“一帶一路”、經(jīng)貿(mào)、投資、海運、鐵路、人力資源、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、民航、旅游等各個領(lǐng)域。隨著“一帶一路”在拉美不斷深入，中拉合作面臨全新發(fā)展局面。(13)

二“一帶一路”與拉美對接的戰(zhàn)略構(gòu)想

為推動“一帶一路”與拉美對接，需加強戰(zhàn)略規(guī)劃，做好頂層設計?！耙粠б宦贰痹诶赖牟季中杞Y(jié)合區(qū)情、國情，有步驟、分層次推進，包括明確階段性目標，制訂路線圖，突出重點國家和領(lǐng)域等。

(一)總體目標

近期目標是本著求同存異、優(yōu)勢互補、互利共贏的原則，快速推動互聯(lián)互通，擴大貿(mào)易投資往來，使中拉關(guān)系再次迎來一個加速發(fā)展期，服務中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和對外開放新的需求。中長期目標是通過發(fā)展戰(zhàn)略對接，使雙方合作形成更加便捷合理的匹配和銜接，加速中拉關(guān)系提質(zhì)升級，拓展全球化的“中國方案”，使拉美成為中國發(fā)展的有力戰(zhàn)略支撐，提升中拉“命運共同體”意識。

1.推動中拉關(guān)系再上新臺階。推動與拉美“一帶一路”合作，有助于把對拉美外交納入新時代中國特色大國外交整體布局，為實踐中國特色的“大外交”戰(zhàn)略邁出堅實一步。通過更多參與國際事務，承擔國際責任，更有力地向拉美和世界其他國家展示中國有能力、有擔當?shù)膰H形象，為中拉在政治、經(jīng)濟、外交等領(lǐng)域更高水平的合作創(chuàng)造良好氛圍。在貿(mào)易領(lǐng)域，全面加強“一帶一路”與拉美太平洋聯(lián)盟、南方共同市場等區(qū)域和次區(qū)域一體化組織的聯(lián)系、對接和合作，推進中拉雙邊自貿(mào)協(xié)議升級和自貿(mào)區(qū)建設合作，使中拉貿(mào)易從貨物進出口向金融、服務領(lǐng)域拓展，創(chuàng)造中拉貿(mào)易新增長點；在投資領(lǐng)域，將“一帶一路”提倡的產(chǎn)能和基礎(chǔ)設施建設合作與拉美國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略對接，創(chuàng)造更多對拉投資機會，實現(xiàn)互利共贏；在融資領(lǐng)域，提高對拉美融資便利化水平，同時推動人民幣國際化在拉美率先取得突破性進展；在人文交流領(lǐng)域，借助“一帶一路”建設重塑拉美對中國的認識與定位，增強中國對拉美的文化吸引力、制度影響力和政策號召力。

2.助力國內(nèi)發(fā)展。通過加快“一帶一路”與拉美對接，實現(xiàn)對外開放戰(zhàn)略國別布局上的平衡和高、中、低全產(chǎn)業(yè)鏈的合理搭配，推動中國優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能有序漸進輸出，緩解國內(nèi)建設中去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿壓力。通過拓展拉美市場，助力“中國制造”積累技術(shù)、經(jīng)驗和口碑，提升產(chǎn)品競爭力，加快推動東部沿海城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，同時加強中西部地區(qū)與拉美的聯(lián)通，在農(nóng)業(yè)、能源、旅游、產(chǎn)業(yè)升級等方面實現(xiàn)雙向開放和技術(shù)交流與合作，拓展“一帶一路”乃至中國對外開放的戰(zhàn)略內(nèi)涵和全面性。

3.拓展全球化“中國方案”。借助中國在基建、物流、高速鐵路等領(lǐng)域的技術(shù)、資金優(yōu)勢，擴大對拉投資合作力度，并為之提供相應的安全保障。為拉美各國乃至世界經(jīng)濟發(fā)展提供新的可選擇方案，擴大全球經(jīng)濟的互聯(lián)互通，努力將“一帶一路”區(qū)域合作機制升級為全球化“中國方案”。

(二)戰(zhàn)略布局

1.夯實頂層設計。將“一帶一路”合作作為中拉合作的總引領(lǐng)，鑄牢“1+3+6”務實合作框架、“3×3”產(chǎn)能合作模式等中拉合作的“四梁八柱”，以中國—拉共體論壇及各類雙、多邊戰(zhàn)略對話機制為政策溝通和戰(zhàn)略對接平臺，共同推動“中拉命運共同體”建設不斷邁向新高度。

