公共管理學：理論、實踐與方法 課件 第5、6章 公共管理的戰(zhàn)略；公共管理的政治與法律基礎

公共管理學：理論、實踐與方法新編21世紀公共管理系列教材公共管理學：理論、實踐與方法第3篇公共管理的核心內容第5章

公共管理的戰(zhàn)略

當今世界正處于百年未有之大變局中，在給公共管理帶來前所未有的大機遇的同時也帶來了前所未有的大挑戰(zhàn)。而解決大變局下的公共管理問題和挑戰(zhàn)需要新思想、新戰(zhàn)略、新藍圖和新方法。自20世紀70年代以來，戰(zhàn)略管理作為一門獨立學科和研究領域，日益受到政府與學術界的關注。隨著新公共管理運動興起，公共部門開始借鑒私人部門的戰(zhàn)略管理理論，以戰(zhàn)略視野尋求公共管理之道。作為一種新的管理途徑或研究途徑，公共部門的戰(zhàn)略管理試圖通過對組織內外環(huán)境變量、組織長期目標以及組織角色與環(huán)境的匹配的關注，提高組織實現其使命的內在能力。因此，實時追蹤、借鑒、內化國外的公共管理戰(zhàn)略管理理論，并根據我國國情構建具有中國特色的公共部門戰(zhàn)略管理理論，對指導我國政府戰(zhàn)略實踐具有重要的參考意義。本章以傳統戰(zhàn)略管理的理論發(fā)展脈絡為基點，通過梳理傳統戰(zhàn)略管理的內容與特征，來進一步厘清特定歷史背景下公共部門戰(zhàn)略管理的內容、特征與實現路徑。本章導讀傳統戰(zhàn)略管理的內容與特征公共戰(zhàn)略管理的內容與特征公共管理戰(zhàn)略的實現途徑123重點問題5.1.1傳統戰(zhàn)略管理的內容與特征：從點到面的戰(zhàn)略公共部門歷來就有借鑒私人部門的管理經驗和技術的傳統。公共部門戰(zhàn)略管理途徑的興起，既受到私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響，也是公共部門管理改革和環(huán)境變化的必然結果。正如學者波齊曼和斯特拉斯曼所說，政府部門必須進行戰(zhàn)略管理，它“能解決公共部門中所發(fā)生的問題，提高公共部門的效率”。在私人部門戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)略管理模式的影響下，公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理途徑隨后興起。作為一種新實踐模式和新理論范式，公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理途徑興起于20世紀80年代。它是“新公共管理運動”以及“（新）公共管理”范式的一個重要組成部分，是公共部門與非營利組織對急劇變化的不確定環(huán)境的能動適應。20世紀五六十年代5.1公共管理是一種戰(zhàn)略管理20世紀五六十年代試驗區(qū)：側重空間維度20世紀80年代后期一是錢得勒的“結構跟隨戰(zhàn)略”假說：給出了企業(yè)戰(zhàn)略的定義，分析了企業(yè)成長方式與結構變革的關系。二是安東尼安索夫安德魯斯范式：戰(zhàn)略管理就是高層管理者研究、制定、實施和控制組織的長期目標、成長方式與組織架構的過程。戰(zhàn)略管理理論的重點開始由傳統的經營宗旨制定轉向愿景驅動型管理，由適應環(huán)境變化為主的競爭定位理論轉向以創(chuàng)造未來為主的核心競爭力理論，由戰(zhàn)略制定與執(zhí)行分離轉向兩者相關聯的學習學派的戰(zhàn)略形成觀，由以競爭為主導轉向競爭與合作并重······企業(yè)戰(zhàn)略管理

1傳統的戰(zhàn)略管理傾向于將重點放在中短期目標的制定和實現上，視野更多地局限于內部且較少關注組織的外部環(huán)境。2傳統組織常將戰(zhàn)略管理看作一蹴而就的事情，或者看作在外部壓力推動之下才不得不進行的努力，3傳統的公共部門戰(zhàn)略管理強調的是壓力驅動和目標指導。4傳統戰(zhàn)略管理的基礎是對企業(yè)的優(yōu)勢、劣勢、機會、風險進行分析，即SWOT分析。5傳統戰(zhàn)略管理所依據的理論方法是系統方法，系統方法的應用有其先決條件，主要有三點：一是目標明確，二是邊界條件清晰，三是只能運用可控方法或設定可控方法。傳統戰(zhàn)略管理的特點5.1.2公共戰(zhàn)略管理的內容與特征：從元戰(zhàn)略到戰(zhàn)略群集與傳統的公共行政學不同，公共部門的戰(zhàn)略管理著眼于與外部環(huán)境發(fā)生相互作用的組織，系統考慮組織的未來遠景、長期目標和近期目標，將關注的焦點從內部轉向外部，從注重日常管理轉向組織未來的發(fā)展管理。關注長期

