政策科學(xué)研究的若干新進(jìn)展

政策科學(xué)研究的若干新進(jìn)展

本節(jié)將簡(jiǎn)要介紹當(dāng)代西方政策科學(xué)研究若干新進(jìn)展，并指出其對(duì)當(dāng)前我國(guó)政策科學(xué)學(xué)科建設(shè)的啟示意義。

一、政策科學(xué)研究的“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”途徑

政策科學(xué)可以從某些社會(huì)科學(xué)的理論、假設(shè)或模型出發(fā)來研究公共政策及其過程，也可以從不同的社會(huì)科學(xué)學(xué)科的框架中來加以研究，當(dāng)前最有影響的是經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑特別是“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”（公共選擇理論和新制度學(xué)派等）。研究途徑、方法的不同，導(dǎo)致對(duì)公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果以及公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行做出不同的描述或解釋，從而形成不同的政策科學(xué)理論。

1．公共選擇理論

它將“經(jīng)濟(jì)人”假說、交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。根據(jù)這種途徑，投票者更象是一個(gè)消費(fèi)者；壓力團(tuán)體可以看作政治消費(fèi)者協(xié)會(huì)或有時(shí)作為合作者；政黨變成企業(yè)家——他們提出競(jìng)爭(zhēng)的一攬子服務(wù)和稅收的交換選票；政治宣傳等于商業(yè)廣告；政府機(jī)構(gòu)就是公共公司——它們依靠動(dòng)員和獲得充分的政治支持以掩蓋成本。

2．新制度主義

政策科學(xué)的新制度主義途徑認(rèn)為，持續(xù)不斷的制度結(jié)構(gòu)是社會(huì)和政治生活的基本建筑材料，個(gè)人的偏好、能力和基本的認(rèn)同以這些體制結(jié)構(gòu)作為條件；歷史發(fā)展是路徑依賴，一旦做出某種選擇，它便限制了未來的可能性；決策者在特定時(shí)期可利用的選擇范圍是那些早期確定了的制度性能的函數(shù)。依照這種分析途徑，并不是制度引起行動(dòng)，而是它們通過形成問題的解釋和可能的解決方案，通過限制解決方案和選擇以及它們被執(zhí)行的方式而影響行動(dòng)。

二、政策過程的新理論

在20世紀(jì)80年代以前，政策過程研究的基本和主導(dǎo)的途徑是階段途徑，即把政策過程分為若干階段來加以分別的研究，這種途徑被稱為階段啟發(fā)法(thestagesheuristic)。近二十年來，階段途徑受到了批評(píng)與挑戰(zhàn)，人們提出了各種新的替代途徑或概念框架，從而豐富了政策過程的理論。

1．政策過程的階段途徑

（1）這種途徑發(fā)源于拉斯韋爾，經(jīng)過瓊斯(CharlsJones)、安德森(JamesAnderson)、布魯爾（Garry·D·Brewer）和狄龍(PeterDeleon)等人的論述，而在20世紀(jì)70、80年代成熟起來，成為了解政策過程的基本的，甚至是唯一途徑。

（2）該途徑將政策過程劃分為一系列階段或環(huán)節(jié)——通常包括政策議程，政策規(guī)劃與合法化、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等階段，并在每一階段討論影響政策過程的各種基本因素。 （3）階段途徑的主要成就：——簡(jiǎn)化了復(fù)雜的政策過程，將涉及眾多因素和活動(dòng)的政策過程分解成若干階段或環(huán)節(jié)，并對(duì)每一階段加以解剖和分析，這是了解政策過程的實(shí)質(zhì)的必不可少的一步。

——它帶來了眾多的關(guān)于政策過程各階段研究的成果，加深了人們對(duì)政策過程的認(rèn)識(shí)，豐富了政策科學(xué)的理論。特別是20世紀(jì)70、80年代，它引發(fā)了對(duì)政策議程、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)的深入研究，產(chǎn)生出一批有影響的論著：

