會計(jì)實(shí)務(wù)：試論事業(yè)單位的預(yù)算管理

試論事業(yè)單位的預(yù)算管理【摘要】隨著我國機(jī)構(gòu)體制改革的不斷深入，財(cái)政部門預(yù)算管理體制也在不斷的完善。但是，就基層水管單位而言，目前仍然存在部門預(yù)算編制粗放、隨意性強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行不徹底等現(xiàn)象。只有建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理制度，對預(yù)算管理的全過程實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督，明確責(zé)任、落實(shí)獎(jiǎng)懲，才能夠不斷提高單位的預(yù)算管理水平，推動預(yù)算管理體制改革的健康發(fā)展。

主題詞：部門預(yù)算管理制度改革

近年來，我國陸續(xù)開展了包括部門預(yù)算、國庫單一賬戶和政府采購為主要內(nèi)容的財(cái)政管理體制改革。通過改革，旨在建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制。但是，就大部分事業(yè)單位而言，目前仍然存在預(yù)算編制粗放、隨意性強(qiáng)、執(zhí)行不徹底等現(xiàn)象。筆者從什么是部門預(yù)算、當(dāng)前部門預(yù)算存在的問題以及如何加強(qiáng)部門預(yù)算管理等方面看法與大家共同探討。

一、什么是部門預(yù)算

就事業(yè)單位而言，部門預(yù)算就是按照規(guī)范的程序和方法編織出來的、用來反映單位全部收入支出狀況的規(guī)范性文件。包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入包括財(cái)政預(yù)算撥款、單位的事業(yè)收入、經(jīng)營收入及其他收入；支出包括基本支出、項(xiàng)目支出等用以上收入安排的各項(xiàng)支出。收入、支出整體平衡，不得編制赤字預(yù)算。

實(shí)行預(yù)算管理，必須增強(qiáng)預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束。實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化是《預(yù)算法》的要求。

二、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理過程中存在的問題

（一）預(yù)算編制質(zhì)量不高，可操作性不強(qiáng)。在歷次檢查中，都會發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分預(yù)算單位不能嚴(yán)格按照上級批復(fù)的預(yù)算開展各項(xiàng)工作，究其原因都是說預(yù)算批復(fù)與實(shí)際工作差距太大，無法按預(yù)算執(zhí)行。眾所周知，預(yù)算都是先由單位根據(jù)實(shí)際工作情況進(jìn)行編制、上報(bào)，然后上級審核、下達(dá)批復(fù)，為什么還會存在“預(yù)算批復(fù)與實(shí)際工作差距太大，無法按預(yù)算執(zhí)行”的現(xiàn)象呢？

其一單位自身對預(yù)算編制的認(rèn)識不足、重視程度不夠：在單位內(nèi)部未設(shè)立專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，預(yù)算編制一般由單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。部門預(yù)算不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，而且是整個(gè)系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與，它是一個(gè)系統(tǒng)工程。它不僅包括財(cái)政預(yù)算安排撥款、單位組織的事業(yè)收入、經(jīng)營收入及其他收入等收入預(yù)算，還包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)基本支出預(yù)算和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、防汛費(fèi)、歲修費(fèi)等專項(xiàng)支出預(yù)算。因此預(yù)算編制工作不但存在政策性強(qiáng)、技術(shù)含量高，需要具備一定的專業(yè)知識，而且還需要對以前年度的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行對比分析，對當(dāng)前的市場價(jià)格和一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理。所以沒有專職的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)和人員，很難高質(zhì)量完成預(yù)算編制工作。也只有獨(dú)立的預(yù)算編制部門和專業(yè)的編制人員才能編制出符合單位發(fā)展要求的部門預(yù)算。據(jù)筆者了解，相當(dāng)一部分基層水管單位沒有專職的預(yù)算編制人員，或者沒有設(shè)立部門預(yù)算編制部門。部門預(yù)算的編制都是由財(cái)務(wù)部門牽頭臨時(shí)從工管、防汛、人事和辦公室等部門抽調(diào)人員搞突擊，編制出來的預(yù)算五花八門，標(biāo)準(zhǔn)也是千奇百怪。例如某單位編制的房屋維修預(yù)算中墻面粉刷乳膠漆每平方米2元，兩塊錢連工錢都不夠，更不用說料錢了。還有一個(gè)單位編制的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算八百多萬元，其中設(shè)備購置費(fèi)就占了兩百萬元。審核時(shí)發(fā)現(xiàn)后，問設(shè)備購置的明細(xì)，編制人員瞠目結(jié)舌，最后解釋是“蒙的”。因此，每年的預(yù)算編制都是反反復(fù)復(fù)，既浪費(fèi)時(shí)間，又造成工作被動。