將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級認識到戰(zhàn)略管理和計劃并不是自行貫徹的采取一種外部觀點，強調不是去適應環(huán)境，而是期待和塑造組織的變遷公共部門戰(zhàn)略管理公共部門戰(zhàn)略管理的目標確定具有相對的模糊性。公共戰(zhàn)略的驅動力則趨向于由外至內，重視對宏觀環(huán)境的感知、分析和判斷，從而協助組織在動蕩、多元、復雜的環(huán)境下進行管理，它強調對宏觀環(huán)境的適應性。公共戰(zhàn)略管理是一種層級節(jié)制式的官僚組織，更強調權力和權威的維護。公共部門戰(zhàn)略管理的特點公共戰(zhàn)略的性質是公共性的，即其產生、存在是為了公共利益、公共目標、公共服務以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等。

第一階段：歷史背景分析第三階段：建立戰(zhàn)略議題與張力議程第四階段：提出備選戰(zhàn)略第二階段：形勢評估第五階段：可行性評估第六階段：戰(zhàn)略實施戰(zhàn)略管理過程5.2公共管理戰(zhàn)略的實現途徑公共部門戰(zhàn)略管理是一個全面、動態(tài)的管理過程，它包括戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評價等一系列的功能活動。戰(zhàn)略實施是公共部門戰(zhàn)略管理過程中的重要階段。對于公共部門而言，戰(zhàn)略制定過程所形成的戰(zhàn)略只是書面的，或人們頭腦中的東西。只有將戰(zhàn)略付諸實施，才能真正發(fā)揮作用。拉姆·查蘭等人合著的暢銷書《執(zhí)行：如何完成任務的學問》非常明確地指出：“有效的戰(zhàn)略策劃并得到有效執(zhí)行的戰(zhàn)略不到10%，大約70%的戰(zhàn)略失敗在于執(zhí)行不到位。”因此，在實踐上，必須加強對公共部門戰(zhàn)略實施過程的控制，而在理論上，有必要加強對公共部門戰(zhàn)略實施的研究。戰(zhàn)略方案一經制訂，便進入實施階段。戰(zhàn)略實施的主要含義是：第一，戰(zhàn)略實施是在戰(zhàn)略制定完成后，將戰(zhàn)略內容變?yōu)楝F實的過程。也就是說，戰(zhàn)略實施就是戰(zhàn)略方案的執(zhí)行，是戰(zhàn)略付諸實踐、產生實效的過程。有學者指出：精心考慮哪些因素使戰(zhàn)略實施成為可能，以及采取何種措施才能保證戰(zhàn)略實施，是戰(zhàn)略實施的基本組成部分。（1）流浪傾向：沒有戰(zhàn)略或濫用戰(zhàn)略；（2）唯上傾向：按上級或長官意志制定戰(zhàn)略；（3）東施效顰：仿效他人戰(zhàn)略或仿效自己過去的戰(zhàn)略；（4）好大喜功：盲目擴張，發(fā)展型戰(zhàn)略也會使公共部門陷入危機；（5）致命通?。簯?zhàn)略管理能力不強；戰(zhàn)略實施的誤區(qū)（6）束之高閣：戰(zhàn)略只停滯在紙上；（7）舊瓶裝新酒：體制、結構與戰(zhàn)略不匹配；（8）以人事為中心：戰(zhàn)略隨人事變化而變化；（9）棄長揚短：公共部門喪失戰(zhàn)略優(yōu)勢；（10）踢開戰(zhàn)略鬧革命：只顧短期利益，不顧長期利益。戰(zhàn)略實施的誤區(qū)5.2.1公共政策驅動公共政策是指一定的社會公共權威所選擇的一定社會生活的行為準則和行為依據，以解決某種社會問題或社會矛盾。公共政策具有如下一些特征：權威性、政治性、原則性、普遍性和多樣性。公共政策是政府為實現特定時期政治、經濟、社會、文化的目標而采取的政治行為，總是針對問題提出的，可以起到解決制度短缺引發(fā)的問題、推進社會有序發(fā)展的作用。具體來講，公共政策可以解決經濟問題，促進生產力發(fā)展；解決政治問題，鞏固政權，保持政治穩(wěn)定；解決社會問題，促進社會協調發(fā)展；解決文化問題，推進文化教育事業(yè)發(fā)展，更好滿足人民美好精神文化生活需要。