波爾比(N·Polsby)的《美國(guó)的政治革新》（1984）

金頓(J·Kingdon)的《議程、備選方案和公共政策》（1984）

里夫林(A·Rivlin)的《社會(huì)行動(dòng)的系統(tǒng)思維》（1971）

奎德(E·Quade)的《公共決策分析》（1983）

雷斯曼(J·Pressman)和韋達(dá)夫斯基的《執(zhí)行》（1973）巴達(dá)克(E·Bardach)的《執(zhí)行游戲》（1977）馬茲曼尼安(D·Mazmanian)和薩巴蒂爾（P·Sabatier）的《執(zhí)行和公共政策》（1983）

舒什曼(E·Suchman)的《評(píng)估研究》(1967)考夫曼(H·Kaufman)的《政策組織是永存的嗎？》(1976)等。

——它為了解現(xiàn)實(shí)的政策運(yùn)行提供了一種有用的概念框架，尤其是它與常識(shí)相一致，易于被接受、把握和應(yīng)用于實(shí)踐之中。

（4）局限性

——它把復(fù)雜的政策過程還原為若干階段來分別加研究，并往往用線性的觀點(diǎn)來看待各階段的關(guān)系，即它們被看作是一種在時(shí)間上前后相續(xù)的過程；——它并深入探究政策過程中的因果關(guān)系，對(duì)政策過程的解釋不充分，也難以進(jìn)行預(yù)言；——它對(duì)政策實(shí)踐的了解是片面的，其應(yīng)用也是有限的。因而這種途徑被有的學(xué)者稱為“教科書途徑”。

（5）對(duì)于階段途徑的批評(píng)

薩巴蒂爾在《政策過程理論》一書中將對(duì)階段途徑的批評(píng)歸納為如下四點(diǎn)：——階段途徑并不是一種真正的因果理論，因?yàn)樗⑽唇沂境稣哌^程各階段之間的內(nèi)在因果關(guān)系；相反，每個(gè)階段的研究都形成自身的而幾乎與其他階段無關(guān)的理論。

——它對(duì)各階段的先后順序的描述是不準(zhǔn)確的。實(shí)際上，政策過程的各個(gè)階段是交叉的、相互作用的。例如，項(xiàng)目的評(píng)估影響議程的確立，政策規(guī)劃與合法性也隨官僚試圖執(zhí)行模糊不清的法規(guī)而出現(xiàn)。 ——階段途徑帶有一種偏見，它所注重的是一種立法上的、自上而下的過程，其焦點(diǎn)集中在重大法規(guī)的通過與執(zhí)行，而忽視在特定的政策領(lǐng)域內(nèi)有無數(shù)的政策與法規(guī)的執(zhí)行與評(píng)估的相互作用。

——這種途徑往往持有唯一或單一的政策周期的假定，把政策過程的循環(huán)反復(fù)和長(zhǎng)期性及復(fù)雜性過分簡(jiǎn)單化了。薩巴蒂爾等人得出的基本結(jié)論是：階段啟發(fā)法已經(jīng)失去其生命力和有效性，即它已經(jīng)過時(shí)，必須建立起更好的理論框架來取而代之。

2．政策過程的新理論框架

根據(jù)薩巴蒂爾主編的《政策過程理論》一書的論述，有如下幾種較有影響的途徑：

（1）制度理性選擇(InstitutionalRationalChoice)途徑[奧斯特羅姆（E·Ostrom）的《制度理性選擇：制度分析和發(fā)展框架的評(píng)估》（載于《政策過程理論》一書中）]。其焦點(diǎn)是，制度規(guī)則是如何改變由物質(zhì)上的自我利益所激勵(lì)的自覺理性個(gè)人的行為。它是目前政策過程的新理論框架中較為成熟和較具影響力的途徑。