2.統(tǒng)籌謀劃在拉美地區(qū)布局。將與拉美合作劃分成中北美、加勒比、太平洋沿岸國家和大西洋沿岸國家等幾大板塊，根據(jù)地緣特點規(guī)劃“一帶一路”建設方向。在中北美國家，優(yōu)先夯實政治互信和發(fā)展戰(zhàn)略對接，為對美外交和涉臺外交創(chuàng)造良好外部環(huán)境；在加勒比地區(qū)，打造一批跨洋物流樞紐，為“一帶一路”貿(mào)易暢通提供有力支持；在太平洋沿岸國家，將其與“21世紀海上絲綢之路”全面對接，打造一批高質(zhì)量的自由貿(mào)易協(xié)議，推動“亞太自貿(mào)區(qū)”建設在拉美取得新突破；在大西洋沿岸國家，將中國—歐洲自由貿(mào)易運輸通道向其自然延伸，構(gòu)建跨越亞、歐、拉的“絲綢之路經(jīng)濟帶”，為“一帶一路”開辟新的全球化路徑。與區(qū)內(nèi)經(jīng)濟一體化組織加強對話和溝通，通過構(gòu)建“N+中國”模式，加快發(fā)展戰(zhàn)略對接，推動制度、規(guī)范、標準同步化，并將合作效應擴散到相關(guān)成員國。

3.錨定支點國家。繼續(xù)鞏固與巴西、墨西哥、阿根廷等地區(qū)大國的關(guān)系，通過產(chǎn)能合作基金和服務貿(mào)易合作協(xié)議的落實，促進對接，以點帶面，形成對周邊經(jīng)濟體的輻射和影響。加快與智利、秘魯、哥斯達黎加等自貿(mào)區(qū)升級步伐，推動產(chǎn)能合作園區(qū)，擴大示范效應。重視巴拿馬、委內(nèi)瑞拉、古巴等國的特殊地緣戰(zhàn)略價值，努力將之打造為維護中國在拉美乃至西半球貿(mào)易、投資和戰(zhàn)略利益的可靠支點。

4.突出重點領(lǐng)域。契合拉美國家升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、補齊基建短板的需求，發(fā)揚中國在裝備制造、能源、基建、電信、融資等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢，率先打造一批有代表性、引領(lǐng)性的合作項目。同時繼續(xù)深挖拉美能源礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、畜牧等部門的比較優(yōu)勢，與中國形成優(yōu)勢互補，實現(xiàn)互利共贏。

(三)路線圖

按拓展、鞏固、提升三階段分步推進，從強調(diào)共商開始，進而加快共建步伐、實現(xiàn)共享目標。

第一階段，著眼推動“一帶一路”在拉美落地生根。從雙邊合作入手，優(yōu)先做好巴西、墨西哥、阿根廷等大國的政策溝通工作，增信釋疑；盡快推出一批示范性合作項目，加快簽署或升級一批自貿(mào)協(xié)議，推動“兩洋鐵路”等跨區(qū)域戰(zhàn)略性基建項目的基礎(chǔ)研究工作，為下一階段的多邊、區(qū)域合作奠定基礎(chǔ)。在人文領(lǐng)域，加強智庫交流合作，共同謀劃中拉“一帶一路”對接合作方案，加速雙邊簽證便利化，促進商業(yè)、旅游和文化產(chǎn)品交流，提升“一帶一路”在拉美地區(qū)的認同。

第二階段，大力夯實“一帶一路”在拉美的基礎(chǔ)。密切經(jīng)貿(mào)紐帶，培養(yǎng)拉美對華市場偏好，使中國制造和中國創(chuàng)造深入拉美全產(chǎn)業(yè)鏈。推出多個跨區(qū)域重大基建項目，使中國資本和中國技術(shù)引領(lǐng)拉美區(qū)域一體化進程。全面加速人民幣國際化，以巴拿馬以及巴西圣保羅、里約等拉美金融中心為依托，推動人民幣結(jié)算行、合格境外人民幣投資者(QFII)加速落地，探索大宗商品人民幣結(jié)算試點，全面增強中國在拉美的金融實力。

第三階段，全方位提升“一帶一路”在拉美的影響力。全面增強中國在拉美的政治、經(jīng)貿(mào)、文化影響力，基本實現(xiàn)拉美基建、物流、金融一體化建設，使之成為中國“一帶一路”推動構(gòu)建全球政治、經(jīng)濟、金融新秩序的成功典范，為構(gòu)建“人類命運共同體”偉大目標跨出堅實一步。

