中國古代的行政體系

中國古代的行政體系陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院

王雙懷中國古代的行政體系包括中央行政體系和地方行政體系。歷代王朝都十分重視行政體系的建設(shè)。在數(shù)千年漫長的歷史歲月中，行政體系經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，各個(gè)歷史時(shí)期的情況是不盡相同的。一先秦時(shí)期的行政體系周王室的官僚機(jī)構(gòu)分為兩大系統(tǒng)，即卿事寮和太史寮。卿事寮即卿士寮，其職權(quán)是主管“三事”和“四方”。卿事寮的長官，西周初期是太師或太保，西周中期以后為太師，其屬官主要是“三司”，即司徒、司馬、司空。太史寮掌管冊命、制祿、圖籍、祭禮、占卜、禮制、時(shí)令、天文、歷法等。太史寮的長官是太史，既是文職官吏的領(lǐng)袖，又是神職官吏的首領(lǐng)。2、地方行政制度商周時(shí)期，特別是在西周時(shí)期，普遍實(shí)行分封制度。所謂“分封”就是封邦建國：把天下劃分為若干區(qū)域，分封給宗室子弟和功臣，讓他們代表周王朝對這些地方進(jìn)行直接統(tǒng)治。西周前期曾進(jìn)行過兩次大分封。第一次是在武王克商后，第二次是在周公東征后。第二次大分封后，分封成為一種常規(guī)制度，直到西周中、晚期，王室還陸續(xù)分封過一些諸侯。據(jù)文獻(xiàn)記載和考古資料，西周分封的諸侯國很多。其中比較重要的諸侯國有衛(wèi)、晉、魯、燕、齊、宋等。春秋戰(zhàn)國時(shí)期逐漸形成郡縣制?？さ钠毡樵O(shè)置在春秋晚期，起初多設(shè)在邊遠(yuǎn)荒涼之地，因而郡的面積較大，但地位比縣要低。后來出現(xiàn)在郡設(shè)縣的情況，于是郡的地位有所提高，由低縣一等演變?yōu)楦呖h一級(jí)，最終形成了郡、縣兩級(jí)制的地方組織。二秦漢時(shí)期的行政體制皇帝三公九卿郡縣皇帝九卿三公郡縣2、地方制度秦統(tǒng)一后，郡作為軍事防備區(qū)的歷史相應(yīng)結(jié)束，而轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒涂h之間的一級(jí)地方政府?？な丶仁擒娛麻L官，也是行政長官，另設(shè)郡丞、郡尉協(xié)助管理行政和軍事事務(wù)?？たh鄉(xiāng)里的地方行政體制最終定型。秦初分天下為三十六郡，后來增至四十余郡。漢初實(shí)行郡國并行制度?？な堑胤缴献罡叩男姓C(jī)構(gòu)，其長官有郡守、郡尉和監(jiān)御史等?？な卣乒苋ふ?wù)，郡尉掌管郡中軍事，監(jiān)御史負(fù)責(zé)監(jiān)察工作。一郡之內(nèi)轄若干縣，設(shè)縣令或縣長，掌管全縣政務(wù)。另設(shè)縣尉掌管軍事，設(shè)縣丞協(xié)助縣官并負(fù)責(zé)司法。一縣之內(nèi)分為若干鄉(xiāng)，設(shè)三老掌管教化，嗇夫管司法和征稅，游徼管理治安。鄉(xiāng)以下的基層組織是里，設(shè)里正和監(jiān)門?？たh的長官亦由皇帝任免，不得世襲。

郡縣制的推行對于結(jié)束諸侯割據(jù)的局面，對于維護(hù)國家的統(tǒng)一，都具有重要的意義。這一套統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，好象一張龐大的權(quán)力網(wǎng)，從中央到郡、縣、鄉(xiāng)、里以至什、伍，層層控制，整個(gè)權(quán)力集中到中央，再通過中央集中到皇帝，對提高行政效率和維護(hù)國家的統(tǒng)一有顯著作用。