（2）多源流框架。多源流框架(theMultiple-StreamsFramework)[金頓(J·Kingdon)在《議程、備選方案和公共政策》（1984）一書]。它將政策過程看作由如下三股源流所構(gòu)成的過程：?jiǎn)栴}流（由關(guān)于各種問題的數(shù)據(jù)以及各種問題定義的支持者所組成）、政策流（包含政策問題的解決方案的支持者）和政治流（由選舉和民選官員所組成）。這三種源流平時(shí)彼此獨(dú)立運(yùn)行，只有當(dāng)“機(jī)會(huì)窗戶”打開時(shí)，才允許政策企業(yè)家將不同的源流配對(duì)。如果政策企業(yè)家取得成功，那么結(jié)果就是重大的政策變化。

（3）中斷—平衡框架(Punctuated-EquilibriumFramework)[鮑姆加特納（F·Baumgartner）和瓊斯（BryanJones）的《美國(guó)政治中的議程和不穩(wěn)定性》（1993）一書]。它認(rèn)為，美國(guó)的政策（制定）過程以被短期的重大政策變化所打斷的長(zhǎng)期漸進(jìn)變化作為特征。當(dāng)反對(duì)者設(shè)法形成新的“政策形象”并探索多方面的政策發(fā)生的可能性時(shí)，就會(huì)發(fā)生重大的政策變化。

（4）辯護(hù)聯(lián)盟框架。辯護(hù)聯(lián)盟框架(TheAdvocacyCoalitionFramework)是由薩巴蒂爾和詹金斯—史密斯(Jenkins-Smith)在“政策變化和政策取向的學(xué)習(xí)”（1988）和《政策變化和學(xué)習(xí)》（1993）等論著中提出的，它主要關(guān)注政策次屬系統(tǒng)中辯護(hù)聯(lián)盟——每個(gè)聯(lián)盟由來自于不同機(jī)構(gòu)的享有共同政策信念的行動(dòng)者所構(gòu)成——的相互作用。這種框架花了大量的時(shí)間來描繪政策精英的信念系統(tǒng)，并分析那些可能出現(xiàn)的跨聯(lián)盟政策取向?qū)W習(xí)的條件。

（5）政策擴(kuò)散框架(PolicyDiffusionFramework)是由F·S·貝里（FrancesStokesBerry）和W·貝里（WilliamBerry）提出的。它力圖解釋在跨州或地方在采納特殊政策創(chuàng)新中的不同。它認(rèn)為這種創(chuàng)新被采納是特殊政治制度的特點(diǎn)和不同擴(kuò)散過程的函數(shù)。近年來，又有學(xué)者(如M·Mintrom和S·Vergari)將這種途徑與政策網(wǎng)脈的文獻(xiàn)整合在一起。

三、政策工具研究的興起、主題與成就

1．政策工具研究的興起政策工具（或政府工具）成為20世紀(jì)90年代西方政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)，并正在成長(zhǎng)為一個(gè)新的學(xué)科分支或主題領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代以來的最具有代表性著作是：胡德（C·Hood）的《政府的工具》(1983、1986)。

彼特斯和尼斯潘(B.GuyPetersandFransK.M.VanNispen)主編的《公共政策工具》（1998）。

萊斯特·M·薩拉姆（LesterM.Salamon）主編的《政府工具－新的治理指南》(牛津大學(xué)出版社,2002）

政策工具研究在政策科學(xué)中興起的原因是——政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及政策的失敗導(dǎo)致人們對(duì)政策執(zhí)工具或手段的反思，實(shí)際的政策執(zhí)行對(duì)工具方面知識(shí)需求的增長(zhǎng)；——福利國(guó)家的失敗以及政府工作的低效率，導(dǎo)致人們對(duì)工具途徑的政治及意識(shí)形態(tài)上的支持；——當(dāng)代社會(huì)科學(xué)實(shí)踐性的增強(qiáng)，特別是應(yīng)用性社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實(shí)踐，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對(duì)包括工具性知識(shí)的更多的追求；——政策科學(xué)的研究領(lǐng)域自身的擴(kuò)展導(dǎo)致了政策工具被納入學(xué)科的視野之中。