三中拉重點合作領(lǐng)域與項目

中拉合作的重點包括港口、電力、公路和鐵路等基礎(chǔ)設施領(lǐng)域，以及農(nóng)業(yè)、油氣、裝備制造等合作領(lǐng)域和項目。

(一)基建領(lǐng)域

基建領(lǐng)域是拉美各國優(yōu)先發(fā)展方向，亦是中國具備施工和資金優(yōu)勢的領(lǐng)域，可大力推動。拉美經(jīng)委會2017年4月的報告指出，拉美地區(qū)需要投入3萬億～4萬億美元用于基礎(chǔ)設施、生態(tài)環(huán)境和能源領(lǐng)域的發(fā)展，才能實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(14)。拉美經(jīng)委會的另一篇報告認為，拉美每年在基礎(chǔ)設施領(lǐng)域的投資應占GDP的6.2%，但過去10年平均僅為2.7%，由此估算基建投資缺口達到近56%(15)。拉美國家2012年開始新一輪結(jié)構(gòu)改革，重點是加強基礎(chǔ)設施建設，特別是南美洲地區(qū)將基礎(chǔ)設施一體化作為優(yōu)先領(lǐng)域，將港口、公路、鐵路、電站作為優(yōu)先發(fā)展項目。早在2000年12月，南美洲12國就提出了基礎(chǔ)設施一體化倡議，目的是實現(xiàn)南美洲的交通、能源和通信的一體化，2011年制訂了“2012-2022年戰(zhàn)略行動計劃”。2016年南美洲國家聯(lián)盟“南美洲基礎(chǔ)設施和計劃委員會”批準的基礎(chǔ)設施一體化倡議項目有581個，投資總額約1914億美元。其中，公路項目259個，投資額約637億美元，占投資總額的33.2%；鐵路項目61個，投資額約479億美元，占投資總額的25%；電站項目25個，投資額約469億美元，占投資總額的24.5%。

1.港口。拉美瀕臨大西洋、太平洋，具備豐富的港口資源，同時70%的對外進出口依賴于海運。2016-2017年巴西特梅爾政府提出一攬子港口私有化項目，同時東北多州也將港口建設作為招商引資優(yōu)先領(lǐng)域，中國交通建設集團承建的馬拉尼昂州圣路易斯港將成為巴西東北地區(qū)港口現(xiàn)代化的重要標桿。秘魯、墨西哥、烏拉圭也在各自國家發(fā)展計劃中提出港口現(xiàn)代化目標。秘魯著力擴大卡亞俄港現(xiàn)代化改造，墨西哥的阿卡普爾科港對吸收中國資本表示強烈興趣，烏拉圭已與中國簽署港口合作備忘錄。鑒于中國具有豐富的港口建設、改造、疏浚經(jīng)驗，同時港口機械等核心裝備制造能力競爭優(yōu)勢明顯，港口項目可成為中國企業(yè)進軍拉美基建的重點。

2.電力。隨著拉美經(jīng)濟增長、民眾生活水平提高，電力需求日漸增大，但拉美電力設施較為老化，電力供應缺口較大，輸變電線路嚴重不足，大量邊遠地區(qū)仍面臨缺電少電問題。因此，拉美各國均提出電力現(xiàn)代化計劃。巴西于2014年提出“大眾用電計劃”，一是將輸電線路普及到東北、北部等貧困地區(qū)，二是將亞馬孫地區(qū)豐富的電力資源輸送到東北部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。中美洲地區(qū)則提出“中美洲國家電網(wǎng)互聯(lián)工程”，以巴拿馬、哥斯達黎加、洪都拉斯、尼加拉瓜、薩爾瓦多、危地馬拉6個中美洲國家為主體，建設連接8個國家的輸電線路。智利、秘魯、厄瓜多爾等國家也紛紛加快電力開發(fā)步伐，包括利用豐富的水利資源，建設梯級水電站，開發(fā)風能、光能、生物能等新能源。鑒于中國擁有豐富的水電開發(fā)經(jīng)驗和龐大的施工隊伍、輸變電施工和裝備制造能力，可考慮在拉美優(yōu)先推動電力、新能源及輸變電合作項目。

