《江蘇省國土空間規(guī)劃（2021－2035年）》

前言

國土是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的空間載體。黨中央、國務(wù)

院作出重大部署，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃

等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)

清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，是我國加快

生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉

措。

《江蘇省國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡稱《規(guī)

劃》）是對(duì)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年

規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《全國“十四五”

規(guī)劃綱要》）和《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》

的落實(shí)，是對(duì)江蘇省國土空間作出的全局安排，是全省空間發(fā)

展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖?！兑?guī)劃》堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)

代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，

深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)江蘇工作重要指示精神和黨中央重大

決策部署，圍繞堅(jiān)決扛起“爭當(dāng)表率、爭做示范、走在前列”光

榮使命，全面落實(shí)省第十四次黨代會(huì)要求，奮力譜寫“強(qiáng)富美高”

新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)篇章，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重

大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，整體謀劃全省國土

空間開發(fā)保護(hù)格局，為我省重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保

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障，對(duì)其他規(guī)劃涉及的空間利用提供戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束，具

有戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、基礎(chǔ)性、綜合性、約束性。

本規(guī)劃范圍為全省陸地、內(nèi)水和海域空間。規(guī)劃期限為2021

年至2035年，遠(yuǎn)景展望到2050年。

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第一章規(guī)劃背景

江蘇在全國發(fā)展大局中具有重要地位，在現(xiàn)代化建設(shè)新征

程上，已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，需立足省情客觀實(shí)際、注重問

題導(dǎo)向、堅(jiān)持底線思維、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)國土空間開發(fā)

保護(hù)存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，提高規(guī)劃解決空間問題的能力，

加快構(gòu)筑江蘇發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，為全省區(qū)域更趨協(xié)調(diào)發(fā)展提供空

間支撐。

第一節(jié)稟賦與條件

江海河湖匯聚，光熱水土條件優(yōu)越。江蘇位于江、淮、沂沭

泗流域下游，東臨黃海，京杭大運(yùn)河縱貫?zāi)媳保瑩碛刑?、洪?/p>

湖等大型湖泊，河渠縱橫、水網(wǎng)稠密。地勢(shì)平坦，地貌由平原、

水域、低山丘陵構(gòu)成，呈現(xiàn)“一山二水七分田”的特點(diǎn)。位于亞

熱帶向暖溫帶的過渡區(qū)，總體光熱水土資源的時(shí)空組合相宜，

土地肥沃、物產(chǎn)豐富，是著名的“魚米之鄉(xiāng)”。

人口、城鎮(zhèn)密集，綜合發(fā)展實(shí)力較強(qiáng)。2020年，全省常住

人口8474.8萬人，較2010年增加608.7萬人，人口密度為792

人/平方千米；城鎮(zhèn)化率73.4%，形成了大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的

高密度城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，正在深度融入長三角世界一流城市群。2020

年全省地區(qū)生產(chǎn)總值10.27萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)12.12

萬元，在全國省份中位居第一。

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生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，海洋資源稟賦獨(dú)特。濱海濕地面積居全國首

位。海岸類型以淤泥質(zhì)海岸為主，沿海灘涂資源豐富，約占全國

的1/4。擁有海州灣漁場、呂四漁場、長江口漁場和大沙漁場，海

洋浮游動(dòng)植物豐富，紫菜養(yǎng)殖全國領(lǐng)先。擁有全國第一個(gè)濕地類

世界自然遺產(chǎn)——中國黃（渤）海候鳥棲息地。共26個(gè)海島，集

中分布于海州灣、輻射沙洲和長江口北支。

文化積淀深厚，歷史遺存豐富。江蘇是中華農(nóng)耕文明的典型

承載地，擁有悠久的歷史和燦爛的文化，形成了南秀北雄、多元

融合的文化特質(zhì)，是大運(yùn)河、長江國家文化公園的重點(diǎn)建設(shè)區(qū)。

我省國家級(jí)歷史文化名城、名鎮(zhèn)以及聯(lián)合國教科文組織“人類

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作”數(shù)量均居全國首位，也是中國近代工

業(yè)的發(fā)源地之一。

專欄1全省主要自然資源總體狀況

土地資源：2020年，全省耕地408.51萬公頃（6127.70萬畝）、園地22.91萬公

頃（343.58萬畝）、林地78.44萬公頃（1176.58萬畝）、草地9.18萬公頃（137.68萬

畝）、建設(shè)用地245.55萬公頃（3683.19萬畝）（以上數(shù)據(jù)含與山東省未勘定界線段

涉及的92.58萬畝范圍內(nèi)數(shù)據(jù)）。

水資源：全省劃分為長江、淮河兩大流域和長江、太湖、淮河、沂沭泗四大水系。

擁有太湖、洪澤湖等湖泊154個(gè)，京杭大運(yùn)河、淮河等省骨干河道723條，形成了跨

江濱海的河網(wǎng)水系格局。多年平均水資源總量339.1億立方米，人均占有量僅為全國

人均的五分之一。地表水資源量年內(nèi)分配不均且年際變化大。

能源和礦產(chǎn)資源：全省大型礦床少，資源儲(chǔ)量在全國排名前2位的有鈮鉭礦、玻

璃用大理巖、凹凸棒石粘土、鈦礦（金紅石）等礦產(chǎn)。目前開發(fā)利用的以能源、建材、

化工原料及其他非金屬礦為主，主要有煤炭、水泥用灰?guī)r、巖鹽、芒硝、凹凸棒石粘

土、金紅石等。煤炭和鐵、銅、鉛、鋅等金屬礦產(chǎn)供應(yīng)主要依靠省外、國外供給。

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海洋資源：全省濱海濕地1.13萬平方千米，居全國首位。沿海灘涂資源豐富，面

積為0.5萬平方千米，占全國沿海灘涂面積的1/4。海洋浮游動(dòng)植物豐富，藻類資源品

種達(dá)200種以上，紫菜養(yǎng)殖全國領(lǐng)先。2020年全省海水養(yǎng)殖產(chǎn)量92.3萬噸，海洋捕

撈產(chǎn)量44.6萬噸。

野生動(dòng)植物資源：全省共有中國特有種550種，其中，特有植物468種，特有哺

乳動(dòng)物10種，特有鳥類3種，特有爬行動(dòng)物18種，特有兩棲動(dòng)物7種，特有魚類44

種。國家重點(diǎn)保護(hù)和珍稀的動(dòng)植物有金錢松、銀縷梅、寶華玉蘭、天目木蘭、野菱、

野大豆、水蕨、中華水韭、麋鹿、丹頂鶴、白鶴、長江江豚、勺嘴鷸、中華虎鳳蝶等。

第二節(jié)現(xiàn)狀與問題

江蘇始終以新發(fā)展理念引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，加快推動(dòng)構(gòu)建國

土空間開發(fā)保護(hù)新格局。堅(jiān)持把服務(wù)國家戰(zhàn)略與推動(dòng)省域發(fā)展

緊密結(jié)合，優(yōu)化全省國土空間布局，區(qū)域互補(bǔ)、跨江融合、南北

聯(lián)動(dòng)成效明顯，深入實(shí)施“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)

展更趨協(xié)調(diào)，一體化發(fā)展成為顯著特征。堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先，耕

地和永久基本農(nóng)田得到嚴(yán)格保護(hù)，糧食產(chǎn)量連續(xù)八年超700億

斤，并為保障全國糧食安全作出貢獻(xiàn)。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，

生態(tài)空間質(zhì)量穩(wěn)中有升，長江大保護(hù)取得顯著成效，太湖、洪澤

湖等重要湖泊以及西部丘陵等重要生態(tài)空間得到有效保護(hù)，生

態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較好，“美麗江蘇”圖景逐步呈現(xiàn)。加快推進(jìn)新型

城鎮(zhèn)化，充分發(fā)揮中心城市集聚功能，促進(jìn)大中小城市和小城

鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程明顯加快，地區(qū)間和城

鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷縮小?；拘纬山煌?、水利、通信、電力等基礎(chǔ)

設(shè)施骨架網(wǎng)絡(luò)，對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)支撐能力顯著提升。深入

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實(shí)施以提升節(jié)地水平和提升產(chǎn)出效益為主要內(nèi)容的節(jié)約集約用

地“雙提升”行動(dòng)，土地節(jié)約集約利用水平持續(xù)提升。

但需清醒看到，我省人多地少，資源環(huán)境約束不斷加大，與

“強(qiáng)富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)的要求相比，國土空間開發(fā)保

護(hù)仍存在一些亟待解決的問題。

國土空間開發(fā)與保護(hù)亟待協(xié)調(diào)。全省國土空間具有“多宜

性”，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展布局與耕地分布高度重合，國土空間

開發(fā)與耕地保護(hù)存在空間矛盾。城市周邊、水網(wǎng)地區(qū)等耕地零

散分布，連片程度不高，呈現(xiàn)“細(xì)碎化”特征，制約耕地規(guī)?；?/p>

經(jīng)營。部分線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穿越生態(tài)空間，影響生態(tài)系統(tǒng)完