正是基于公共政策本身具有的特征、作用，公共管理戰(zhàn)略的組織實施者在公共管理戰(zhàn)略的實施過程中，會自覺地、有選擇地運用各種公共政策，盡可能多地驅動有利因素，遏制不利因素，來促進公共管理戰(zhàn)略的實現。由此可見，公共政策驅動是公共管理戰(zhàn)略實現的必要選擇之一。盡管如此，在現實生活中，運用公共政策驅動還是有一定局限性的，執(zhí)行難便是一個突出的常見問題。1．地方政策與中央政策的沖突。2．強調地方利益，忽視全局利益。3．注重表面文章和近期效益，忽視深層次問題和長遠發(fā)展戰(zhàn)略。4．囿于片面性，缺乏系統性。5．功于神秘性，疏于透明性。公共政策執(zhí)行困境價值是一定的社會主體關于某一社會現象好與壞、對與錯、優(yōu)與劣的主觀性評價和判斷。任何一項公共管理戰(zhàn)略都是在一定的價值取向的指導下產生和運行的，價值取向是公共管理戰(zhàn)略的出發(fā)點和歸宿。借助于正確的價值導向，公共管理者可以統一公共管理戰(zhàn)略中相關人員的思想認識，并根據身處場域中的主體互動方式與效果、公共資源多寡、組織文化和制度規(guī)約，對公眾等核心利益相關者所期待的不同公共價值做出自覺自愿的抉擇行為。5.2.2價值導向在成為百坭村第一書記的一年零兩個月的時間里，黃文秀寫下了三大本扶貧日記。在她和村兩委的共同努力下，到2018年底，百坭村103戶貧困戶中有88戶順利脫貧，貧困發(fā)生率從2288%降至271%。黃文秀曾在駐村日記里寫自己去鄉(xiāng)村一線扶貧的原因：“一個國家的落后在于精英的落后，而精英的落后在于嘲笑民眾的落后。中國共產黨深刻明白這個道理，從而提出要教育扶持一批人脫貧，并且扶貧要扶志和扶智相結合。這樣一個切實為群眾謀發(fā)展、謀福利的黨，怎么能不響應它的號召呢？”帶著這份責任感和青春熱血，黃文秀在扶貧路上不斷奔波。黃文秀曾說：“只有扎根泥土，才能懂得人民?！彼煌跣模回撋厝A，她對信念的絕對忠誠，對使命的不懈堅守，讓人看到了理想激揚的力量和青春勇敢的擔當。案例分析黃文秀：“只有扎根泥土，才能懂得人民”保護型政府職能模式干預型政府職能模式引導型政府職能模式推動公共管理戰(zhàn)略實施，需要加強政府引導，而強化政府引導的總體思路和原則是系統研究、詳細規(guī)劃、重點推進。政府宏觀調控的理想效果是整個宏觀調控體系或政策組合的效果最大化，這就要進行系統深入的研究，進行政策的可行性分析和投入產出分析。宏觀調控的具體目標是系統、全面解決公共管理戰(zhàn)略實施過程中存在的各種問題，促使公共管理戰(zhàn)略實施的健康發(fā)展。5.2.3政府引導在公共管理戰(zhàn)略的實施過程中，重心不斷下移是當今公共管理戰(zhàn)略發(fā)展的一個趨勢。不管是上文提到的引導型政府職能模式，還是所謂的有限政府和服務型政府，都在一定程度上主張擴大公民和第三部門的參與權，強化社會合作。通過社會合作，公民與國家之間形成一種雙向的適度制衡來達成良性的互動關系。通過這種互動，雙方能夠較好地抑制各自的內在弊病，使國家所維護的普遍利益與公民所捍衛(wèi)的特殊利益達到一種符合社會總體發(fā)展趨勢的平衡，這樣也就為公共管理戰(zhàn)略的實現提供了有力的保障。5.2.4社會合作1．如何理解公共管理戰(zhàn)略的內容與特征？2．簡要談談公共管理戰(zhàn)略實現的四種途徑，并給出你所認為的其他可能途徑。復習思考題復習思考題3.案例分析題：請認真閱讀案例材料，然后按照要求分析并回答問題?；浉郯拇鬄硡^(qū)：打造國際一流灣區(qū)和城市群閱讀材料請用本章學習的內容，談一談粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略管理。本章閱讀材料1弗雷德·戴維，福里斯特·戴維，梅雷迪思·戴維戰(zhàn)略管理：建立持續(xù)競爭優(yōu)勢：第17版.北京：中國人民大學出版社，20212馬克·穆爾創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理上海：商務印書館，20163邁克爾·波特競爭戰(zhàn)略北京：中信出版社，20144小阿瑟·湯普森，瑪格麗特·彼得拉夫，約翰·甘布爾，等戰(zhàn)略管理：概念與案例（原書第21版）.北京：機械工業(yè)出版社，2019感謝聆聽！