3.公路和鐵路。拉美國家高度重視公路運輸。南美洲聯(lián)盟提出的南美基礎(chǔ)設施一體化倡議設計了9條橫貫南美的交通運輸軸心：安第斯軸心包括委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、厄瓜多爾、秘魯、玻利維亞5國；圭亞那軸心涉及委內(nèi)瑞拉、圭亞那、蘇里南、巴西4國；亞馬孫軸心涉及亞馬孫河流域和亞馬孫雨林地帶的厄瓜多爾、秘魯、哥倫比亞、巴西4國；兩洋軸心涉及秘魯、智利、玻利維亞、巴拉圭、巴西5國；秘魯—玻利維亞—巴西軸心涉及秘魯、玻利維亞、巴西3國；南回歸線軸心包含智利、玻利維亞、阿根廷、巴拉圭、巴西5國；巴拉圭—巴拉那河軸心涉及玻利維亞、巴拉圭、阿根廷、烏拉圭、巴西5國；南共市—智利軸心涉及智利、阿根廷、巴拉圭、烏拉圭、巴西5國；南部軸心涉及智利、阿根廷2國。上述交通項目中公路項目合計156個，約需投資499億美元。中美洲也計劃建設高速公路路網(wǎng)工程，全長約13133千米，包括太平洋沿岸高速公路(3152千米)、大西洋沿岸高速公路(2906千米)、中美洲6條兩洋高速公路(合計1374千米)、加勒比海沿岸旅游公路(1446千米)、支線公路(4255千米)。中企在公路建設方面經(jīng)驗豐富，并在巴西、秘魯、厄瓜多爾等國獲得寶貴經(jīng)驗，可利用拉美多國項目招標機會，根據(jù)自身實力和項目難度穩(wěn)步參與。

二戰(zhàn)前，拉美普遍開啟鐵路建設，但二戰(zhàn)后主要交通設施多依賴公路，鐵路運輸漸趨衰落。目前阿根廷、巴西、秘魯、玻利維亞等資源富集國家逐漸意識到鐵路運輸?shù)闹匾?，紛紛提出鐵路改造或新建計劃。阿根廷的“貝爾格拉諾將軍貨運鐵路”和首都城鐵項目已在中企的參與下逐步推進，秘魯政府也提出大規(guī)模城郊鐵路建設計劃。在跨國鐵路方面，南美洲基礎(chǔ)設施一體化倡議包含“三橫一縱”規(guī)劃，“三橫”是智利瓦爾帕萊索港—阿根廷布宜諾斯艾利斯鐵路、智利安托法加斯塔—巴西帕拉納瓜鐵路、秘魯—玻利維亞—巴西兩洋鐵路這三條東西向鐵路，“一縱”是阿根廷布宜諾斯艾利斯—玻利維亞圣克魯斯這一南北向鐵路。(16)但綜合目前現(xiàn)狀，拉美國家對未來鐵路的運輸經(jīng)濟性研究不足，鐵路對公路運輸?shù)膹姶蟾偁幮砸l(fā)內(nèi)部利益紛爭，加之鐵路投入較大、稅收周期較長，因此導致建設決心還不夠強。鐵路合作可成為中拉長期合作的關(guān)注點，近期可優(yōu)先考慮建設城鐵、近郊客運等投資成本可控、贏利可能性較大的中型項目。

(二)農(nóng)業(yè)

在中拉“1+3+6”合作框架中，農(nóng)業(yè)是重要合作領(lǐng)域之一。拉美地區(qū)地域遼闊，自然資源豐富，氣候適宜，雨量充沛，有利于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)發(fā)展，長期以來是世界主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地和西方國家農(nóng)業(yè)投資重點。中拉農(nóng)業(yè)有高度互補性。中國和拉美的耕地面積均占世界總耕地面積的10%左右，但中國人口占世界總?cè)丝诘?0%，拉美則僅占8%，因此拉美有充足的農(nóng)產(chǎn)品輸出能力。巴西、阿根廷、烏拉圭的大豆和玉米生產(chǎn)均處世界前列，是中國農(nóng)產(chǎn)品進口的主要來源地。同時，拉美地區(qū)在吸引農(nóng)業(yè)投資方面也采取積極措施，鼓勵外國投資者進行農(nóng)業(yè)開發(fā)。例如，巴西政府規(guī)定巴境內(nèi)農(nóng)業(yè)項目可享受國民待遇，在信貸、價格、稅收政策上一視同仁；如土地利用率在90%以上、占地25公頃以上的農(nóng)業(yè)項目可免除土地稅。而中國作為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國，為確保糧食安全和供應地多元化，可鼓勵中企積極參與拉美農(nóng)業(yè)開發(fā)，采取合資、參股、并購、購買方式掌握包括土地、生產(chǎn)、出口、加工在內(nèi)的糧食生產(chǎn)鏈。還可考慮利用雙邊自貿(mào)協(xié)議、農(nóng)業(yè)換貸款模式，加強與拉美農(nóng)業(yè)直接貿(mào)易合作，逐步擺脫嘉吉、卡夫、孟山都等國際糧商對拉美農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的控制。