西漢前期，郡國大量增加，中央感到不易統(tǒng)轄，便試圖采取一套新的建制。漢武帝時(shí)，根據(jù)《尚書·禹貢》和《周禮·職方》中有關(guān)“九州”的記載創(chuàng)立州制，在全國設(shè)立了冀、兗、青、揚(yáng)、幽、并、荊、豫、徐、涼、益、朔方、交趾十三個(gè)州。中央向地方派遣刺史。將全國分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱為“州部”。每個(gè)州部設(shè)刺中史一人，“以六條問事”，代表皇帝監(jiān)察地方，使各級(jí)地方官吏和豪強(qiáng)不敢過分違法行事。另設(shè)司隸校尉部，管理畿輔及其附近地區(qū)。東漢時(shí)，省并朔方刺史部，改交州刺史部為交州，又為各刺史部設(shè)立固定的治所。當(dāng)時(shí)十三州部共轄105個(gè)郡國。州的演變過程表現(xiàn)出中央和地方權(quán)力的矛盾。西漢初置州之際，便有加強(qiáng)中央集權(quán)的目的。州置刺史，刺史可以監(jiān)督郡太守，但它的職位比太守為低。東漢末改刺史為州牧，一躍而成為封疆大吏，遂失去了立州的本意，使州最終失去了它原來的重要作用，變成了和郡一樣的機(jī)構(gòu)。三魏晉南北朝行政體系1、中央制度魏晉南北朝時(shí)期社會(huì)動(dòng)蕩，政權(quán)更替頻繁，中央行政管理體制也比較混亂。其趨勢是在東漢官制的基礎(chǔ)上形成二相、八公、諸省、諸監(jiān)、諸臺(tái)、諸卿、諸衛(wèi)等中央行政組織。北魏孝文帝即位后，曾于493和499年兩次頒布職員令，在中央逐步建立三省制。四隋唐時(shí)期的行政體系隋代中央官制內(nèi)史舍人四人給事郎四人左、右丞各一人內(nèi)史侍郎二人黃門侍郎二人左、右仆射各一人內(nèi)史令二人納言二人尚書令一人內(nèi)史省門下省尚書省六部：尚書一人、侍郎一人、郎四人如吏部：吏部尚書、吏部侍郎、選部郎九寺：卿一人、少卿一人、丞如太常寺：太常卿、太常少卿、太常丞唐朝除將隋朝的內(nèi)史省改名中書省，內(nèi)史令改名中書令，門下省長官納言改名侍中外，其余名稱、長官、職能和性質(zhì)均同隋制。武德年間仍以三省長官充任宰相。其后尚書令虛設(shè)不授，往往給一些官職較低的官吏加上“參預(yù)朝政”、“參知政事”和“同中書門上三品”、“同中書門下平章事”等頭銜，使其成為宰相。唐初還設(shè)立政事堂，作為宰相議事之處，始設(shè)于門下省，后又遷中書省。開元年間，又改名中書門下，堂印也改為“中書門下之印”。唐三省六部二十四司一臺(tái)九寺五監(jiān)示意圖中書省門下省尚書省御史臺(tái)內(nèi)侍省殿中省工部刑部兵部吏部戶部禮部都水監(jiān)秘書省將作監(jiān)少府監(jiān)軍器監(jiān)國子監(jiān)大理寺衛(wèi)尉寺太仆寺宗正寺司農(nóng)寺太府寺太常寺鴻臚寺光祿寺六部每部直轄四司共二十四司北省南省都省中書門下審核頒布議政執(zhí)行政事堂2、地方制度唐初州郡較多，太宗時(shí)雖有并省，貞觀十三年（639）就有州府358個(gè)，比隋時(shí)幾乎增加了一倍。

這樣多的郡府，若不加以區(qū)劃，便很難有妥善管理。故貞觀元年（627）在并省州郡后，因山川形便，將全國分為關(guān)內(nèi)，河南、河?xùn)|、河北、山南、隴右、淮南、南、江南、劍南、嶺南十道。開元二十一年（733）又在十道的基礎(chǔ)上，將山南道分為東西兩道，把江南道分為東道、西道和黔中道。另外，又在關(guān)內(nèi)道里的京師周圍劃出京畿道，在東都洛陽的周圍劃出都畿道。唐朝道的劃分顯示出南北地方的發(fā)展已經(jīng)到了大體平衡的地步。因?yàn)樨懹^時(shí)的十道，秦嶺和淮水南北正好各為五道。唐朝中期以后，方鎮(zhèn)分立，其轄區(qū)也稱為道。元和時(shí)全國有47節(jié)鎮(zhèn)，也就是47道。但這時(shí)的道與唐初劃分的道已經(jīng)完全不同了?？偟恼f來，唐代的道是監(jiān)察區(qū)，不是行政區(qū)。唐代的地方政區(qū)是州（郡）縣兩級(jí)制（煬帝改為郡縣二級(jí)），擬定九品以上官由中央任免；州縣官三年一換，不得用本地人。五宋元時(shí)期的行政體系宋代在中書省內(nèi)設(shè)政事堂，簡稱中書，與樞密院分掌事務(wù)，號(hào)稱“二府”。在宰相之下設(shè)“參知政事”作為副貳，還把唐末五代設(shè)置過的樞密使和三司使定為常設(shè)官員，以樞密使分取宰相的軍政大權(quán)，以三司使（又稱“計(jì)相”）分取宰相的財(cái)政大權(quán)。元朝的中央統(tǒng)治機(jī)構(gòu)有中書省、樞密院和御史臺(tái)。中書省是最高行政部門，設(shè)中書令，右、左丞相，平章政事，右、左丞，參知政事等，統(tǒng)稱丞相。中書省下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部。樞密院掌兵權(quán)，設(shè)院使、副使。御史臺(tái)掌司法，設(shè)御史大夫。2、地方制度為了扭轉(zhuǎn)地方權(quán)力過盛的不良影響，宋代推行了路的制度。宋代路的制度確定于太宗淳化五年（994），其后頗有變動(dòng)。通常人們按照元豐（1078—1085）末年來區(qū)劃，定為23路。各路統(tǒng)轄若干府、州、軍監(jiān)。府州為前代舊制，軍為與軍事有關(guān)的地方。監(jiān)則設(shè)于坑冶、鑄錢、牧馬、產(chǎn)鹽等地區(qū)。具體些說，在這23路中，共有京府4，次府10，州242，軍37，監(jiān)4。