其二單位內(nèi)部，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算的編制和執(zhí)行存在認(rèn)識上的偏差。實(shí)行預(yù)算管理是單位建立自我約束，自我控制，自我發(fā)展的良好機(jī)制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化單位管理，提高單位辦事效率。但是據(jù)筆者了解，有相當(dāng)一部分人員，其中不乏一些領(lǐng)導(dǎo)人員認(rèn)為預(yù)算編制就是就是走走過場，上級不會按照單位編制的預(yù)算進(jìn)行批復(fù)，所以在實(shí)際執(zhí)行過程中也不必按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。存在這種認(rèn)識，也是事出有因：每年基本支出預(yù)算在職人員人均至少需要五萬元，離退休人員至少需要三萬多元。而編制預(yù)算時(shí)按要求在職人員平均財(cái)政撥款數(shù)控制在兩萬八千元左右，離退休人員經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款數(shù)控制在一萬元。財(cái)政撥款與實(shí)際需要差距甚遠(yuǎn)。所以，每年編制預(yù)算時(shí)都會遇到這樣一種狀況：需要抽調(diào)各部門人員時(shí)，都強(qiáng)調(diào)各自工作忙、抽不出人員去幫財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算。迫于各方面的壓力，要求各部門必須抽出人員限期完成預(yù)算編制工作時(shí)，抱著應(yīng)付差事的思想各部門隨便找一個(gè)人交給財(cái)務(wù)部門了事。

其三部分預(yù)算編制人員存在敷衍思想，缺乏踏實(shí)認(rèn)真的工作態(tài)度。由于沒有設(shè)立預(yù)算管理部門，每年預(yù)算編制人員不穩(wěn)定、責(zé)任不好劃分，造成一些編制人員有當(dāng)一天和尚撞一天鐘的敷衍思想。為編制預(yù)算而編制預(yù)算，不考慮單位的具體情況和市場價(jià)格等實(shí)際因素，編織出來的預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性強(qiáng)，預(yù)算觀念差。表現(xiàn)在工作中就是預(yù)算編制時(shí)不細(xì)致、不認(rèn)真，敷衍了事；預(yù)算執(zhí)行時(shí)不管有無計(jì)劃，隨意支配資金。從而導(dǎo)致不同項(xiàng)目之間相互擠占、挪用，甚至出現(xiàn)不在預(yù)算的把預(yù)算范圍內(nèi)的項(xiàng)目資金擠占的非正常現(xiàn)象。

（三）預(yù)算批復(fù)時(shí)間與實(shí)際工作不相適應(yīng)，影響正常工作開展。例如：每年水利工程養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算幾乎都在六月份前后才下達(dá)，上半年基本沒有養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)可以使用。在實(shí)際工作中，從元月份開始養(yǎng)護(hù)工作都在不停的進(jìn)行。到三月份植樹季節(jié)和汛前，更是養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)開支較大的時(shí)候。各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)工作需要正常開展，而養(yǎng)護(hù)預(yù)算、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)遲遲不到位，造成一些單位各類資金之間相互挪用，甚至有的單位借用基本支出預(yù)算，進(jìn)行養(yǎng)護(hù)工作。為此，職工停發(fā)工資情緒不穩(wěn)定，不同類別資金相互挪用也違反了財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

（四）財(cái)政撥款力度低，單位負(fù)擔(dān)重，影響正常工作開展。從每年事業(yè)單位編制的部門預(yù)算來看，事業(yè)費(fèi)撥款僅占全年所需支出的50%，特別是離退休人員缺口為三分之二。因此，各單位為保證各項(xiàng)工作正常開展，為了保證離退休人員工資福利的按時(shí)發(fā)放，而使出渾身解數(shù)，也導(dǎo)致部分單位違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

三、加強(qiáng)預(yù)算管理的途徑

加強(qiáng)預(yù)算管理應(yīng)該從加強(qiáng)預(yù)算編制的管理、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的管理和明確責(zé)任、落實(shí)獎(jiǎng)懲等四個(gè)方面入手：

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制的管理。

第一要全員提高對預(yù)算編制工作的認(rèn)識，從內(nèi)心深處認(rèn)識到所編制的預(yù)算是下年各項(xiàng)工作正常開展重要依據(jù)。作為單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》、《會計(jì)法》，提高對部門預(yù)算嚴(yán)肅性的認(rèn)識，全面支持預(yù)算編制人員開展工作，認(rèn)真審核預(yù)算編制使之符合單位總體發(fā)展規(guī)劃，符合單位下年主要工作的要求，從大的方面把握預(yù)算的編制不缺項(xiàng)、不漏項(xiàng)、不脫離實(shí)際。預(yù)算編制人員應(yīng)提高認(rèn)識，認(rèn)識到自己編制的預(yù)算如果脫離實(shí)際，將會直接影響到第二年度單位正常工作的開展。要切實(shí)維護(hù)有關(guān)法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性，本著對單位負(fù)責(zé)、對自己負(fù)責(zé)的態(tài)度，實(shí)事求是、認(rèn)真負(fù)責(zé)地編制本單位預(yù)算。廣大干部職工應(yīng)提高認(rèn)識，在對本單位編制的預(yù)算進(jìn)行審議時(shí)，充分運(yùn)用所掌握的知識、所了解的單位實(shí)際情況，提出切實(shí)可行的修改意見和建議，使單位編制的預(yù)算更具可行性。