(三)油氣合作

拉美地區(qū)石油儲量豐富，但開發(fā)程度卻較低，是中國調(diào)整石油進口結(jié)構(gòu)、維護國家能源安全的重要選擇。一方面，拉美地區(qū)新的石油區(qū)塊不斷被發(fā)現(xiàn)。1991年，拉美探明石油儲量1255億桶，占當時世界石油探明總儲量的12.15%，但到2013年年底，探明儲量已達3368億桶，占世界總量的20.4%。另一方面，拉美石油開發(fā)程度較低。2014年拉美地區(qū)石油產(chǎn)量為5.25億噸，占世界總產(chǎn)量的13.1%，其中石油儲量較少的墨西哥就占到了3.6%，而擁有大部分石油儲量的中南美洲等地區(qū)產(chǎn)量僅占世界的9.5%，巴西深海石油更是處于起步階段。由此可見，拉美石油開發(fā)潛力巨大，中國可通過加大與拉美油氣開發(fā)合作的力度，獲取更多油氣產(chǎn)品和份額。同時，拉美國家對發(fā)展與中國油氣合作意愿強烈。近年來，由于資金不足、技術(shù)設備落后等原因，拉美一些國家石油產(chǎn)量出現(xiàn)下降，必須吸引更多國際投資參與開發(fā)。巴西、阿根廷、墨西哥等拉美國家面對困境紛紛采取私有化或國際招標手段，放松對油氣資源國有化管制，巴西甚至考慮出售政府掌握的巴西石油公司股份，取消巴西石油公司對“鹽下層”深海石油的壟斷。巴西、墨西哥2015年以來已啟動多次國際招標。中國強大的對外投資能力和石油需求頗受拉美國家重視，許多拉美國家紛紛與中企簽訂合作協(xié)議。中國可憑借工程建設、海運等方面優(yōu)勢，拓展上下游業(yè)務，在拉美能源業(yè)占據(jù)一席之地。目前，巴西深海石油招標、墨西哥沿海和深海石油招標、阿根廷南部油氣勘探、秘魯和厄瓜多爾的油氣煉化項目，都可成為重點關(guān)注對象。

(四)裝備制造

21世紀以來，拉美各國隨著服務業(yè)高速發(fā)展，均面臨“去工業(yè)化”或“去制造業(yè)化”問題。特別是拉美國家裝備進口大大增加，已引發(fā)相關(guān)業(yè)界高度不滿。巴西、墨西哥、阿根廷、秘魯?shù)葒岢鰪娀吒郊又诞a(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵加工和裝備制造業(yè)復興的“再工業(yè)化”計劃，對華產(chǎn)品反傾銷等貿(mào)易制裁手段與日俱增，巴西、墨西哥、阿根成為對華反傾銷調(diào)查最多國家。另一方面，改革開放以來，中國制造業(yè)保持年均12%的增速，成為全球第一大制造業(yè)國家，家用電器、建筑材料、船舶鋼鐵等產(chǎn)品超過全球總產(chǎn)量一半，在國內(nèi)強化“供給側(cè)改革”和節(jié)能降耗過程中，轉(zhuǎn)移具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的過剩產(chǎn)能成為產(chǎn)業(yè)政策重點。鑒于中國作為拉美最大機電和加工產(chǎn)品來源國，可將制造業(yè)合作作為中拉產(chǎn)業(yè)對接的重要渠道，實現(xiàn)化解過剩產(chǎn)能與幫助拉美實現(xiàn)“再工業(yè)化”的雙重目的?？紤]到目前拉美市場需求和中國的技術(shù)能力，可優(yōu)先發(fā)展家用電器、農(nóng)產(chǎn)品深加工、油氣煉化、通信設備、礦產(chǎn)冶煉、汽車組裝等加工業(yè)，將拉美的豐富資源就地轉(zhuǎn)化，滿足當?shù)鼐薮蟮南M需求。可利用秘魯、厄瓜多爾、智利豐富的鋁鐵礦產(chǎn)和豐富的水力資源，進行冶煉制造，這既可減輕中國環(huán)保及資源消耗壓力，又可提升當?shù)貒页隹诋a(chǎn)品附加值。巴西、厄瓜多爾的石油煉化以及巴西、阿根廷、烏拉圭的肉類和豆類加工都可成為關(guān)注領(lǐng)域。中拉產(chǎn)能合作基金、中國—巴西產(chǎn)能合作基金、中拉合作投資基金，均可成為上述項目資金的來源。

