國庫單一賬戶制度的思考VIP

國庫單一賬戶制度的思考國庫單一賬戶制度改革是我國公共財政體系建設的核心。目前所實施的國庫單一賬戶制度總體情況是比較好的,但也存在著財政賬戶設置繁多、財政資金管理分散、國庫集中收付環(huán)節(jié)較多、制度監(jiān)管落實不到位等問題，需要我們高度重視,積極探索,不斷深化改革,進一步完善我國國庫單一賬戶制度。一、實施國庫單一賬戶制度的現(xiàn)狀2001年我國啟動了國庫單一賬戶制度改革，涉及國庫單一賬戶體系、財政國庫集中收付方式、預算執(zhí)行機制、國庫現(xiàn)金管理等方面內容。（一）國庫單一賬戶體系。與世界發(fā)達國家不同，我國現(xiàn)行的國庫單一賬戶制度并非是真正意義上“單一”的國庫賬戶，而是以國庫存款賬戶為主，以財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、財政預算專戶及特殊過渡戶為輔的國庫單一賬戶體系。其中除國庫存款賬戶開設在人民銀行國庫外，其他各類賬戶基本上開設在商業(yè)銀行。據調查，截至2014年底，內蒙古自治區(qū)各級財政開設各類財政性賬戶1271個，其中在人民銀行國庫開設的財政賬戶131個，占全區(qū)財政存款賬戶總數的10.3%。（二）財政國庫集中收入。我國財政國庫集中收入方式可分為直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫是繳款單位或繳款人將應繳收入直接繳入國庫單一賬戶或財政專戶。集中匯繳是由征收機關將所收的應繳收入先在商業(yè)銀行的收入過渡戶中進行集中后，再統(tǒng)一繳入國庫單一賬戶或財政專戶。近年來，隨著財稅庫銀橫向聯(lián)網的推廣,通過直接繳庫方式繳納的財政收入比重不斷擴大。據調查，2014年內蒙古自治區(qū)有80%的財政收入實現(xiàn)了直接繳庫，而財政非稅收入、部分社?；鹗杖氲葎t以集中匯繳為主。（三）財政國庫集中支付。按照支付主體和資金性質的不同，財政國庫集中支付方式可分為財政直接支付和授權支付。財政直接支付是由財政部門開具支付命令，通過國庫單一賬戶體系直接將資金支付給收款人或用款單位賬戶。授權支付是預算單位根據財政授權，自行開具支付命令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付給收款人賬戶。在改革初期，各地財政部門均成立了國庫集中收付中心（或國庫會計核算中心），負責各預算單位的資金收付及會計核算工作。從集中支付程序來看，實行的是國庫“倒清算”模式，即發(fā)生財政支出時先由集中支付代理商業(yè)銀行進行墊支，然后再與國庫進行資金清算。據調查，2014年內蒙古自治區(qū)已有90%以上的行政事業(yè)單位納入國庫集中支付范圍，通過國庫集中支付方式支付的資金約占財政支出總量的65%左右。（四）預算執(zhí)行機制。人大、財政、人民銀行國庫、審計等部門是我國預算執(zhí)行管理的重要組成部門，依據《預算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規(guī)分別承擔著財政預算的制定、執(zhí)行、審核、監(jiān)督等職責。其中人大主要負責財政預算和決算的審議和執(zhí)行的監(jiān)督;財政部門主要負責預算的制定和執(zhí)行;人民銀行國庫主要負責國庫資金收入和支出的會計核算與監(jiān)督;審計部門主要負責財政資金使用的審計監(jiān)督。各部門嚴格按照相關制度規(guī)定的職責權限分工協(xié)作、相互制約，確保我國財政預算的順利執(zhí)行。（五）國庫現(xiàn)金管理。為配合國庫單一賬戶制度改革，提高國庫資金管理效率，我國于2006年制定了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行方法》及《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務操作流程》等制度辦法，并啟動了中央國庫現(xiàn)金管理操作。中央國庫現(xiàn)金管理以商業(yè)銀行定期存款為主、國債回購為輔，采用公開招標方式，財政部與中央銀行在操作中嚴格按照“三臺”[1]原則組織實施，確保國庫資金安全性、流動性、效益性。2014年出臺《地方國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，并在全國6個省市進行試點，操作方式效仿中央國庫現(xiàn)金管理。二、實施國庫單一賬戶制度存在的問題（一）財政賬戶設置繁多，財政資金管理分散。國庫單一賬戶體系在改革之初對規(guī)范財政預算單位賬戶設立和使用，遏制違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，提高財政資金使用效率起到了積極作用。但隨著改革的逐步深化，目前形成的國庫單一賬戶體系衍生出許多新的問題，如各級財政部門在商業(yè)銀行開設大量的財政專戶，種類繁多，管理分散，同一性質資金多頭開戶等。