整性與連通性。保護(hù)與開發(fā)之間、不同利用方式之間矛盾依然

存在。

區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不充分不平衡仍然存在。與蘇南地區(qū)相比，

蘇中、蘇北地區(qū)國土空間開發(fā)利用水平和效率仍有提升空間。城

鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和人口分布失配，農(nóng)村居民點(diǎn)面積占比高、布局分散、

利用相對(duì)粗放，制約城鄉(xiāng)用地整體效率提升。部分地區(qū)土地閑置、

低效利用問題依然存在，土地節(jié)約集約利用水平仍待提高。

國土空間安全韌性仍需提升。部分河湖濕地呈退化萎縮趨

勢(shì)、水體受不同程度污染，水域生態(tài)安全受到威脅。沿江地區(qū)重

工業(yè)分布較多，長江岸線開發(fā)利用比例高，工業(yè)和港口碼頭對(duì)

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水源地保護(hù)等產(chǎn)生一定影響。沿江向沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，協(xié)調(diào)適度

開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的壓力加大。湖泊富營養(yǎng)化較為普遍，局部有

土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，暴雨洪澇災(zāi)害、強(qiáng)對(duì)流天氣、風(fēng)暴潮等氣候氣象

風(fēng)險(xiǎn)局部多發(fā)，國土空間安全韌性有待加強(qiáng)。

陸海國土空間尚需統(tǒng)籌。陸海國土空間統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)不足，尚未

形成統(tǒng)一的開發(fā)保護(hù)體系。沿海灘涂和濕地資源優(yōu)勢(shì)未有效轉(zhuǎn)

化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，海洋資源開發(fā)利用潛力有待提升。陸海產(chǎn)業(yè)融

合深度不夠，海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏高。海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)

改善難度較大，海岸侵蝕加劇，生物多樣性面臨一定威脅。陸海

交通、水利設(shè)施建設(shè)銜接不足，制約江海聯(lián)運(yùn)效率。

國土空間治理體系有待健全。法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)還需完

善，主體功能區(qū)配套制度尚未形成，規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制和編制、審批、

實(shí)施監(jiān)督的全周期管理有待健全，國土空間治理“數(shù)字化”能力

仍需加強(qiáng)。

第三節(jié)挑戰(zhàn)與機(jī)遇

國家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，給江蘇國土空間高質(zhì)量發(fā)展指明

新方向。人民對(duì)健康、綠色和自然生活的追求，要求我省更加注

重自然資源整體保護(hù)利用，守牢安全底線，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，

國土空間開發(fā)利用方式須由注重增量擴(kuò)張向存量挖潛、品質(zhì)提

升作出根本轉(zhuǎn)變。

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多重國家發(fā)展戰(zhàn)略交匯，為江蘇國土空間統(tǒng)籌利用保護(hù)帶

來新契機(jī)。世界百年未有之大變局持續(xù)演進(jìn)，共建“一帶一路”、

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略在我省交

匯疊加，為全省協(xié)調(diào)協(xié)同省際空間保護(hù)利用、推進(jìn)省內(nèi)全域一

體化國土空間開發(fā)與保護(hù)格局帶來了重大機(jī)遇。

新發(fā)展格局加快形成，對(duì)江蘇國土空間重塑帶來新挑戰(zhàn)。我

國正加快形成國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的

新發(fā)展格局。我省應(yīng)加快服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)

量發(fā)展，切實(shí)肩負(fù)起經(jīng)濟(jì)大省“勇挑大梁”的重大政治責(zé)任，推

動(dòng)包括資源利用、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施完善、城市功能提升、

國防安全保障在內(nèi)的國土空間布局優(yōu)化。

“美麗江蘇”建設(shè)持續(xù)深入推進(jìn)，對(duì)江蘇國土空間高品質(zhì)供

給提出新要求?！懊利惤K”建設(shè)是新形勢(shì)下推動(dòng)我省高質(zhì)量發(fā)

展的重要抓手，國土空間是建設(shè)“美麗江蘇”的空間載體，將“美

麗江蘇”建設(shè)目標(biāo)貫穿到國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、管理全過程，

整體規(guī)劃、系統(tǒng)推進(jìn)，積極應(yīng)對(duì)人口增速放緩和老齡化帶來的

空間需求變化，保障與人民群眾美好生活需要相適應(yīng)的高品質(zhì)

國土空間。

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第二章指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略目標(biāo)

第一節(jié)指導(dǎo)思想

堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面

貫徹黨的二十大精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)江蘇工作重要

指示精神和黨中央重大決策部署，圍繞堅(jiān)決扛起“爭當(dāng)表率、爭

做示范、走在前列”光榮使命，全面落實(shí)省第十四次黨代會(huì)要求，

奮力譜寫“強(qiáng)富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)篇章，堅(jiān)持以人民為中

心的發(fā)展思想，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，落實(shí)

共建“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等

重大戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、

軍民融合戰(zhàn)略，加快江海河湖聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)資源存量規(guī)劃、減量發(fā)

展、集約利用。統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈

供應(yīng)鏈等安全，劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，全面優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，

全面推進(jìn)山水林田湖草一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，全面提高國土

空間利用效率，為支撐更高質(zhì)量、更有效率、更為公平、更可持

續(xù)、更為安全的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自

然和諧共生的現(xiàn)代化筑牢根基。

第二節(jié)總體定位

創(chuàng)建全國生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。深入落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)總體要

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求，以創(chuàng)建全國生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，優(yōu)化國土空間總體格

局。推進(jìn)沿江、沿海、沿大運(yùn)河和環(huán)太湖、環(huán)洪澤湖地區(qū)的產(chǎn)業(yè)

空間更新和產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展，加強(qiáng)自然資源整體保護(hù)與高效利

用，開展山水林田湖草一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，讓綠色成為“美

麗江蘇”最靚麗的標(biāo)識(shí)，成為“強(qiáng)富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)最

鮮明的底色。

宜居宜業(yè)的高承載發(fā)展區(qū)。落實(shí)保護(hù)優(yōu)先、集約利用、品質(zhì)

提升和江海河湖聯(lián)動(dòng)的國土空間開發(fā)戰(zhàn)略，推進(jìn)以江海河湖為

脈絡(luò)的國土空間生態(tài)格局優(yōu)化，以特色鮮明的自然本底和歷史

文化資源為依托，加快“水韻江蘇”特色塑造，保障公共服務(wù)的

生活空間需求，加強(qiáng)“強(qiáng)鏈”“補(bǔ)鏈”生產(chǎn)空間供給，引導(dǎo)“過

?！鄙a(chǎn)空間轉(zhuǎn)型與升級(jí)，打造人與自然和諧共生的宜居宜業(yè)

國土空間。

國土空間治理現(xiàn)代化樣板區(qū)。深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，提

升國土空間保護(hù)利用水平，完善國土空間規(guī)劃體系，形成人與

自然和諧共生的國土空間開發(fā)與保護(hù)格局。強(qiáng)化全域、全要素、

全過程的國土空間用途管制，提升國土空間治理現(xiàn)代化水平。

完善資源要素的市場化配置體制機(jī)制，深入推進(jìn)土地制度綜合

改革，加大存量建設(shè)用地盤活利用的政策供給。開展自然資源

統(tǒng)一調(diào)查與確權(quán)登記，建立自然資源資產(chǎn)核算體系，探索生態(tài)

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產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，聚力建設(shè)國土空間治理現(xiàn)代化樣板區(qū)。

第三節(jié)基本原則

加強(qiáng)底線管控。樹立底線思維，堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先，守住自

然生態(tài)安全邊界，筑牢國土空間安全底線。推進(jìn)國土空間綜合

整治與生態(tài)修復(fù)，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源

布局，提升區(qū)域資源環(huán)境綜合承載能力，強(qiáng)化災(zāi)害源頭管控，增

強(qiáng)空間韌性。

強(qiáng)化空間統(tǒng)籌。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)

和城鎮(zhèn)空間。落實(shí)多重國家戰(zhàn)略，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)城

鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)與交通協(xié)同布局，統(tǒng)籌沿江沿海沿河沿湖地區(qū)空間開

發(fā)利用，以江海河湖聯(lián)動(dòng)促進(jìn)省域一體化發(fā)展。

促進(jìn)高效集約。量質(zhì)并重，全面實(shí)施資源利用總量和強(qiáng)度控

制，更加注重存量資源盤活利用，形成以資源環(huán)境承載能力上

限約束為導(dǎo)向的資源集約利用方式。引導(dǎo)資源要素向都市圈等

經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域集聚，推動(dòng)資源集約高效利用。

提升空間品質(zhì)。提升現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的空

間保障質(zhì)量，傳承南秀北雄的文化特質(zhì)，整體保護(hù)具有“水韻江

蘇”特色的歷史文化遺產(chǎn)和自然景觀環(huán)境，塑造宜居宜業(yè)的空

間格局。

完善協(xié)同治理。強(qiáng)化規(guī)劃戰(zhàn)略、指標(biāo)和邊界的縱向和橫向傳

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導(dǎo)，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃全流程管理，健全節(jié)約集約用地制度，完