四中拉“一帶一路”建設面臨的主要困難與挑戰(zhàn)

“一帶一路”與拉美對接有望帶來新時代中拉關(guān)系的巨大飛躍，但“一帶一路”向拉美“自然延伸”仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。

(一)國內(nèi)配套有待完善

1.領(lǐng)導、協(xié)調(diào)機制亟待理順。“一帶一路”向拉美自然延伸是對現(xiàn)有倡議的擴展，推進“一帶一路”建設專門機構(gòu)與現(xiàn)有負責對拉美合作機構(gòu)間需要進一步加強協(xié)調(diào)，國內(nèi)各省份和各地區(qū)開展與拉美合作亦需統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.對拉政策規(guī)劃需重新整合。目前指導中拉關(guān)系的有打造“中拉命運共同體”四點建議、中拉關(guān)系“五位一體”新格局、“1+3+6”務實合作新框架、“3×3”產(chǎn)能合作模式以及第二份《中國對拉美和加勒比政策文件》等一系列頂層設計，這些規(guī)劃需要進一步統(tǒng)合，形成更加完整的論述。

3.“東西布局”有待平衡?！耙粠б宦贰苯ㄔO旨在帶動中國中西部地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但目前除珠海等少數(shù)東部試點城市外，西部各省市仍普遍缺乏與拉美合作的財政、機構(gòu)和項目合作機制。讓西部地區(qū)同享“一帶一路”與拉美對接紅利，實現(xiàn)東西部在發(fā)展對拉經(jīng)濟合作上的“均衡發(fā)展”，應是下一步工作方向。因此，需加強國內(nèi)各省份各地區(qū)的互聯(lián)互通，尤其利用好港口運輸通道，探索沿海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新建設，幫助內(nèi)陸省份“借船出?！保忾_放進程中的“東西失衡”問題，加快內(nèi)陸省份與拉美在“一帶一路”方面的對接。(17)

4.知識和人才保障還需夯實。拉美作為新加入“一帶一路”倡議的地區(qū)，國內(nèi)民眾和相關(guān)行業(yè)對其知之甚少，中拉合作難以做到精準對接。一線涉拉美工作者語言、國情知識儲備尚難達到“一帶一路”合作高要求。國內(nèi)智庫、科研機構(gòu)對拉美重視程度不夠，國別問題專家少，研究深度不足，很難“因國薦策”；對“一帶一路”向拉美自然延伸的理論和政策研究尚在起步階段，難以提供高質(zhì)量的咨詢報告。

(二)拉美的差異性與不確定性

1.政治因素。近年來拉美左右翼爭斗激烈，地區(qū)一體化推進遭遇困難。拉共體雖涵蓋拉美地區(qū)所有國家，但近年發(fā)展不力，迄今未設立秘書處，難以代表拉美整體發(fā)聲，中拉整體合作推進難度較大?！耙粠б宦贰焙献饕嗝媾R拉美國家政局變化帶來的不確定性。2018年委內(nèi)瑞拉、墨西哥、巴西等主要國家舉行大選，左右政治博弈持續(xù)升溫；多起跨國腐敗案攪動拉美政壇，秘魯、巴西等國政局不穩(wěn)。一旦政局動蕩乃至政權(quán)中途更迭，“一帶一路”推進很可能受到影響。此外，拉美部分國家對華尚有一定疑慮。巴西擔憂中國主導對拉整體合作將沖擊其地區(qū)大國地位，亦擔心中國借助“一帶一路”向拉美加大商品傾銷和“價值觀輸出”。墨西哥擔心其在中美洲和加勒比地區(qū)的影響力受到削弱，而且也不愿與中國走得過近而引起美國不滿。還有一些國家主要希望獲得更多貸款和援助，與“一帶一路”共同參與、互利合作精神不盡一致。