宋朝各路的劃分，顯示出這一時(shí)期的地理情況和以前又有了不同。唐代十道南北各半。宋朝二十三路中長江、珠江流域居十五路。黃河流域只有八路。雖說是因?yàn)樗纬c唐朝的版圖不同，但長江和珠江流域的發(fā)展無疑是一個(gè)重要因素。宋代以文臣任州郡長官，另設(shè)“通判”以牽制之。將全國劃為十五路，設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄、安撫使、提舉常平等四司，臨時(shí)指派朝官兼領(lǐng)。

行省制度創(chuàng)立于元朝。從有關(guān)資料來看，行省不是監(jiān)察性質(zhì)的區(qū)劃，也不是純粹的地方行政的派出機(jī)構(gòu)。據(jù)《元史·地理志》載，元世祖平宋之后，立中書省一，行中書省十一，分鎮(zhèn)藩服，路一百八十五，府三十三，州三百五十九，軍四，安撫司十五。其十行省為：河南、江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、湖廣、嶺北、遼陽、北東。中書省和行中書省統(tǒng)轄路和直隸府州。行省之下為路、府、州、縣，設(shè)總管、府尹、州尹、縣尹；又都各設(shè)“達(dá)魯花赤”（管民官），由蒙古人擔(dān)任。

六

明清時(shí)期的行政體系1、中央制度明初中央仍置中書省。1380年廢中書省，罷丞相官職，由吏、戶、禮、兵、刑工六部處理其事，對皇帝負(fù)責(zé)。設(shè)內(nèi)閣，內(nèi)閣為官署名。朱元璋在廢丞相后，設(shè)華蓋殿、謹(jǐn)身殿、武英殿、文華殿、文淵閣、東閣等大學(xué)士，為皇帝顧問。明成祖即位后，以官品較低的翰林院編修、檢討等官入午門內(nèi)的文淵閣當(dāng)值，參與機(jī)務(wù)，稱為內(nèi)閣。清代中央政權(quán)機(jī)構(gòu)多仿明制，但又有自己的特點(diǎn)。清改內(nèi)三院（內(nèi)國史院、內(nèi)秘書院、內(nèi)宏文院）為內(nèi)閣，作為中央最高行政機(jī)關(guān)。中央機(jī)構(gòu)實(shí)行滿漢復(fù)職制。清代內(nèi)閣設(shè)大學(xué)士滿、漢各二人，協(xié)辦大學(xué)士滿、漢各一人，學(xué)士滿六人、漢四人。內(nèi)閣的實(shí)際權(quán)力比明代小。清中央的執(zhí)行機(jī)關(guān)是六部。各部職責(zé)和明朝基本相同。六部皆設(shè)尚書為長官，左、右侍郎為副長官，俱滿、漢各一人。軍機(jī)處是清代皇帝直接指揮下的最高軍政決策機(jī)構(gòu)。雍正七年（1729）因用兵西北，設(shè)“軍機(jī)房”，雍正十年始正式改稱“軍機(jī)處”。軍機(jī)大臣無定員，最多時(shí)達(dá)六、七人，由親王、大學(xué)士、尚書、侍郎或京堂在皇帝指定下兼任，稱為“軍機(jī)大臣”或“軍機(jī)大臣上行走”，俗稱“大軍機(jī)”。其僚屬稱為“軍機(jī)庫京”，俗稱“小軍機(jī)”。軍機(jī)處職掌為秉承皇帝意旨，處理軍國要?jiǎng)?wù)