善全域全要素的國土空間用途管制，實(shí)現(xiàn)都市圈與中心城市、

區(qū)域與流域、江海河湖國土空間整體協(xié)同治理。

第四節(jié)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)

到2035年，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、

主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，全面建立我省優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高

質(zhì)量發(fā)展的國土空間體系，為“扛起新使命、譜寫新篇章”提供

空間支撐，為展現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的江蘇圖景筑牢根基。

嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，國土空間安全格局更為穩(wěn)固。落

實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、最嚴(yán)

格的節(jié)約用地制度和最嚴(yán)格的水資源管理制度，堅(jiān)持耕地保護(hù)

優(yōu)先序。確?？梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地不減少，實(shí)現(xiàn)耕地和永

久基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量有提升、布局總體穩(wěn)定，建成集約、

綠色、高效的農(nóng)業(yè)空間，增強(qiáng)糧食安全保障能力。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)

紅線，積極推進(jìn)受損生態(tài)空間的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)

完整性和連通性。

推動(dòng)國土空間緊湊布局，促進(jìn)國土集約高效利用。更大力度

推進(jìn)全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，全面優(yōu)化

區(qū)域互補(bǔ)、跨江融合、南北聯(lián)動(dòng)的融合發(fā)展格局，構(gòu)建帶圈集聚、

腹地開敞的國土空間新格局。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用

15

地供給，建設(shè)內(nèi)通外聯(lián)的綜合立體交通網(wǎng)，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施

建設(shè)，完善能源資源布局，促進(jìn)國土空間有序開發(fā)和集約高效

利用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域與城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性減量。

提升陸海統(tǒng)籌水平，向海發(fā)展實(shí)現(xiàn)新突破。現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)

展空間不斷拓展，構(gòu)建以濱海濕地和農(nóng)田景觀為主，城鎮(zhèn)和港

口點(diǎn)狀分布，河流和道路網(wǎng)貫穿其中的陸海交互區(qū)國土空間統(tǒng)

籌新格局；沿海地區(qū)基本形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，海洋經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)

力和競爭力顯著提升，成為全國海洋綜合實(shí)力較強(qiáng)地區(qū)；持續(xù)

推進(jìn)海岸線綜合整治和生態(tài)修復(fù)，提升海洋生態(tài)空間總體質(zhì)量

水平，實(shí)現(xiàn)海洋綜合效益提升，發(fā)揮海洋“藍(lán)碳”碳匯功能。

整體保護(hù)與高效利用資源，利用效率大幅提升。科學(xué)配置水

資源，提高流域和區(qū)域水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力，促進(jìn)水土關(guān)系協(xié)

調(diào)；加強(qiáng)森林資源系統(tǒng)保護(hù)與綜合利用，增加森林碳匯；加強(qiáng)河

湖水域及岸線的保護(hù)和集約節(jié)約利用；全面保護(hù)濕地資源，規(guī)

范濕地用途管制；強(qiáng)化礦產(chǎn)資源保護(hù)與高效利用，推進(jìn)礦地融

合發(fā)展。

健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)高效能治理國土空間。用

途管制制度基本建立，空間規(guī)劃體系不斷完善，資源節(jié)約集約

水平有效提升；國土空間開發(fā)保護(hù)制度更加完善，實(shí)現(xiàn)國土空

間治理能力現(xiàn)代化。

16

規(guī)劃指標(biāo)表

近期目標(biāo)年

序號(hào)指標(biāo)屬性

（2025年）（2035年）

1耕地保有量（萬畝）≥5977≥5977約束性

2永久基本農(nóng)田保護(hù)面積（萬畝）≥5344≥5344約束性

3生態(tài)保護(hù)紅線面積（萬平方千米）≥1.82≥1.82約束性

4城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)≤1.3≤1.3約束性

依據(jù)國家下達(dá)

5大陸自然岸線保有率（%）≥36.1約束性

任務(wù)確定

自然保護(hù)地陸域面積占陸域國土面

6≥4≥4預(yù)期性

積比例（%）

7森林覆蓋率（%）≥7.22≥7.22預(yù)期性

8濕地保護(hù)率（%）≥48≥55預(yù)期性

9水域空間保有量（億畝）≥0.35≥0.35預(yù)期性

依據(jù)國家下達(dá)

10用水總量（億立方米）≤620約束性

任務(wù)確定

單位地區(qū)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面

11≥20≥40預(yù)期性

積下降（%）

17

第三章以“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)，構(gòu)建國土

空間開發(fā)保護(hù)新格局

發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌劃定落實(shí)“三區(qū)三線”（“三區(qū)”

是指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型的國土空間；“三

線”是指對(duì)應(yīng)“三區(qū)”劃定的耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅

線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線），深化細(xì)化主體功能區(qū)劃分，強(qiáng)

化陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建以生態(tài)綠心、現(xiàn)代化都市圈、復(fù)合功

能帶為主體框架，以自然資源合理利用為導(dǎo)向的全域一體、優(yōu)

勢(shì)互補(bǔ)的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。

第一節(jié)筑牢安全發(fā)展的空間基礎(chǔ)

堅(jiān)持人與自然和諧共生理念，依據(jù)資源環(huán)境承載能力和國

土空間開發(fā)適宜性，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略。統(tǒng)籌劃定落實(shí)耕地

和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，強(qiáng)化國土空間

用途管制。優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等各類空間布局，以新安全格

局保障新發(fā)展格局。

優(yōu)先劃定耕地與永久基本農(nóng)田，保障糧食安全。采取“長牙

齒”的硬措施落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。深入實(shí)施“藏糧于地、

藏糧于技”戰(zhàn)略，確?，F(xiàn)狀耕地應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保，不斷優(yōu)化

耕地布局，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”。確

保2035年，全省耕地保有量不低于5977萬畝，永久基本農(nóng)田

18

保護(hù)面積不低于5344萬畝。

永久基本農(nóng)田原則上應(yīng)在納入耕地保護(hù)目標(biāo)的可以長期穩(wěn)

定利用耕地上劃定。優(yōu)先將符合要求的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃為永久基

本農(nóng)田。難以或不宜長期穩(wěn)定利用的耕地一般不劃入永久基本

農(nóng)田，但位于原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)，且難以退耕的口糧田等

特殊情況，經(jīng)充分調(diào)查舉證，允許繼續(xù)保留。

專欄2本輪耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定規(guī)則

劃入耕地保護(hù)任務(wù)的必須是現(xiàn)狀耕地，以2020年國土變更調(diào)查成果為基

礎(chǔ)，2021年恢復(fù)的耕地經(jīng)認(rèn)定可納入耕地保護(hù)任務(wù)。

下列現(xiàn)狀耕地可以不納入耕地保護(hù)紅線，但要說明理由并提供舉證材料。

①截止2021年年底，在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案，2009年年底以來的已依法

批準(zhǔn)且落實(shí)占補(bǔ)平衡即將建設(shè)的耕地；②截止2021年年底，在自然資源部監(jiān)管

系統(tǒng)備案的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)占用的耕地；③自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地；④

耕

飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地；⑤河湖范圍內(nèi)經(jīng)認(rèn)定需退出的耕地。

地

在不妨礙行洪安全和供水安全的前提下，對(duì)河湖范圍內(nèi)不同情形耕地，依

法依規(guī)分類處理?！岸{(diào)”為耕地、“三調(diào)”仍為耕地的，原則上應(yīng)納入耕地

保護(hù)任務(wù)。對(duì)于以下情形，經(jīng)認(rèn)定可以不納入耕地保護(hù)任務(wù)：①位于主河槽內(nèi)

的耕地；②洪水頻繁上灘的耕地（南方地區(qū)可按5年一遇洪水位以下，北方地

區(qū)可按3年一遇洪水位以下）；③長江平垸行洪“雙退”圩垸內(nèi)的耕地；④水

庫征地線以下的耕地。

19

永久基本農(nóng)田原則上在可以長期穩(wěn)定利用耕地上劃定。優(yōu)先將以下可以長

期穩(wěn)定利用耕地劃入永久基本農(nóng)田：①經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部或者縣級(jí)以上地方人民政

府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；②有良好的水

利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃的農(nóng)田和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；

③蔬菜生產(chǎn)基地；④農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；⑤土地綜合整治新增加的耕地；

永

⑥國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。

久

原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的可以長期穩(wěn)定利用耕地布局保持總體穩(wěn)定。在劃

基

足劃優(yōu)永久基本農(nóng)田的前提下，屬于以下情形的原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的可以