3．政策工具研究的主題

（1）政策工具的特性（2）政策工具的應(yīng)用（3）“新工具”（4）政策網(wǎng)絡(luò)（5）工具的動(dòng)態(tài)性（6）工具的優(yōu)化組合

4．政策的分類

荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(E·S·Kirschen)整理出64種一般化的工具

美國(guó)政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。

薩拉蒙推進(jìn)了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。著名政策分析家狄龍(VanderDoelen)將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類；另一種新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具。

胡德認(rèn)為，所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織來處理公共問題。麥克唐納爾和艾莫爾(L·M·McDonellandR·F·Elmore)根據(jù)工具所要獲得的目標(biāo)將政策工具分為四類，即命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。英格拉姆(H·M·Ingram)等人也做出了類似的分類，將政策工具分為激勵(lì)、能力建設(shè)、符號(hào)和規(guī)勸、學(xué)習(xí)四類。

歐文·E·休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書的分類：（1）供應(yīng)；（2）補(bǔ)貼；（3）生產(chǎn)；（4）管制。

加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什M·HowlettandM·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一書將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具三類。

E.S.薩瓦斯在《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中將將政府工具分為政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單制、市場(chǎng)、自我服務(wù)、用戶付費(fèi)、志愿服務(wù)等。薩拉蒙等人（LesterM.Salamon）（《政府工具》）將政府常用的治理工具分為“直接行政、社會(huì)管制、經(jīng)濟(jì)管制、合同、撥款、直接貸款、貸款擔(dān)保、保險(xiǎn)、稅式支出、收費(fèi)、用戶付費(fèi)、債務(wù)法、政府公司、憑單制等。

四、政策變化理論及模式

1．政策變化的兩種基本模式

政策變化及其模式是新近政策科學(xué)文獻(xiàn)討論的一個(gè)主題。按照著名科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫(kù)恩的觀點(diǎn)，科學(xué)進(jìn)步表現(xiàn)為“前科學(xué)——常規(guī)科學(xué)——反常——危機(jī)——科學(xué)革命——新的常規(guī)科學(xué)”的發(fā)展過程，其中“常規(guī)科學(xué)——反?！C(jī)——科學(xué)革命”是科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)化模式。

參考庫(kù)恩的科學(xué)進(jìn)步模式，政策科學(xué)學(xué)者提出了政策變化的兩種基本模式：一是常規(guī)變化模式，即政策在保持基本方向或目標(biāo)的前提下發(fā)展演化，或新舊政策之間保持較大程度上的連續(xù)性。常規(guī)變化模式以“吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”的學(xué)習(xí)類型作為基礎(chǔ)；二是范式轉(zhuǎn)換或中斷—平衡模式，即政策連續(xù)過程出現(xiàn)中斷、飛躍，新政策取代舊政策。它以“社會(huì)學(xué)習(xí)”（即對(duì)社會(huì)發(fā)展特別是價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)變化的感知）作為基礎(chǔ)。

2．常規(guī)的政策變化與政策風(fēng)格

公共政策往往存在驚人的連續(xù)性，原因在于同一批政策參與者或團(tuán)體長(zhǎng)期主宰相關(guān)領(lǐng)域政策的制定與執(zhí)行，相關(guān)的政策問題總是被放在相似或相同的脈絡(luò)和途徑中來加以處理。這也就形成了所謂的政策風(fēng)格(PolicyStyle)。“政策風(fēng)格”概念的倡導(dǎo)者們認(rèn)為，每個(gè)國(guó)家、地區(qū)或公共部門往往因政策的連續(xù)性而形成不同的政策風(fēng)格（例如，從長(zhǎng)期看，美國(guó)的環(huán)境管制具有嚴(yán)格和法制的性質(zhì)，而英國(guó)則具有靈活性和自我管制的風(fēng)格）。

