加快行政體制改革

加快行政體制改革，建設(shè)效勞型政府毛壽龍2021年5月8日1提綱2021年的根本背景2021年的具體情況2021年政治行政改革的根本格局當(dāng)前的熱點：大部制與機構(gòu)改革未來的空間22021年的根本背景32021年具體情況42021年政治與政府改革的總體格局政治上不會有大改革，但需要解放思想，探索改革的空間和思路，務(wù)虛為主行政管理體制改革根本思路明確，但改革受到各個方面的制約經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)需要解放思想社會管理，繼續(xù)在控制和開展中徘徊5大部制與機構(gòu)改革一、大部制是改革的看點但只是改革的一局部內(nèi)容二、大部制是國外經(jīng)驗的借鑒三、機構(gòu)改革的歷程，03-08改革的邏輯四、大部制的理論依據(jù)，改革的阻力和動力以及結(jié)果五、假設(shè)干質(zhì)疑六、大部制的深層思考七、假設(shè)干結(jié)論6一、大部制是改革的一局部內(nèi)容十七屆二中全會：人事未出意外，核心是行政管理體制改革和機構(gòu)改革兩會根本看點：過分突出了大部制假設(shè)干文件，大部制只是機構(gòu)改革的一局部，是行政管理體制改革的一局部，是整個改革的一局部71.1、2021年兩會的根本看點81.2、四份文件涉及行政管理體制改革92〕關(guān)于深化行政管理體制改革的決定加快政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)政府機構(gòu)改革加快依法行政和制度建設(shè)102〕.1政府職能轉(zhuǎn)變深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的根底性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。11要全面正確履行政府職能。改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，更多地運用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動，增強宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快開展。嚴(yán)格市場監(jiān)管，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，標(biāo)準(zhǔn)市場執(zhí)法，加強對涉及人民生命財產(chǎn)平安領(lǐng)域的監(jiān)管。加強社會管理，強化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護(hù)社會穩(wěn)定。更加注重公共效勞，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康開展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)開展的公共效勞體系，推進(jìn)根本公共效勞均等化。12132〕.2機構(gòu)改革按照精簡統(tǒng)一效能的原那么和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，標(biāo)準(zhǔn)機構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制。

1415推進(jìn)地方政府機構(gòu)改革根據(jù)各層級政府的職責(zé)重點，合理調(diào)整地方政府機構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對口，其他機構(gòu)因地制宜設(shè)置。調(diào)整和完善垂直管理體制，進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)。16

精簡和標(biāo)準(zhǔn)各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，不再保存的，任務(wù)交由職能部門承擔(dān)。今后要嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)。確需設(shè)立的，要嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?，一般不設(shè)實體性辦事機構(gòu)。17

推進(jìn)事業(yè)單位分類改革18認(rèn)真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機構(gòu)編制管理規(guī)定，嚴(yán)格控制編制，嚴(yán)禁超編進(jìn)人，對違反規(guī)定的限期予以糾正。建立健全機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加快推進(jìn)機構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程。192〕.3加強依法行政和制度建設(shè)201.3.政府工作報告三個內(nèi)容政府職能機構(gòu)改革行政監(jiān)督制度廉政建設(shè)21加快行政管理體制改革，加強政府自身建設(shè)行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，是政治體制改革的重要內(nèi)容，也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。改革總的原那么和要求是：堅持以人為本、執(zhí)政為民，堅持同開展社會主義民主政治、開展社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，堅持科學(xué)民主決策、依法行政、加強行政監(jiān)督，堅持管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。22第一，加快轉(zhuǎn)變政府職能。這是深化行政管理體制改革的核心。健全政府職責(zé)體系，全面正確履行政府職能，努力建設(shè)效勞型政府。在加強和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共效勞，維護(hù)社會公正和社會秩序，促進(jìn)根本公共效勞均等化。重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會和其他社會組織的作用。23第二，深化政府機構(gòu)改革。主要圍繞轉(zhuǎn)變職能，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，調(diào)整和完善行業(yè)管理機構(gòu)，加強社會管理和公共效勞部門，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；針對職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題，明確界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責(zé)關(guān)系，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制。24第三，完善行政監(jiān)督制度。堅持用制度管權(quán)、管事、管人。加強行政權(quán)力監(jiān)督，標(biāo)準(zhǔn)行政許可行為。強化政府層級監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。自覺接受社會各個方面的監(jiān)督。推行行政問責(zé)制度和政府績效管理制度。切實加強公務(wù)員隊伍建設(shè)。嚴(yán)肅法紀(jì)政紀(jì)，堅決改變有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。大力推行政務(wù)公開，健全政府信息發(fā)布制度，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度，創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府。2526假設(shè)干結(jié)論大部制是機構(gòu)改革的一局部機構(gòu)改革是行政管理體制改革的一局部：職能轉(zhuǎn)變，法治政府，行政監(jiān)督，廉政建設(shè)行政管理體制改革是整個改革的組成局部：經(jīng)濟(jì)改革，政治改革，社會改革效勞型政府27二、大部制借鑒國外的經(jīng)驗大部制是借鑒國際經(jīng)驗的結(jié)果28總體情況29英國，法國30日本31美國的政府機構(gòu)32其他內(nèi)閣成員3334