本

長期穩(wěn)定利用耕地，在說明理由并提供舉證材料后，可調(diào)出原永久基本農(nóng)田：

農(nóng)

①以土壤污染詳查結(jié)果為依據(jù)，土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分成果中劃定為嚴(yán)格管控

田

類的耕地，且無法恢復(fù)治理的；②已明確具體選址、近期擬建設(shè)的省級(jí)及以上

規(guī)劃明確的重大建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)難以避讓，用地已統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃“一張

圖”擬占用的；③經(jīng)依法批準(zhǔn)的原土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃明確的建

設(shè)用地范圍，經(jīng)一致性處理后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”的；④城鎮(zhèn)開發(fā)邊

界內(nèi)零星分布的。

科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，筑牢生態(tài)安全屏障。優(yōu)先將具有重

要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、海岸防護(hù)等功能的生

態(tài)功能極重要區(qū)域，水土流失、海岸侵蝕等生態(tài)極敏感脆弱區(qū)

域，以及其他經(jīng)評(píng)估具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域劃入生態(tài)保

護(hù)紅線。全省劃定生態(tài)保護(hù)紅線不低于1.82萬平方千米（2730

萬畝），嚴(yán)守自然生態(tài)安全邊界。納入生態(tài)保護(hù)紅線清單管理的

無居民海島19個(gè)，占全省管轄無居民海島的90%。

20

專欄3本輪生態(tài)保護(hù)紅線劃定和處理規(guī)則

永自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，原永久基本農(nóng)田不再按永久基本農(nóng)田管理，作

久為一般耕地保留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，今后可以按照生態(tài)退耕政策逐步有序轉(zhuǎn)為

基生態(tài)用地。

本自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，集中連片的永久基本農(nóng)田和可以長期穩(wěn)定利用

農(nóng)耕地調(diào)出自然保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線；規(guī)模較小、零星分散的作為一般耕地保

田留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。

自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，依法設(shè)立的油氣探礦權(quán)可以保留；依法設(shè)立的

地?zé)?、礦泉水采礦權(quán)到期后退出；其他礦業(yè)權(quán)逐步有序退出。

戰(zhàn)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，已依法設(shè)立的油氣礦業(yè)權(quán)和地?zé)?、礦泉水采礦

略權(quán)，以及緊缺程度高、不可替代性強(qiáng)的礦產(chǎn)的探礦權(quán)，可以保留；已依法設(shè)立

性的油氣探礦權(quán)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)可供開采油氣資源并探明儲(chǔ)量時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)可以將擬開采

礦范圍調(diào)出自然保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線，其他礦業(yè)權(quán)逐步有序退出。

產(chǎn)各類自然公園，在法律法規(guī)未禁止勘查開采區(qū)域設(shè)立的合法礦業(yè)權(quán)，對(duì)生

資態(tài)功能不造成明顯影響的，可相應(yīng)調(diào)整自然保護(hù)地范圍，不劃入生態(tài)保護(hù)紅線；

源造成明顯影響的，逐步有序退出。

新劃入自然保護(hù)地以及自然保護(hù)地外的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，已依法設(shè)立的

礦業(yè)權(quán)，原則上可不劃入。

人

考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)格局穩(wěn)定性，將位于重要江河干流源頭兩岸、

工

重要濕地和水庫周邊、水土流失嚴(yán)重地區(qū)、沿海防護(hù)林基干林帶等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)

商

位，以及零星分布位于生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)的人工商品林劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

品

其他集中連片的人工商品林可以不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

林

重

大自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，在確保不對(duì)生態(tài)功能造成明顯影響的前提下，

建銜接國家發(fā)展規(guī)劃、國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，符合省級(jí)以上國土空間

設(shè)規(guī)劃，已明確選址的交通、能源、水利等重大戰(zhàn)略和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占用的空間

項(xiàng)范圍，不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

目

21

城市建成區(qū)不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

城自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，鎮(zhèn)村逐步有序退出。

鎮(zhèn)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，建制鎮(zhèn)不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。村莊的規(guī)劃布局

村由地方因地制宜確定，規(guī)模較大、人口集聚的村莊不劃入生態(tài)保護(hù)紅線，規(guī)模

較小、零星分散的自然村可以保留。

合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，控制城鎮(zhèn)建設(shè)無序蔓延。堅(jiān)持保護(hù)

優(yōu)先，節(jié)約集約、緊湊發(fā)展，基于自然地理格局和城市發(fā)展規(guī)律，

結(jié)合實(shí)際劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界引導(dǎo)都市圈地區(qū)

形成多中心、組團(tuán)式的城市空間形態(tài)，引導(dǎo)中小城市緊湊布局，

防止城鎮(zhèn)無序蔓延。全省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用

地規(guī)模的比例不超過1.3。

專欄4本輪城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定規(guī)則

守住自然生態(tài)安全邊界，不得侵占和破壞山水林田湖草沙海的自然空間格

局，避讓重要山體山脈、河流湖泊、濕地、天然林、草場、海岸線等。

落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)和生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案，避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和已有政

策法規(guī)明確禁止或限制人為活動(dòng)的國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園、生態(tài)公

強(qiáng)

益林、飲用水水源保護(hù)區(qū)等。

化

避讓地質(zhì)災(zāi)害極高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、地震斷裂帶、洪澇風(fēng)險(xiǎn)

反

易發(fā)區(qū)、采煤沉陷區(qū)、重要礦產(chǎn)資源壓覆區(qū)及油井密集區(qū)等不適宜城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)

向

域，確實(shí)無法避讓的應(yīng)當(dāng)充分論證并說明理由，明確減緩不良影響的措施。

約

加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，避讓大遺址保護(hù)區(qū)和地下文物埋藏區(qū)。

束

貫徹“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的原則，根據(jù)水資源

承載能力，控制新增建設(shè)用地規(guī)模，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和用地合理布局。

基于資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（以下簡稱“雙評(píng)價(jià)”），

充分考慮各類限制性因素，測算新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力。

22

在耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線優(yōu)先劃好劃足、生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)劃盡劃的

前提下，綜合考慮人口和資源環(huán)境承載能力，以及城市未來功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)布

局的彈性要求，可按不超過2020年現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的1.3倍控制城鎮(zhèn)

開發(fā)邊界范圍。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可保留一定的農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，發(fā)揮城市周邊重要生

設(shè)

態(tài)功能空間和連片優(yōu)質(zhì)耕地對(duì)城市“攤大餅”式擴(kuò)張的阻隔作用，促進(jìn)形成多

置

中心、組團(tuán)式的空間布局。

正

充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機(jī)場、高壓走廊等自然地理和

向

地物邊界，形態(tài)盡可能完整，便于識(shí)別、便于管理。

約

現(xiàn)狀建成區(qū)、規(guī)劃集中連片的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、城中村和城邊村、依法合規(guī)設(shè)

束

立的各類開發(fā)區(qū)、國家和省級(jí)市級(jí)政府確定的重大建設(shè)項(xiàng)目用地等應(yīng)劃入城鎮(zhèn)

集中建設(shè)區(qū)。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的新增建設(shè)用地規(guī)模不得超過上級(jí)規(guī)

劃限定的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?？稍诔擎?zhèn)集中建設(shè)區(qū)外劃定彈性發(fā)展區(qū)，應(yīng)

對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性。

實(shí)施空間戰(zhàn)略留白，應(yīng)對(duì)未來不確定性。將目前基本沒有人

類活動(dòng)、具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域，包括沿海灘涂、尚未開

發(fā)利用且具有特殊保護(hù)價(jià)值的無居民海島，作為戰(zhàn)略留白空間。

23

24

25

26

27

第二節(jié)完善陸海統(tǒng)籌、點(diǎn)面結(jié)合的主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局

完善區(qū)域互補(bǔ)的陸域主體功能區(qū)格局。根據(jù)全省“三區(qū)三

線”劃定成果和各類用地變化情況，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生

態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)布局優(yōu)化方向，調(diào)整優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)主

體功能定位。優(yōu)化黃淮、江淮和濱海平原農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。以確保

糧食安全為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)水土匹配關(guān)系，鞏固各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)空

間，合理發(fā)展縣城，推動(dòng)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)集聚，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加

工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提高重要農(nóng)產(chǎn)品就近保障供給能力。

結(jié)合我國東部沿海地區(qū)國土空間整體開發(fā)和均衡布局要求，著

力增強(qiáng)城市化地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，提升區(qū)域綜合競爭力，保障

經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。

科學(xué)細(xì)化主體功能分區(qū)。各設(shè)區(qū)市可在市級(jí)國土空間總體

規(guī)劃中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元細(xì)化點(diǎn)狀主體功能區(qū)。點(diǎn)狀重點(diǎn)生態(tài)功