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公共管理的政治與法律基礎

公共管理作為傳統公共行政不斷發(fā)展的結果，它注意到了傳統官僚制行政存在的問題并力圖加以改進，它倡導公正性、代表性、回應性、責任性、合法性等價值，從而構成公共管理的政治價值基礎。在確保公共管理政治價值實現的前提下，依法管理，已經成為世界各國政府普遍奉行的基本行為準則，成為衡量公共管理文明進步與否的主要標志，成為公共管理的重要特征與發(fā)展趨勢。本章導讀1．公共行政的政治價值2．公共管理的政治控制途徑3．參與式治理的主要方式4．現代促進性法律的特征5．行政立法的概念與特征6．行政司法的概念與類型7．公共管理的法治化重點問題

1公正性。公共管理因其公共性的本質特征，自出現伊始就與公正緊密結合在一起。2代表性。代表性是指公共管理能夠充分地反映公眾意志，積極地回應公眾要求，以一切特殊利益背后的社會普遍利益為目標取向等內容。3回應性。回應性是指公共管理體系促進官僚的決定與社區(qū)或者聲稱代表民眾的官員的偏好相一致的程度。4責任性。公共管理的政治性也強調責任的觀點，它要求公共管理者應該對議會或民選的官員，特別是立法者負責。5合法性。法治意義的合法性包含著合法律性和政治學意義上的合法性。6.1公共管理的政治基礎6.1.1公共管理的政治價值6.1.2公共管理的政治控制職位輪換公共管理的政治性非常注重公共管理人員在機關內部不同崗位之間，或者在政府內外之間進行輪換。公民參與公開化公共管理的政治性要求公共管理應為公眾提供參與公共管理的途徑。陽光措施促進政府行政公開，讓公眾獲得更多的政府行政資料是確保行政責任實現與維系行政倫理水平的重要途徑。利益沖突對公共管理人員與所任職務間的利益沖突應力求限制與回避；公私部門間的“旋轉門”雖不至于完全封閉，但應仔細把關公共管理人員及時向公眾及其代表（如議員）公開政府組織對公共利益的違反或對民眾行為的誤導是適當的和合乎公務倫理要求的。主要是指立法部門的成員（議員）、議員的幕僚人員，以及其他具有立法職能的機構對公共管理機關及其工作人員的控制。財政約束通常被認為是制衡公共管理機關的一個重要工具。一般立法控制預算控制6.1.3參與式治理20世紀90年代以來，隨著全球化時代和信息時代的來臨，人類政治過程的重心正在從“統治”走向“治理”，從“善政”走向“善治”。善治的過程就是一個還政于民的過程，表示政府與社會之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，要求公民積極參與。由此，公民參與成為世界多數國家民主政治的主要議題之一，參與式治理也成為世界許多國家政府治理的主要模式。公民參與是政治文明建設的本質屬性，是公共政策科學化、民主化的內在要求，它可以發(fā)揮集體智慧去解決社會問題，可以調動社會資源和公民積極性來推動計劃的實施，也可以使更多的公民通過參與過程認識政府公共管理中政策的制定和執(zhí)行。黨的二十大報告指出，要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結的政治局面。對傳統公共行政理論的反思對傳統公共行政理論的反思試驗區(qū)：側重空間維度公民參與政府治理的主要渠道公開聽證公民調查咨詢委員會“賽博”（論壇）公私合作生產利益團體協商和斡旋蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了參與式政府的治理模式。他認為，參與式政府的理念是致力于尋求一個政治性更強、更民主、更有集體性的機制來向政府傳達信號；它反對層級制，認為傳統的層級化、規(guī)則化的官僚體制是組織進行有效管理和治理的嚴重障礙，有必要縮減治理中的層級和技術統治。第一，在理念方面，注意到政府和社會之間的關系以及廣大公眾參與決策的機會，重視第三部門，認為政府的改革之道就是運用它的力量去培養(yǎng)和創(chuàng)造更多的第三部門；第二，在公共組織的結構方面，主張建立扁平化組織，縮減高低之間的層級；第三，在管理方面，明確地把社會利益融入治理之中，提出授權概念，認為公共組織中的基層官員是整個組織有效運作的核心；第四，在政策制定方面，傾向于由下而上的協商和談判方式，關注低層級員工直接參與決策；第五，在公共利益方面，主張通過鼓勵員工、顧客和公民對政策制定和管理決策進行參與來體現，認為這種參與可通過各種機制來實現，即對于政府服務不佳或制度運作不當實行申訴權、增強員工獨立決策和影響組織政策方向的能力、在公共政策中加強公民向政府表達需求的權利、讓公民擁有更多的消費者選擇權和更多的對方案的直接控制權。