第二要成立獨(dú)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，組建一支具有一定專業(yè)知識的預(yù)算編制隊(duì)伍。即使在短時(shí)間內(nèi)無法解決人員和機(jī)構(gòu)的編制問題，也應(yīng)成立常設(shè)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，明確預(yù)算編制人員。該機(jī)構(gòu)應(yīng)由一名單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，指定人事、財(cái)務(wù)、工程管理、防汛等部門的專職預(yù)算管理人員，負(fù)責(zé)單位預(yù)算的編制和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行等工作，人員一經(jīng)確定，不得隨意更換。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理。

單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)嚴(yán)格履行《預(yù)算法》賦予的權(quán)力和責(zé)任，提高對預(yù)算執(zhí)行工作的認(rèn)識，支持財(cái)務(wù)人員按上級批復(fù)的預(yù)算開展各項(xiàng)工作。對沒有列入預(yù)算和上級未批復(fù)的項(xiàng)目，不安排、不施工，預(yù)算安排的項(xiàng)目按要求保質(zhì)保量完成。財(cái)務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格履行《預(yù)算法》、《會計(jì)法》賦予的職責(zé)，按照上級批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。對沒有列入預(yù)算和上級未批復(fù)的項(xiàng)目不收工、不結(jié)算。年終按要求編制財(cái)務(wù)決算。年終財(cái)務(wù)決算作為單位年度預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果必須符合法律、行政法規(guī)的要求，做到收支數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)?！额A(yù)算法實(shí)施條例》第六十七條規(guī)定“政府財(cái)政部門、各部門、各單位在每一預(yù)算年度終了時(shí)，應(yīng)當(dāng)清理核實(shí)全年預(yù)算收入、支出數(shù)字和往來款項(xiàng)，做好決算數(shù)字的對帳工作。不得把本年度的收入和支出轉(zhuǎn)為下年度的收入和支出，不得把下年度的收入和支出列為本年度的收入和支出；不得把預(yù)算內(nèi)收入和支出轉(zhuǎn)為預(yù)算之外，不得隨意把預(yù)算外收入和支出轉(zhuǎn)為預(yù)算之內(nèi)”。

（三）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。有效的監(jiān)督管理，可以把許多問題消滅在萌芽狀態(tài)。

對單位預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督主要依靠單位內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督和各級的審計(jì)監(jiān)督兩個(gè)方面。財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)該是最有效、最直接的監(jiān)督。但是，由于財(cái)務(wù)人員是單位的一員，受各方面的影響，監(jiān)督力度不大，也很難監(jiān)督到位。因此，各級審計(jì)監(jiān)督對預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督顯得尤為重要。審計(jì)監(jiān)督應(yīng)從對預(yù)算編制的監(jiān)督、對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和對財(cái)務(wù)決算的監(jiān)督三個(gè)方面進(jìn)行。對預(yù)算編制的監(jiān)督，就是各單位的預(yù)算在上報(bào)前必須經(jīng)過審計(jì)部門審簽。通過審簽發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算編制中存在的不合理現(xiàn)象，把好審計(jì)監(jiān)督第一關(guān)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，審計(jì)部門定期對各單位預(yù)算執(zhí)行情況巡回審計(jì)，對容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)重點(diǎn)審計(jì)，促使各單位嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，把好審計(jì)第二關(guān)。年終財(cái)務(wù)決算上報(bào)前，審計(jì)部門將各單位當(dāng)年預(yù)算和決算、財(cái)務(wù)資料相互核對，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，以保證上報(bào)的決算正確、完整，把好審計(jì)最后一關(guān)。

（四）明確責(zé)任、落實(shí)獎(jiǎng)懲。

為激勵(lì)相關(guān)人員在預(yù)算的編制、執(zhí)行過程中正確行使權(quán)力、履行職責(zé)，單位應(yīng)建立責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲制度，明確在預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)人員的職責(zé)和權(quán)力，對工作踏實(shí)認(rèn)真、為預(yù)算的管理作出貢獻(xiàn)的應(yīng)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對在工作中應(yīng)明確由于編制人員不負(fù)責(zé)任、造成本單位預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際的，單位領(lǐng)導(dǎo)由于決策失誤、未按照批復(fù)的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)