2.經(jīng)濟因素。一是收益風險。拉美經(jīng)濟連年衰退，導致在拉企業(yè)經(jīng)營困難，投資收益率走低。聯(lián)合國拉美經(jīng)委會數(shù)據(jù)顯示，2016年對拉美直接投資平均收益率僅為4.2%，礦產(chǎn)、能源部門投資收益率更跌至3%以下(18)?？紤]到以能源、基建為主體的“一帶一路”建設大多投入大、工期長，一旦遭遇經(jīng)濟低迷，拉美國家配套資金跟不上，很容易造成資金鏈斷裂，合作項目擱置。預期未來3年拉美經(jīng)濟將繼續(xù)處于低速增長狀態(tài)，增長率將僅為1.2%、2.3%和2.6%，顯著低于世界平均水平及新興市場平均水平。二是債務風險。經(jīng)濟衰退導致拉美各國的中央財政狀況顯著惡化，外債壓力陡升。2016-2018年期間，阿根廷已成為全球最大的主權(quán)債務發(fā)行國；中國對委內(nèi)瑞拉等國的大筆貸款也存在違約風險。三是匯率風險。拉美國家貨幣匯率波動性大且難以預測，更多受外部因素干擾。2016年墨西哥比索受美國大選影響，匯率突破1美元兌20比索的高位，成為2016年外匯市場上表現(xiàn)最差的貨幣?！耙粠б宦贰痹诶澜ㄔO涉及大筆人民幣、美元和各國本幣交易，匯率風險較大。四是貿(mào)易保護主義阻力。中國對拉美國家出口多為工業(yè)制成品且質(zhì)優(yōu)價廉，獲得當?shù)厥袌稣J可，但客觀上與部分拉美企業(yè)構(gòu)成競爭，不少拉美國家對中國的出口商品發(fā)起反傾銷調(diào)查，2016年巴西、阿根廷成為除美國、印度外對華反傾銷調(diào)查的最主要發(fā)起國。少數(shù)國家筑起貿(mào)易保護壁壘，不利于“一帶一路”貿(mào)易暢通建設。五是營商環(huán)境風險。在世界銀行《2018年營商環(huán)境報告》中，拉美地區(qū)排名最好的墨西哥位列第49名，智利、秘魯、哥倫比亞分列第55名、58名和59名，阿根廷和巴西僅分別位列第117名和125名(19)，這些排名顯示拉美主要國家營商環(huán)境下滑的趨勢。尤其是部分國家腐敗嚴重，行政效率低下，增加了貿(mào)易、投資項目落實成本。

3.社會文化法律等因素。拉美與中國相距遙遠，加大了人員交流和貿(mào)易往來的難度。在語言、文化、社會風俗和法律規(guī)范上，拉美多受歐洲、美國影響，與包括中國在內(nèi)的東方文化圈存在較大差異。社會層面，拉美國家勞工保護和環(huán)境標準規(guī)則繁復，導致企業(yè)運營成本高昂，中企容易受到處罰或陷入糾紛。經(jīng)營理念上，很多參與“一帶一路”建設項目的中企更青睞“政府搭臺、國企唱戲、國家兜底”的投資模式，而拉美國家則多傾向“公開招標、設計—建設—運營、風險共享”等“西方投資模式”，二者對接勢必要經(jīng)歷艱難磨合。

(三)第三方因素

1.美國長期視拉美為“后院”，始終對中國拓展與拉美關(guān)系抱有警惕，對“一帶一路”拓展至拉美疑慮較大。2018年年初，美國時任國務卿蒂勒森就曾在訪問拉美前發(fā)表演講，強調(diào)拉美是美國“外交優(yōu)先”，指控中國是進入西半球的“新帝國主義強權(quán)”，警告拉美國家不要與中國走得太近。美國可能采取一些不利于“一帶一路”向拉美拓展的措施：如在稅收和融資方面設限，阻止美國企業(yè)與中國就“一帶一路”與拉美開展合作；加強與哥倫比亞、秘魯、阿根廷等國家的聯(lián)系，助其強化太平洋聯(lián)盟、南方共同市場等一體化機制，以淡化“一帶一路”的作用；從外交、經(jīng)貿(mào)方面向拉美國家施壓，鼓動部分國家借環(huán)保、勞工、資源過度開發(fā)等名義批評和攻擊中國。