理查森等人認(rèn)為，政策風(fēng)格是政府解決問題的途徑與政府在政策過程與其他行動(dòng)者之間相互作用的產(chǎn)物（也就是說，政策風(fēng)格由政府解決問題和政府與社會(huì)團(tuán)體關(guān)系的模式這兩種因素所決定）。

政策科學(xué)學(xué)者還詳細(xì)分析政策周期中各個(gè)環(huán)節(jié)中構(gòu)成政策風(fēng)格的因素，主要變項(xiàng)有兩個(gè)：一是政策主體的構(gòu)成，包括行動(dòng)者及其觀念；二是國(guó)家的自主性，包括行政管理能力以及資源約束的性質(zhì)等。

3．政策發(fā)展中的“范式”變化

范式轉(zhuǎn)變或政策風(fēng)格的改變是政策變化的第二種模式。在這種變化模式中，政策共同體所持有“政策范式”

——關(guān)于社會(huì)問題的性質(zhì)及其解決辦法、政策的方向、目標(biāo)及其所依賴的價(jià)值觀、信念——發(fā)生轉(zhuǎn)變，而這種變化往往是社會(huì)學(xué)習(xí)過程所引起的。范式變化表現(xiàn)為政策連續(xù)性的中斷，或政策漸進(jìn)過程的中斷（因此也稱為中斷—平衡模式）。

“政策范式”概念的倡導(dǎo)者霍爾(PeterA.Hall)分析了政策范式變化過程，他將這一過程劃分為如下6個(gè)階段：（1）范式穩(wěn)定性；（2）反常的積累；（3）實(shí)驗(yàn)；（4）權(quán)威的破滅；（5）爭(zhēng)議；（6）新范式的制度化。霍爾等人用二戰(zhàn)后凱恩斯主義范式的出現(xiàn)和20世紀(jì)80年代貨幣主義范式對(duì)凱恩斯主義的取代的經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域的例子來具體說明這一過程）。

五、對(duì)當(dāng)前我國(guó)政策科學(xué)學(xué)科建設(shè)的幾點(diǎn)啟示

中國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展必須緊密跟蹤國(guó)外政策科學(xué)發(fā)展的最新趨勢(shì)，大膽借鑒其新理論和新方法成果，下大力氣加強(qiáng)對(duì)基本理論和方法的探索，進(jìn)行知識(shí)創(chuàng)新，提高自身的學(xué)術(shù)水平。國(guó)外政策科學(xué)發(fā)展的最新趨勢(shì)對(duì)當(dāng)前中國(guó)政策科學(xué)的學(xué)科建設(shè)具有一定的借鑒和啟示意義。

——注意采用多學(xué)科的研究方法，特別是要重視作為當(dāng)代政策科學(xué)的主要理論基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，加強(qiáng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)公共政策的研究。——加強(qiáng)對(duì)政策科學(xué)的分支或主題領(lǐng)域（特別是政策分析方法、公共政策、政策工具、比較公共政策、政策倫理學(xué)）的研究?！∥鞣秸哌^程的新研究成果，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)政策過程的研究?！訌?qiáng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)政策問題的研究，增強(qiáng)中國(guó)政策科學(xué)的應(yīng)用性和實(shí)踐性。

討論題

1.

如何看待當(dāng)代政策科學(xué)研究途徑的多樣化？ 2.政策過程的階段啟發(fā)法(thestagesheuristic)過時(shí)了嗎？ 3.當(dāng)前政策工具研究為何特別重要？4.結(jié)合改革開放以來我國(guó)的政策實(shí)踐，說明我國(guó)政策 變化的基本模式？

閱讀書目1．PaulA.Sabatiered.,TheoriesofthePolicyPress.Boulder:WestviewPress,1999（中譯本：《政策過程》，清華大學(xué)出版社，2004） 2．LesterM.Salamon,andOdusV.Elliot,ToolsofGovernment:AGuidetotheNewGovernance,OxfordUniversityPress,2002 3．Mic