大量財政資金長期沉淀于商業(yè)銀行，既不利于監(jiān)管部門集中監(jiān)管，又增加賬戶管理成本，降低了財政資金使用效率。（二）國庫集中收付環(huán)節(jié)較多，影響財政資金運轉效率。一方面，實行國庫集中匯繳，財政收入繳入國庫前需要在商業(yè)銀行財政收入過渡戶中進行歸集后，在一定時間內按照財政部門的指令集中劃轉至國庫，期間財政收入分散滯留在商業(yè)銀行眾多賬戶中，不同程度影響財政資金運轉效率。另一方面，國庫集中支付采取代理銀行先墊資再與國庫單一賬戶進行清算的模式，資金撥付環(huán)節(jié)多、流程長，不利于國庫資金及時撥付，且代理商業(yè)銀行服務缺乏補償機制，受利益驅動難免產生違規(guī)操作現(xiàn)象。（三）國庫現(xiàn)金管理尚處于初級階段，未與國庫單一賬戶制度形成有效的協(xié)調配合。我國中央國庫現(xiàn)金管理存在操作形式單一、抵押物規(guī)模有限、未能降低國庫單一賬戶余額波動等問題。地方國庫現(xiàn)金管理改革相對滯后，多數地方采用各種手段將財政資金調出國庫單一賬戶進行投資操作，雖得到一定收益，但操作不夠透明、規(guī)范，缺乏必要的安全保障，存在一定風險，也不利于財政政策、貨幣政策的協(xié)調配合。（四）委托商業(yè)銀行辦理國庫業(yè)務，不利于加強國庫單一賬戶管理。從理論層面來講，法律賦予人民銀行經理國庫職能，而財政部門在商業(yè)銀行開立眾多財政賬戶，管理預算外資金，造成商業(yè)銀行履行“第二國庫”職責的事實。從社會責任層面來講，商業(yè)銀行屬于企業(yè)，沒有行政監(jiān)管職權，加之受自身利益的驅動，難以有效履行國庫監(jiān)督管理責任。從實際操作層面來講，由于商業(yè)銀行會計核算系統(tǒng)與國庫會計核算系統(tǒng)在科目設置和核算流程上存在差異，導致商業(yè)銀行辦理國庫業(yè)務時容易產生一些欠規(guī)范的操作行為。（五）預算執(zhí)行監(jiān)督機制尚不完善，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督優(yōu)勢。發(fā)揮國庫單一賬戶制度的優(yōu)勢，相關配套措施的同步推進是不可或缺的，完善的預算執(zhí)行監(jiān)督機制是其中之一。我國目前財政預算執(zhí)行情況總體上是好的，但也不同程度地存在一些預算執(zhí)行效率偏低，監(jiān)督不夠到位和重復監(jiān)督并存的問題。在這種情況下，進一步完善預算執(zhí)行監(jiān)督制衡機制尤為重要。三、相關政策建議(一)健全完善法規(guī)制度。在《預算法》框架內,本著規(guī)范公共財政管理體制強化預算監(jiān)督制約機制的原則，進一步修訂和完善《預算法實施細則》，在法規(guī)層面上明確國庫單一賬戶的性質，確立各級人民銀行經理國庫、管理國庫單一賬戶的法律地位。根據改革需要制定國庫單一賬戶、國庫集中收付、國庫現(xiàn)金管理等相關配套制度和辦法，完善各項業(yè)務操作流程及內部操作規(guī)程，理順各部門間職責及關系，為進一步規(guī)范和強化財政資金管理提供法律制度保障。（二）深化國庫集中收付改革。加快推進財政專戶、過渡戶的清理工作及落實預算外資金納入預算內管理改革，實現(xiàn)財政資金全部納入國庫單一賬戶管理。借助人民銀行先進的會計核算資源和資金清算系統(tǒng)，積極推行財政各項收入直接繳入國庫、財政各項支出由國庫直接支付模式，其業(yè)務由國庫統(tǒng)一負責核算，進一步提高國庫集中核算管理效率。（三）加快推進全國國庫現(xiàn)金管理改革。建立全國性的國庫現(xiàn)金管理操作平臺，將中央和地方各級國庫現(xiàn)金統(tǒng)一納入全國性平臺進行管理和操作，進一步提高國家對財政資金的統(tǒng)一調控管理能力，確保財政政策和貨幣政策協(xié)調配合。借鑒國外先進經驗，將國庫現(xiàn)金合理引入貨幣和資本市場，不斷拓展國庫現(xiàn)金管理操作形式，豐富國庫現(xiàn)金投資渠道,為國庫現(xiàn)金管理搭建安全、穩(wěn)健、高效的投資環(huán)境。（四）切實提高人民銀行國庫服務和管理水平。繼續(xù)加快推進財稅庫銀橫向聯(lián)網建設，不斷完善國庫信息系統(tǒng)功能，強化國庫直接辦理集中收付業(yè)務。積極推進人民銀行國庫會計核算模式的改革，引入“權責發(fā)生制”會計管理方法，實現(xiàn)人民銀行國庫會計與財政部門預算會計的銜接統(tǒng)一，從而適應國庫單一賬戶改革需要。適時推進商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務收歸人民銀行經理，進一步強化人民銀行經理國庫的職責定位。（五）不斷完善預算執(zhí)行監(jiān)督和責任機制。深化預算執(zhí)行監(jiān)控和責任機制，嚴格按照管理決策者、預算執(zhí)行者、資金核算者與監(jiān)督者