能區(qū)可分布于城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)，優(yōu)先布局在太湖

周邊及以西丘陵、江淮湖群等綠心地區(qū)，提升人口密集地區(qū)生

態(tài)功能和生態(tài)產(chǎn)品就近保障能力。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城鎮(zhèn)和

部分重點(diǎn)中心鎮(zhèn)可作為點(diǎn)狀城市化地區(qū)，管控要求參照城市化

地區(qū)。

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統(tǒng)籌優(yōu)化海洋主體功能區(qū)格局。按照陸海統(tǒng)籌、保護(hù)優(yōu)先原

則，以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌優(yōu)化海洋主體功能。協(xié)調(diào)沿?？h

（市、區(qū)）、陸域與海域、近海與遠(yuǎn)海間的空間關(guān)系，沿?？h（市、

區(qū)）的陸域和海洋統(tǒng)籌確定一種基本功能類型。

明確自然保護(hù)地和能源資源富集區(qū)名錄。自然保護(hù)地主要

包括自然保護(hù)區(qū)和自然公園兩類。能源資源富集區(qū)主要包括能

源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源以及重要礦產(chǎn)資源勘查、開采和保護(hù)區(qū)域。

第三節(jié)構(gòu)建“兩心三圈四帶”的國土空間總體格局

嚴(yán)格落實(shí)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》確

定的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和城市化地區(qū)格局，細(xì)化

落實(shí)《全國“十四五”規(guī)劃綱要》確定的以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重

要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)的國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，“三區(qū)四

帶”的生態(tài)屏障和“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，深化落實(shí)

“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)，以服務(wù)全國構(gòu)建新發(fā)展格局為目標(biāo)，堅(jiān)持

“生態(tài)優(yōu)先、帶圈集聚、腹地開敞”的空間開發(fā)保護(hù)思路，優(yōu)化

徐淮、里下河、沿海、沿江、寧鎮(zhèn)揚(yáng)丘陵五大農(nóng)業(yè)片區(qū)，構(gòu)建“兩

心三圈四帶”的國土空間總體格局。

優(yōu)化“太湖丘陵生態(tài)綠心”，提升其作為長三角生態(tài)綠心重

要組成部分的保障功能。深化太湖全流域系統(tǒng)治理，嚴(yán)格控制

丘陵山地開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。依托優(yōu)美山水風(fēng)光、歷史文化遺存等

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資源，率先推進(jìn)自然資源生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)城市建設(shè)。

逐步引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快建設(shè)一批綠色蔬菜產(chǎn)業(yè)基地、水

產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范場等。以生態(tài)景觀資源優(yōu)越的山體和湖蕩地區(qū)

為基底，明確城市、重點(diǎn)中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)為主體的城鎮(zhèn)發(fā)展空

間，形成生態(tài)空間開敞、城鎮(zhèn)據(jù)點(diǎn)發(fā)展的空間格局。

構(gòu)建“江淮湖群生態(tài)綠心”，深化落實(shí)江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)

要求。有序推進(jìn)重要湖泊退圩（養(yǎng)）還湖（濕），提升里下河地

區(qū)濕地生態(tài)品質(zhì)，推動(dòng)綠色創(chuàng)新發(fā)展。從保障國家糧食安全角

度保護(hù)集中連片優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定耕地，加大力度開展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)

融合發(fā)展試點(diǎn)示范建設(shè)。促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)向中心城市和縣城集

聚，促進(jìn)淮洪漣一體化發(fā)展，提升節(jié)約集約用地水平，加強(qiáng)小城

鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施空間保障，形成“生態(tài)綠底、城鎮(zhèn)鑲

嵌”的國土空間格局。

更大力度、更高質(zhì)量推進(jìn)南京都市圈建設(shè)。提高南京城市能

級(jí)，帶動(dòng)周邊城市發(fā)展，打造開放包容、協(xié)同發(fā)展的跨區(qū)域都市

圈典范。依托長江水體、洲灘濕地以及臨江丘陵，強(qiáng)化生態(tài)空間

協(xié)同保護(hù)和修復(fù)，探索跨界山體湖泊協(xié)同治理。突出發(fā)展都市

生態(tài)農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)建設(shè)一批現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)園區(qū)。

引導(dǎo)蘇錫常都市圈深度融合、一體發(fā)展。把握國內(nèi)國外雙循

環(huán)建設(shè)機(jī)遇，深度融入上海大都市圈，建設(shè)接軌上海、聯(lián)系周邊、

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輻射長江以北的現(xiàn)代化都市圈。協(xié)同推進(jìn)沿江、沿湖、沿河等岸

線整治、生態(tài)修復(fù)，進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)飲用水源地、重點(diǎn)流域水資

源保護(hù)，引導(dǎo)毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)空間適度規(guī)模集聚，

促進(jìn)特色農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)融合發(fā)展。

推動(dòng)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)加力賦能、協(xié)同發(fā)展。著力提升徐州淮海經(jīng)

濟(jì)區(qū)中心城市發(fā)展能級(jí)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐、創(chuàng)新引領(lǐng)、樞紐聯(lián)系、

品質(zhì)生活、公共服務(wù)等能力和水平，以中心城市輻射帶動(dòng)周邊

地區(qū)圈層發(fā)展，引領(lǐng)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)快速崛起。推動(dòng)徐州加快建設(shè)

淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)中心、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心、科教文化中心、全國重要

的綜合交通樞紐和雙向開放高地。加強(qiáng)重要跨境湖泊等流域治

理和生態(tài)修復(fù)，確保南水北調(diào)東線水環(huán)境質(zhì)量。推動(dòng)一二三產(chǎn)

業(yè)融合，促進(jìn)黃河故道沿線地區(qū)富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

引導(dǎo)構(gòu)建揚(yáng)子江綠色發(fā)展帶。嚴(yán)格落實(shí)長江大保護(hù)要求，持

續(xù)加強(qiáng)長江系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，推進(jìn)長江左右岸、干支流及沿江地

區(qū)河湖庫協(xié)同治理。保護(hù)好長江文物和文化遺產(chǎn)，有序推進(jìn)長

江國家文化公園建設(shè)。推動(dòng)揚(yáng)子江城市群協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)沿江

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新載體空間布局，著力

加快構(gòu)建綜合立體交通走廊，引導(dǎo)跨江融合發(fā)展，形成功能分

工明確、要素自由流動(dòng)的綠色發(fā)展帶。

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加快形成沿海陸海統(tǒng)籌帶。發(fā)揮獨(dú)特的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑沿海

生態(tài)安全屏障，協(xié)同推進(jìn)海洋自然保護(hù)地建設(shè)與灘涂資源利用，

加強(qiáng)侵蝕海岸綜合治理，加快淤漲海岸濕地保護(hù)。合理利用鹽

堿地、灘涂資源，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治為手段建設(shè)

江蘇大糧倉。提升沿海港口服務(wù)能力，完善交通運(yùn)輸大通道建

設(shè)和港口集疏運(yùn)設(shè)施，提升中心城市發(fā)展能級(jí)，培育壯大臨港

新城，引導(dǎo)港產(chǎn)城融合聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。

整合打造沿大運(yùn)河文化魅力帶。加強(qiáng)大運(yùn)河沿線世界文化

遺產(chǎn)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、文物和文化資源保護(hù)，綜合土地

用途管制、生態(tài)環(huán)境管控和河湖水利工程管理等確定分類分區(qū)

保護(hù)要求。推進(jìn)流域水生態(tài)修復(fù)、岸線整治，在保障運(yùn)河防洪、

輸水、航運(yùn)等主要功能的前提下，因地制宜規(guī)劃建設(shè)濱水綠地、

綠道等，著力打造“江蘇美麗中軸”。

努力建設(shè)陸橋東部聯(lián)動(dòng)帶。保護(hù)重要湖泊濕地資源，加強(qiáng)跨

界河流、水庫和飲用水源地、水源涵養(yǎng)區(qū)協(xié)同共保。發(fā)揮區(qū)域農(nóng)

業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，建設(shè)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。著力提升出海通道

功能，提升國際貨運(yùn)班列綜合運(yùn)輸能力，進(jìn)一步推動(dòng)連云港海

港、徐州陸港、淮安空港協(xié)同建設(shè)，集約節(jié)約利用產(chǎn)業(yè)用地，完

善沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)沿線城市聯(lián)系，引導(dǎo)城鎮(zhèn)點(diǎn)軸集聚。

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第四章塑造“新時(shí)代魚米之鄉(xiāng)”農(nóng)業(yè)空間，支持

鄉(xiāng)村振興

銜接全國以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重

點(diǎn)的國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，全方位夯實(shí)糧食安全根基，落實(shí)最

嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，確保耕地和永

久基本農(nóng)田數(shù)量不減、質(zhì)量提升、生態(tài)改善、布局優(yōu)化。以“米

袋子”安全為優(yōu)先目標(biāo)，提升水產(chǎn)、畜禽、蔬菜等“菜籃子”供

給能力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，展現(xiàn)獨(dú)具水鄉(xiāng)