知識專欄政府未來的治理模式6.2公共管理的法律基礎傳統的確定性法律主張通過事先制定并明確公布的法律規(guī)則對政府權力進行控制，確信法律就是按照一定的邏輯組合形成的規(guī)則體系，它通常細致而完善，能為執(zhí)法者和被管理者的行為提供完全的指導。它主張“無法律即無行政”，行政機關是規(guī)則構成的法律的服從者、執(zhí)法的機器，公務人員只需嚴格按照規(guī)則行事，無須任何自由裁量的權能，就可以實現法律的正義。法律的確定性意味著法律規(guī)定了一定行為與一定后果之間穩(wěn)定的因果聯系，將人類一定行為模式固定化、法律化了。因法律有可預見性，人們在行為之前即可預料法律對自己行為的態(tài)度，從而根據法律趨利避害地設計自己的行為。優(yōu)勢第一，不合目的性。第二，不周延性。第三，模糊性。第四，滯后性。實際上，確定性法律作為一種法律類型，并沒有完全付諸行政管理實踐，其致命點是脫離實際，完全排斥人的因素。局限6.2.1傳統確定性的法律1．在立法所調整的領域方面，促進性法律主要定位在關系國家發(fā)展全局和社會利益的基礎、薄弱產業(yè)或事業(yè)，需要由國家推動或參與發(fā)展的領域。2．在立法目的及調整手段方面，促進性法律主要是鼓勵和促進基礎、薄弱產業(yè)或事業(yè)的發(fā)展，然而對基礎領域是采用促進、引導的方式而不是傳統立法采用的調控或調整方式。3．在法律機制的配置方面，促進性法律以促進基礎、薄弱產業(yè)或事業(yè)發(fā)展為中心，以法律機制配置政府、社會、個人的人力、物力、財力資源，使這種配置機制法律化。4．促進性法律具有較強的政府主導性和政策性。5．促進性法律中有較多的鼓勵性規(guī)范，表現出鮮明的鼓勵性特征。6.2.2現代促進性的法律所謂促進性法律，是指出于對國民經濟薄弱環(huán)節(jié)、弱勢行業(yè)或新興行業(yè)的扶植需要，不強調權利義務與責任的對應而較多采用任意性規(guī)范、授權性規(guī)范和鼓勵性規(guī)范的政策型、引導型法律。特點6．促進性法律具有淡化相對人法律責任的特點。6.2.3行政立法與行政司法行政法學意義上的行政立法，主要是指特定的行政機關根據法定權限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動，或稱準立法行為。行政性質試驗區(qū)：側重空間維度立法性質1）主體：特定國家的行政機關。2）調整對象：多是與行政管理有關的社會關系。3）目的：實現行政管理的目標。1）結果。行政立法是制定法律規(guī)范的國家活動，其制造出來的產品——行為規(guī)則——具有法的屬性。2）過程。行政立法的過程頗類似于立法機關的立法程序，它不是按照固定模式鍛造產品的過程，而是各種力量相互碰撞、妥協的過程，其產品事先較難預料。行政立法的概念和特征第六十五條指出，國務院根據憲法和法律，制定行政法規(guī)。應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規(guī)，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。第八十條指出，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規(guī)章。第八十二條指出，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。知識專欄《立法法》相關規(guī)定政策過程階段論視角試驗區(qū)：側重空間維度行政立法與立法機關立法活動的區(qū)別1）主體。2）對象。3）時間效力。4）程序。1）主體。2）內容。3）規(guī)則的效力等級。4）程序。5）形式。6）立法效果。行政立法與行政執(zhí)法行為的區(qū)別1）權力機關對行政立法的監(jiān)督。2）司法機關對行政立法的監(jiān)督。3）上級行政機關對下級行政機關行政立法的監(jiān)督。對行政立法的監(jiān)督行政司法的主體是行政機關行政司法行為帶有司法的