2.拉美國家在發(fā)展與中國的關(guān)系時，很難不考慮美國因素的影響。拉美不乏哥倫比亞這樣的美國傳統(tǒng)盟國或墨西哥和中美洲等長期將美國視為對外戰(zhàn)略重點的國家，秘魯、智利等國在發(fā)展對華關(guān)系、積極吸引中國投資的同時，也不愿給美國造成有意疏遠的印象。

3.大國“搶灘”拉美使中國面臨更大競爭。企業(yè)層面看，美歐跨國企業(yè)進入拉美市場較早并占據(jù)壟斷地位，拉美糧食行業(yè)的四大龍頭跨國企業(yè)ADM、邦吉、嘉吉和路易達孚均為歐美企業(yè)。這些企業(yè)通過長期經(jīng)營與當?shù)乜蛻艉凸探⒘司o密的依賴關(guān)系，中國企業(yè)進軍拉美面臨較大競爭壓力。戰(zhàn)略層面看，近年來歐盟利用傳統(tǒng)優(yōu)勢，啟動“拉美戰(zhàn)略”，加強與拉美在裝備制造、金融等領(lǐng)域的合作，并加速與南方共同市場國家的自貿(mào)談判；日本借技術(shù)援助、貿(mào)易協(xié)定和日裔影響力加緊拓展與拉美關(guān)系；俄羅斯利用軍事、能源技術(shù)優(yōu)勢，與委內(nèi)瑞拉、玻利維亞等國大力合作。在大國爭相進軍拉美的背景下，拉美部分國家如采取“平衡戰(zhàn)略”，“一帶一路”合作步伐很可能受到影響。

五推動“一帶一路”合作的幾點政策建議

新形勢下，應抓住機遇，大膽創(chuàng)新，穩(wěn)步推進，突出重點，使“一帶一路”成為中拉關(guān)系騰飛的新助力。

(一)從戰(zhàn)略高度出發(fā)，全面謀劃、落實拉美與“一帶一路”對接

借助“一帶一路”與拉美對接的動力傳導，構(gòu)建新型政策溝通平臺，在更高水平上為擴大雙方務實合作提供機制化保障，進一步擴大合作潛能，實現(xiàn)彼此經(jīng)濟社會發(fā)展目標與政策的聯(lián)通、兼容與共濟。加強溝通，增信釋疑，倡導“共商、共建、共贏”理念，扎實開展“五通”合作，不斷提高經(jīng)濟融合度。加強統(tǒng)籌規(guī)劃，建議成立國內(nèi)“一帶一路”對接拉美的協(xié)調(diào)機構(gòu)，出臺專門性文件。

(二)以“一帶一路”為抓手，帶動中拉經(jīng)貿(mào)關(guān)系“提質(zhì)升級”

探索建立“一帶一路”與拉美次區(qū)域一體化組織聯(lián)系機制，加強與太平洋聯(lián)盟、南共市等組織合作，探討建立自貿(mào)區(qū)的可能性。升級雙邊自貿(mào)協(xié)定和貿(mào)易安排，將貿(mào)易合作從貨物拓展到金融、服務領(lǐng)域，與更多國家商簽自貿(mào)協(xié)定。吸收更多拉美國家加入亞投行和金磚國家開發(fā)銀行，提供更大金融支持。增加融資方式，除貸款這一傳統(tǒng)間接融資方式外，還可推廣熊貓債、專項債等直接融資方式。拓展金融合作渠道，加快布局銀行、保險、基金等服務“一帶一路”建設的金融網(wǎng)絡。加快人民幣在拉美國際化步伐，增加人民幣直接結(jié)算貿(mào)易，提升貿(mào)易競爭力。通過“一帶一路”加強與中美洲、加勒比等未建交國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，推動中拉合作“全覆蓋”。

(三)以互聯(lián)互通為重點，加快基礎(chǔ)設施合作步伐

積極參與拉美基礎(chǔ)設施、互聯(lián)互通項目的規(guī)劃建設，增加投資機會。創(chuàng)新合作模式，推動合作從工程承包向項目建設、后期運營拓展，推廣PPP、BOT等新融資模式，推廣厄瓜多爾辛克雷水電站(EPC總承包加出口信貸)、巴西美麗山輸電線路一期(特許經(jīng)營項目融資)、牙買加南北高速公路(土地儲蓄替代功能)等中拉基礎(chǔ)設施合作典型成功案例。以“點對點”模式，加強港口、機場對接，開辟更多直航線路，減少雙邊人員、物資流通障礙。探討建設跨太平洋海底光纜可行性，架設中國—拉美“無形之橋