特色、農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足的“新時(shí)代

魚米之鄉(xiāng)”風(fēng)貌。

第一節(jié)構(gòu)建水土協(xié)調(diào)、多元復(fù)合的農(nóng)業(yè)空間格局

徐淮農(nóng)業(yè)區(qū)大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化

和設(shè)施化水平。完善節(jié)水配套措施，重點(diǎn)建設(shè)優(yōu)質(zhì)稻米、中強(qiáng)筋

小麥、綠色蔬菜、花卉苗木、優(yōu)質(zhì)水果、規(guī)模畜禽、特色水產(chǎn)等

特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品出口基地。加快農(nóng)業(yè)加

工及流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造農(nóng)產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和綠色農(nóng)

產(chǎn)品交易集聚中心。建設(shè)黃河故道現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚帶，推動(dòng)

優(yōu)質(zhì)糧油、高效林果、特色瓜菜和規(guī)模畜禽四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和花

卉苗木、食用菌、特色水產(chǎn)三大特色產(chǎn)業(yè)集群集聚。

里下河農(nóng)業(yè)區(qū)提高排澇降漬能力，提升農(nóng)業(yè)設(shè)施化和智能

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化水平。完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)建設(shè)優(yōu)質(zhì)粳稻、專用小

麥、花卉苗木、優(yōu)質(zhì)瓜果、綠色蔬菜、食用菌、特色畜禽和水產(chǎn)

品生產(chǎn)基地。挖掘大運(yùn)河文化帶傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，大力發(fā)展休閑

觀光農(nóng)業(yè)。重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)稻（荷）漁共作、農(nóng)牧

結(jié)合、林下經(jīng)濟(jì)模式等生態(tài)種養(yǎng)結(jié)合模式，打造優(yōu)質(zhì)糧、油和特

色水生蔬菜等生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)。

沿海農(nóng)業(yè)區(qū)統(tǒng)籌利用陸海資源，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代

漁業(yè)。發(fā)揮沿海地區(qū)陸海資源優(yōu)勢(shì)，加快“農(nóng)業(yè)+”業(yè)態(tài)發(fā)展，

推進(jìn)水產(chǎn)健康養(yǎng)殖和海洋牧場建設(shè)。實(shí)施鹽堿地綜合治理，推

動(dòng)耐鹽堿稻和鹽堿地水產(chǎn)養(yǎng)殖發(fā)展，打造高標(biāo)準(zhǔn)糧食產(chǎn)業(yè)基地、

高效特色農(nóng)業(yè)基地和沿海畜禽水產(chǎn)產(chǎn)業(yè)帶。在沿海墾區(qū)建成我

省最大的綠色農(nóng)產(chǎn)品基地，在灘涂改良區(qū)發(fā)展豬禽水產(chǎn)規(guī)模養(yǎng)

殖帶，沿臨海高等級(jí)公路建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。

沿江農(nóng)業(yè)區(qū)發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢(shì)，打造綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展先行區(qū)。重點(diǎn)

建設(shè)優(yōu)質(zhì)稻麥、綠色蔬菜、雙低油菜、食用大豆、經(jīng)濟(jì)林果、花

卉苗木、特色水產(chǎn)、規(guī)模畜禽生產(chǎn)基地。充分發(fā)揮沿江城鎮(zhèn)化水

平高、工商業(yè)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和

信息化融合發(fā)展，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息

化、智能化、綠色化。

寧鎮(zhèn)揚(yáng)丘陵農(nóng)業(yè)區(qū)依托都市圈資源，推動(dòng)特色農(nóng)業(yè)和都市

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農(nóng)業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)建設(shè)優(yōu)質(zhì)粳稻、應(yīng)時(shí)鮮果、優(yōu)質(zhì)茶葉、綠葉蔬菜、

花卉苗木、特色水產(chǎn)和特色優(yōu)質(zhì)畜禽生產(chǎn)基地。環(huán)繞南京都市

圈，推進(jìn)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品高品質(zhì)高附加值特色

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)高效精品農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加

快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化孵化，大力發(fā)展以重要農(nóng)副產(chǎn)品為主的都

市農(nóng)業(yè)。

第二節(jié)強(qiáng)化“三位一體”耕地保護(hù)

穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，優(yōu)化耕地布局。嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)，著

力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，確保耕地和永

久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額帶位置下達(dá)到地塊、上圖入庫。

依法依規(guī)有序?qū)嵤┩恋鼐C合整治，大力推進(jìn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)

產(chǎn)的“噸糧田”建設(shè)，積極開展零星分散耕地的整合歸并、提質(zhì)

改造，形成集中連片、優(yōu)質(zhì)高效的耕地，為機(jī)械化作業(yè)和規(guī)?；?/p>

經(jīng)營提供基礎(chǔ)保障。加強(qiáng)蘇北蘇中糧食基地建設(shè)，穩(wěn)步提升糧

食綜合生產(chǎn)和收儲(chǔ)調(diào)控能力，保障國家儲(chǔ)備糧專庫用地，確保

糧食安全。分類明確耕地用途，依法落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，耕地

主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永

久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧

食生產(chǎn)。探索構(gòu)建耕地分類保護(hù)體系，建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償

激勵(lì)制度，強(qiáng)化以永久基本農(nóng)田為核心的耕地保護(hù)格局。

37

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穩(wěn)妥有序恢復(fù)耕地保護(hù)責(zé)任缺口。組織開展耕地恢復(fù)潛力調(diào)

查評(píng)價(jià)，全面摸清我省耕地恢復(fù)潛力狀況和空間布局。根據(jù)國家

核定的耕地保護(hù)責(zé)任缺口，綜合考慮自然資源條件、群眾意愿、

種植作物市場狀況等實(shí)際情況，編制實(shí)施耕地恢復(fù)補(bǔ)充方案，科

學(xué)、合理、有序開展耕地恢復(fù)工作，明確時(shí)序進(jìn)度安排。探索設(shè)

立省級(jí)統(tǒng)籌資金，引導(dǎo)支持全省耕地恢復(fù)補(bǔ)充，逐步補(bǔ)齊上一輪

規(guī)劃耕地保護(hù)責(zé)任缺口。研究經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，探索通過異地代保

等形式補(bǔ)足責(zé)任缺口?；謴?fù)之后仍有缺口的，要進(jìn)行考核問責(zé)，

并繳納經(jīng)濟(jì)費(fèi)用。

嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

嚴(yán)控非農(nóng)建設(shè)占用耕地，規(guī)范落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，大力推進(jìn)土地

綜合整治，積極拓寬補(bǔ)充耕地途徑。嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用

地，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用

地的，應(yīng)補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用耕地，落實(shí)年

度耕地進(jìn)出平衡。

提升耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)出效率。實(shí)施深度節(jié)水控水，探

索區(qū)域水資源調(diào)配，緩解地下水降落漏斗。整合農(nóng)田水利建設(shè)資

源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化節(jié)水，提升我省灌區(qū)水利設(shè)施配套水平和灌

溉水利用系數(shù)，增加有效灌溉面積和旱澇保收田面積，提升耕地

綜合生產(chǎn)能力。建設(shè)耕地質(zhì)量提升示范區(qū)，推廣耕地地力提升綠

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色技術(shù)，加大土壤酸化、鹽漬化等退化耕地治理，加強(qiáng)受污染耕

地安全利用與治理修復(fù)。健全耕地休耕輪作制度，用地和養(yǎng)地相

結(jié)合，培肥地力，提高耕地產(chǎn)出效率，促進(jìn)耕地可持續(xù)利用。以

耕地質(zhì)量等級(jí)、耕地質(zhì)量等別調(diào)查評(píng)價(jià)以及耕地資源質(zhì)量分類成

果為基礎(chǔ)，建立健全耕地質(zhì)量監(jiān)測評(píng)價(jià)體系。

強(qiáng)化耕地生態(tài)管護(hù)，增強(qiáng)耕地生態(tài)功能。通過系統(tǒng)推進(jìn)國土

空間全域綜合整治和耕地生態(tài)修復(fù)，統(tǒng)籌推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、

農(nóng)業(yè)面源污染防治等，改善耕地生態(tài)環(huán)境，有效提升耕地氣候調(diào)

節(jié)、空氣凈化、土壤保持、昆蟲授粉、病蟲害控制、水文調(diào)節(jié)和

維持生物多樣性等生態(tài)功能，充分發(fā)揮耕地景觀美學(xué)、休閑娛樂

等文化服務(wù)功能。

拓展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)空間。樹立大食物觀，優(yōu)先保護(hù)城市周邊優(yōu)

質(zhì)農(nóng)業(yè)資源，結(jié)合實(shí)際因地制宜建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，提升農(nóng)用

地就近生產(chǎn)服務(wù)功能。促進(jìn)低效農(nóng)用地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，改造農(nóng)田