35363738總結(jié)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的政府結(jié)構(gòu)的特色是一名總理〔總統(tǒng)〕，一位名義的副首相，副總統(tǒng)假設(shè)干助理16個左右的內(nèi)閣部長獨立的執(zhí)行局，效率單位，管制機構(gòu)，法定機構(gòu)獨立的央行，審計機構(gòu)，警察局39402.2021改革前的格局412021年前的格局42433.2021年改革的根本判斷442〕.點出問題45根本框架判斷2021年改革是調(diào)整，而不是大動職能轉(zhuǎn)變依然是重點464.2021年機構(gòu)改革的根本內(nèi)容47

新組建的部門及其邏輯482021：大部制改革？2021年大部制改革，并沒有顯著表現(xiàn)交通，不是大部制，差鐵道能源局，是傳統(tǒng)思維人力資源和社會保障部是適應(yīng)人事制度改革的新部門環(huán)境保護(hù)部沒有合任何部門建設(shè)部，是換頩不換藥衛(wèi)生部合食藥監(jiān)局，是分久必合，合久必分何時才有大部制？2021年才可能有真正的大部制49四、大部制改革的理論依據(jù)與改革的動力和阻力1.國外的經(jīng)驗依據(jù)2.組織理論3.博弈的結(jié)果：有權(quán)者的游戲，無權(quán)者的推動，知識與權(quán)力的博弈501.大部制首先得益于國外的經(jīng)驗世界各國的部委機構(gòu)都是10－20個之間，15個左右，為什么中國的有28個，正部級的就有五六十，加上類似的機構(gòu)有七八十個。有很多事業(yè)單位，都是正部級，或者副部級。都做同樣的事情，水平也未必高，但級別就是高有很多辦公室，都是正部級，或者副部級，人不多，事情不多，但高職位的人很多，感覺很不平衡512.大部制有其理論依據(jù)和經(jīng)驗支持：：機構(gòu)設(shè)置的效率原那么52稍稍放松后53大部制的理想方案543.機構(gòu)改革是動力和阻力的均衡1〕機構(gòu)膨脹的動力2〕機構(gòu)精簡的動力3〕博弈的結(jié)果55

1〕.為什么中國的機構(gòu)那么多56機構(gòu)膨脹的微觀動力機制微觀上，外在動力：事情推動，有很多事情要做。很多事情都很重要。一旦某個事情具有政治性影響，某個機構(gòu)就會升格?；蛘叱蔀楦呒墑e的機構(gòu)。一旦有事情需要協(xié)調(diào)，也需要有高規(guī)格的機構(gòu)。如市場監(jiān)管機構(gòu)，環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)習(xí)慣做法：政府做事情，有了事情，就設(shè)一個機構(gòu)，派一些人去處理。內(nèi)在動力：任何機構(gòu)都有內(nèi)在升級的積極性，升級有助于在政治上擁有地位，級別高，容易協(xié)調(diào)各個方面的資源，能夠吸引更多的人才等。作為一個領(lǐng)導(dǎo)，能升級不升級，不是一個好領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在動力與內(nèi)在動力結(jié)合，機構(gòu)膨脹有了完美的動力一旦機構(gòu)有了進(jìn)一步的生存理由，機構(gòu)就獲得了長期存在的活力572〕機構(gòu)精簡的微觀動力機制58機構(gòu)精簡的宏觀動力機制相對于微觀機制來說，根據(jù)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計大體的宏觀格局，而不考慮微觀的需要，是機構(gòu)精簡的宏觀動力機制微觀動力機制的宏觀化，推動機構(gòu)精簡政治約束：政治家承諾，人大會程序復(fù)雜，使得內(nèi)各部門很難進(jìn)一步擴(kuò)張立法約束：憲法和組織法，確定了根本的框架專業(yè)約束：專家言論。一旦有機構(gòu)膨脹的壓力，專家評論，根本上會約束其升級的空間在宏觀約束力量缺乏，內(nèi)在微觀擴(kuò)張力量很強的情況下，確保宏觀改革成功的行政方法：幾個人秘密運作，強行推動593〕政府在精簡和膨脹中兩難選擇在面向宏觀時期，比方新執(zhí)政開始，從宏觀的角度來執(zhí)政，傾向于精簡在面向微觀時期，要依靠各個機構(gòu)去做事情，從微觀的角度來執(zhí)政，傾向于擴(kuò)張，主要在任期的第三年開始在政治上更多地依靠行政，而不是依靠外在的政治力量，膨脹的動力會高過精簡的動力1998年是鐵血精簡，2003是精簡調(diào)整，2007開始精簡和膨脹的較量，2021年的結(jié)果：進(jìn)行大部制試點，但步伐非常小何時才可能有真正的大部制呢？需要具備很多條件，大部制本身也是推動力60

博弈的格局有權(quán)者的博弈：宏觀權(quán)力與微觀權(quán)力的博弈，發(fā)改委的例子，能源局〔部〕，鐵道部〔大交通