水利設(shè)施，合理有效增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)空間?？茖W(xué)保障畜牧業(yè)、水

產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展空間，建設(shè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖場，發(fā)

展深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖業(yè)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)。提高設(shè)施農(nóng)業(yè)用地效率，發(fā)展新型

綠色農(nóng)業(yè)，逐步拓展農(nóng)產(chǎn)品潛在生產(chǎn)空間。

第三節(jié)全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)

嚴(yán)守永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。嚴(yán)格

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落實(shí)永久基本農(nóng)田的管控要求，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于發(fā)展糧食

生產(chǎn)，特別是保障水稻、小麥種植面積，不得轉(zhuǎn)為林地、草地、

園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。完善永久基本農(nóng)田保護(hù)

措施，提高監(jiān)管水平，構(gòu)建保護(hù)有力、集約高效、監(jiān)管嚴(yán)格的永

久基本農(nóng)田特殊保護(hù)新格局。

嚴(yán)控建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，確保數(shù)量不減少。強(qiáng)化永久基

本農(nóng)田對(duì)各類建設(shè)布局的約束，已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田不得隨

意占用和調(diào)整。重大建設(shè)項(xiàng)目選址確定難以避讓永久基本農(nóng)田的，

必須按相關(guān)法律法規(guī)和政策文件要求辦理。

加強(qiáng)永久基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)，提高綜合生產(chǎn)能力。優(yōu)先在永

久基本農(nóng)田上開展土地綜合整治，歸并整合耕地碎小圖斑，促進(jìn)

永久基本農(nóng)田集中連片，提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量。在永久基本農(nóng)

田之外其他質(zhì)量較好的耕地中，劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，作為

永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃的后備資源庫。加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，定

期對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田質(zhì)量水平進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，采取工程、農(nóng)

藝等措施，有效提高耕地特別是永久基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，推

進(jìn)集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)

準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

第四節(jié)縣域統(tǒng)籌優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局

以優(yōu)化縣域鎮(zhèn)村布局引導(dǎo)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。堅(jiān)持縣域統(tǒng)籌，以

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鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化和動(dòng)態(tài)更新作為鄉(xiāng)村空間優(yōu)化的指引，引導(dǎo)形

成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間格局。將規(guī)劃發(fā)展村莊作為留鄉(xiāng)人口集聚

的主要空間，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共資源、服務(wù)設(shè)施優(yōu)先向集聚提升、特

色保護(hù)、城郊融合三類規(guī)劃發(fā)展村莊合理配置；在保障居民基本

生活需求的前提下，依法有序推進(jìn)搬遷撤并類村莊空間騰退，其

他一般村莊做好長效管理和維護(hù)，逐步明確分類。

因地制宜編制村莊規(guī)劃，根據(jù)“產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、功能互補(bǔ)、文化

相融、指標(biāo)統(tǒng)籌、地域毗鄰”的原則合理確定村莊規(guī)劃編制單元。

在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，考慮農(nóng)民生產(chǎn)、生活需求，通過

村莊規(guī)劃明確用地邊界、制定詳細(xì)用途管制規(guī)則，科學(xué)劃定宅基

地范圍，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局。

實(shí)施系統(tǒng)性、差異化的鄉(xiāng)村空間優(yōu)化策略。生態(tài)綠心地區(qū)應(yīng)

適應(yīng)人口流動(dòng)趨勢(shì)，結(jié)合地形地貌、山水環(huán)境形成適度規(guī)模、融

合協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活空間，充分利用良好的自然景觀資源，塑

造鮮明的地域文化特色，探索建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

都市圈地區(qū)應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)村空間與城鎮(zhèn)空間的互動(dòng)，重點(diǎn)探索培育服

務(wù)于城鎮(zhèn)的都市農(nóng)業(yè)、觀光科普、休閑養(yǎng)生等功能，形成有利于

城鄉(xiāng)功能要素有序流動(dòng)的鄉(xiāng)村空間載體，發(fā)揮鄉(xiāng)村空間作為城鎮(zhèn)

組團(tuán)生態(tài)隔離和緩沖地帶的基底作用。復(fù)合功能帶地區(qū)應(yīng)注重推

動(dòng)人口和產(chǎn)業(yè)逐步向中心城市、縣城和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)聚集，合理引

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導(dǎo)鄉(xiāng)村空間精明收縮，逐步推動(dòng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間適度規(guī)模集聚，營

造以規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效特色農(nóng)業(yè)為基底的鄉(xiāng)村空間。

基于不同鄉(xiāng)村空間發(fā)展條件的差異，有重點(diǎn)、分步驟推進(jìn)鄉(xiāng)

村振興空間優(yōu)化。針對(duì)各類自然和人文特色資源相對(duì)集中的鄉(xiāng)村

空間，選取有保護(hù)需求的、有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村地區(qū)，加大政策支

持和資源優(yōu)先投放，推動(dòng)連片鄉(xiāng)村振興，帶動(dòng)鄉(xiāng)村區(qū)域整體振興，

探索具有江蘇特色高品質(zhì)鄉(xiāng)村振興路徑。

統(tǒng)籌農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間。優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間格局，

縣級(jí)單元統(tǒng)籌安排一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地空間，加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)

用地保障力度，以優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為基礎(chǔ)延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，引導(dǎo)農(nóng)

產(chǎn)品初加工、休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品銷售等鄉(xiāng)村振興相關(guān)產(chǎn)業(yè)合理布

局，引導(dǎo)不適宜農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的零散工業(yè)用地退出或向城鎮(zhèn)集聚，

合理打造一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、現(xiàn)代

農(nóng)業(yè)科技園等產(chǎn)業(yè)空間載體。支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意、電

子商務(wù)等鄉(xiāng)村新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的空間布局，按照國家統(tǒng)一部署，深

化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地

制度改革試點(diǎn)，合理挖掘鄉(xiāng)村存量空間。

促進(jìn)鄉(xiāng)村服務(wù)設(shè)施合理高效配置。合理分級(jí)配置托育教育、

醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、養(yǎng)老福利等公共設(shè)施，推動(dòng)縣域內(nèi)基本公

共服務(wù)均等化。完善城鄉(xiāng)客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村物流服務(wù)

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暢通集約，完善鄉(xiāng)村物流網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)鄉(xiāng)村要素流動(dòng)。

扎實(shí)推進(jìn)特色田園鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。促進(jìn)空間與生態(tài)、基礎(chǔ)

設(shè)施、公共服務(wù)和特色產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合，發(fā)揮鄉(xiāng)村差異化的特色

稟賦優(yōu)勢(shì)，提升鄉(xiāng)村田園生產(chǎn)、田園生活質(zhì)量，推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社

會(huì)的整體進(jìn)步。

第五節(jié)深入開展農(nóng)村土地綜合整治

推進(jìn)國土空間全域綜合整治，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局。田、水、

路、林、村整體謀劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域或部分行政村為基本單元實(shí)施

土地綜合整治，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。推進(jìn)閑置

低效建設(shè)用地整治，促進(jìn)集約節(jié)約用地。依法依規(guī)、科學(xué)合理統(tǒng)

籌園地及殘次林地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造，

提高耕地和永久基本農(nóng)田集中連片程度，支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

全面實(shí)施農(nóng)用地整治，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全高效。加強(qiáng)農(nóng)田水

利設(shè)施、農(nóng)田防護(hù)工程和農(nóng)田電網(wǎng)建設(shè)，完善田間道路，鞏固提

升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。加大農(nóng)用地污染防治力度，全面推進(jìn)秸稈禁燒

禁拋、種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化綜合利用、無害化處置。加強(qiáng)新增耕

地后期培肥改良，積極穩(wěn)妥推進(jìn)耕地輪作休耕，實(shí)現(xiàn)用地和養(yǎng)地

結(jié)合，有效提高耕地產(chǎn)能。開展耕地土壤修復(fù)、污染超標(biāo)治理，

控制耕地鹽堿化、酸化、水土流失、重金屬污染等問題，提高耕

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地質(zhì)量。有序推進(jìn)耕地后備資源的開發(fā)利用，有效增加耕地面積，

全面提高糧食安全保障能力。

有序開展農(nóng)村建設(shè)用地整治，提高土地節(jié)約集約水平。規(guī)范

開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等，推進(jìn)農(nóng)村

閑置低效用地整理。優(yōu)先保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)

施、人居環(huán)境等設(shè)施用地，改善居住條件。

完善國土空間全域綜合整治配套政策。國家試點(diǎn)和省級(jí)示范

項(xiàng)目產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)和建設(shè)

用地規(guī)模指標(biāo)在優(yōu)先滿足項(xiàng)目建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求后，仍

有節(jié)余的可按照國家規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)在省域范圍內(nèi)調(diào)劑使用，節(jié)余指標(biāo)

優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、污染治理設(shè)施、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，

所得凈收益用于鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)。拓展整治資金投入渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)

社會(huì)資本參與國土空間全域綜合整治，強(qiáng)化組織實(shí)施，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)

管。

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第五章營造湖美水清生態(tài)空間，增強(qiáng)

“美麗江蘇”底蘊(yùn)

銜接全國“三區(qū)四帶”的生態(tài)安全屏障體系，貫徹人與自然

生命共同體理念，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，維護(hù)生態(tài)安

全，強(qiáng)化自然資源利用整體保護(hù)和高效利用，實(shí)施山水林田湖

草一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)

性，營造湖美水清生態(tài)空間，鞏固提升自然生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，

推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。

第一節(jié)構(gòu)建依水共生的生態(tài)空間格局

重點(diǎn)保護(hù)支撐永續(xù)發(fā)展的生態(tài)綠心。太湖丘陵生態(tài)綠心繼

續(xù)推進(jìn)太湖流域綜合治理，改善太湖水環(huán)境質(zhì)量，修復(fù)水生態(tài)

系統(tǒng)；凸顯太湖丘陵地域特色，因地制宜開展廢棄礦山生態(tài)修

復(fù)，防治水土流失。江淮湖群生態(tài)綠心以洪澤湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)

為核心，推進(jìn)點(diǎn)源、面源和湖區(qū)內(nèi)源污染治理；按照自然恢復(fù)為

主、人工修復(fù)為輔的原則，改善湖區(qū)及其周邊水系的水體質(zhì)量。

系統(tǒng)保護(hù)連通江海河湖的生態(tài)涵養(yǎng)帶。加強(qiáng)長江水污染防

治，全面開展主要入江支流水環(huán)境綜合整治，保護(hù)水源地安全；

科學(xué)規(guī)范開展水生生物增殖放流，完善海洋漁業(yè)資源總量管理

制度，嚴(yán)格執(zhí)行休漁禁漁制度，維持水生生物洄游通道，保護(hù)生

物多樣性；實(shí)施周邊礦山生態(tài)修復(fù)、岸線修復(fù)，提升生態(tài)涵養(yǎng)能

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力。加強(qiáng)淮河、洪澤湖等河湖的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，著力保護(hù)水環(huán)

境，修復(fù)水生態(tài)，完善河流湖岸周邊防護(hù)林體系，嚴(yán)格控制河湖

水域占用，打擊破壞河湖水域生態(tài)健康行為。

嚴(yán)格保護(hù)沿海和西部丘陵湖蕩生態(tài)屏障。構(gòu)建以廣闊的近

海水域和海岸帶為主的沿海生態(tài)屏障，以海洋生物多樣性和海

洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與整治為重點(diǎn)，綜合整治入海河流及排污口，

開展濱海濕地、河口、海灣等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，開展岸線

整治與生態(tài)景觀恢復(fù)，加強(qiáng)沿海防護(hù)林體系和海島生態(tài)建設(shè)，

實(shí)施互花米草等外來物種區(qū)域聯(lián)合治理。以江淮丘陵、寧鎮(zhèn)山

地、宜溧山地及其周邊湖蕩區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，開展生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，

形成西部丘陵湖蕩生態(tài)屏障。

統(tǒng)籌建設(shè)主要生態(tài)廊道體系。完善廊道沿線林網(wǎng)，保護(hù)河道

水體生態(tài)環(huán)境；加強(qiáng)湖泊水庫濕地、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)

景名勝區(qū)以及沿江農(nóng)田等重要生態(tài)源地保護(hù)與管理。以生態(tài)廊

道和生態(tài)源地為主體，形成覆蓋全域的生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)，提供更

多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)景觀。

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48

健全自然生態(tài)空間用途管制制度。對(duì)自然生態(tài)空間實(shí)行分

級(jí)分類管理，相關(guān)部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)耕地、森林、濕地、

水域等自然生態(tài)空間的開發(fā)利用進(jìn)行管控。自然保護(hù)地核心保

護(hù)區(qū)除國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定明確的情形外，原則上禁止人為

活動(dòng)；生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，禁止開發(fā)性、

生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許對(duì)生態(tài)功

能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。

第二節(jié)建立健全自然保護(hù)地體系

分類保護(hù)自然保護(hù)地。明確自然保護(hù)地功能定位，科學(xué)確定

自然保護(hù)地類型，建立與完善自然保護(hù)地基本政策法規(guī)、建設(shè)

管理、監(jiān)督考評(píng)等制度。到2035年，全面建成以國家公園和自

然保護(hù)區(qū)為主體，各級(jí)各類自然公園為基礎(chǔ)的自然保護(hù)地體系。

整合創(chuàng)建國家公園。依托世界自然遺產(chǎn)、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

和風(fēng)景名勝區(qū)等，按照動(dòng)態(tài)開放的國家公園候選區(qū)機(jī)制，研究

推動(dòng)將最具有保護(hù)價(jià)值、最重要生物多樣性集中分布區(qū)域培育

建成國家公園。

49

50

優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)布局和范圍。按照科學(xué)性、系統(tǒng)性、實(shí)用性

和簡明性原則，合理布局現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)并明確具體范圍。根

據(jù)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)及功能定位，優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)分區(qū)，實(shí)

行差別化管控，提升自然生態(tài)空間承載力與科學(xué)管理水平。在

保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性的前提下，開展自

然保護(hù)地空間布局、邊界范圍優(yōu)化。

布局體現(xiàn)地域特色的自然公園。立足江蘇特色和自然資源

稟賦現(xiàn)狀，依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基本生產(chǎn)生活生態(tài)、開發(fā)服

務(wù)休憩旅游等生態(tài)文化產(chǎn)品需求，開展自然公園空間規(guī)劃布局，

實(shí)現(xiàn)對(duì)省內(nèi)自然特征典型、資源稟賦高且具有重要保護(hù)價(jià)值的

區(qū)域應(yīng)保盡保。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)等各類自然公園梳理歸類，優(yōu)化

管控范圍。

第三節(jié)整體保護(hù)與高效利用自然資源

強(qiáng)化長江大保護(hù)，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。嚴(yán)格控制岸

線開發(fā)建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化港口碼頭和沿江產(chǎn)業(yè)岸線利用布局和結(jié)構(gòu)，

鼓勵(lì)工礦企業(yè)自備碼頭開放共享，拓展生活岸線空間，科學(xué)合理

布局飲用水水源地。促進(jìn)岸線合理高效利用，形成生活親和優(yōu)美、

生產(chǎn)集約高效的岸線格局。禁止在長江干支流岸線管控范圍內(nèi)新

建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目。禁止在長江干流岸線和重要支流

岸線管控范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫，但是以提升安全、生

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態(tài)環(huán)境保護(hù)水平為目的的改建除外。以自然恢復(fù)為主，自然恢復(fù)

與人工修復(fù)相結(jié)合，因地制宜推進(jìn)岸線修復(fù)、生態(tài)復(fù)綠，保護(hù)洲

灘濕地、入江河口、長江江豚密集活動(dòng)及水生生物棲息地等所涉

岸段。鼓勵(lì)采用生物技術(shù)護(hù)岸護(hù)坡，推進(jìn)堤岸生態(tài)化改造和綠色

港口建設(shè)。做好長江江蘇段沿線文化遺產(chǎn)資源調(diào)查和發(fā)掘，保護(hù)

燕子磯、北固山、江陰要塞等重要水文磯頭和文化節(jié)點(diǎn)。嚴(yán)控貼

岸高密度城鎮(zhèn)開發(fā)，增加城鄉(xiāng)居民游憩親水空間。

保護(hù)水資源，促進(jìn)水土關(guān)系協(xié)調(diào)。加強(qiáng)重點(diǎn)水功能區(qū)的管理

和水資源保護(hù)力度，加強(qiáng)行蓄洪區(qū)、長江洲島、沿海灘涂等管理，

提升太湖丘陵綠心地區(qū)水土保持能力，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)。

充分協(xié)調(diào)南水北調(diào)、江水東引、臨海引江、引江濟(jì)太等跨流域水

資源調(diào)配工程，緩解區(qū)域水資源短缺問題；實(shí)施黃淮地區(qū)重點(diǎn)

區(qū)域地下水超采綜合治理，逐步實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡，促進(jìn)地下水位

回升；增強(qiáng)沿江、環(huán)太湖等重點(diǎn)區(qū)域水污染治理能力，解決局部

地區(qū)水質(zhì)型缺水問題，著力構(gòu)建水土關(guān)系協(xié)調(diào)的國土空間格局。

堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，將用水總

量作為國土空間開發(fā)與保護(hù)的重要約束，科學(xué)配置水資源。結(jié)

合人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)布局，合理調(diào)整沿江城市取水口，積極推進(jìn)

沿海區(qū)域供水工程建設(shè)，加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)力度，優(yōu)化形

成“扎根長江、依托三湖、江水北調(diào)、南濟(jì)東引”的飲用水水源

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