行政管理?？飘厴I(yè)論文-試論我國精準扶貧工作機制的構(gòu)建

i摘要面對政府所提出的，實現(xiàn)小康社會目標的時間點，要確保貧困人口都能如期脫貧，要求構(gòu)建完善的識別貧困的機制，并對管理目標的機制進行強化，同時加強整合創(chuàng)新資源等，以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建健全的扶貧機制體系，進而推動精準扶貧戰(zhàn)略的有效實施。本文介紹了我國精準扶貧工作機制提出的背景，分析了當前我國扶貧工作存在的突出問題，提出構(gòu)建精準扶貧工作機制的路徑。關(guān)鍵詞：精準扶貧；工作機制；構(gòu)建路徑

引言以往的扶貧開發(fā)工作機制僅僅停留在解決扶貧資金的籌集、扶貧資源的整合和使用等問題，而未能提出有效措施有效解決扶貧資源的分配、管理、使用、考核等問題，這導致扶貧資源不能準確到村到農(nóng)戶，甚至出現(xiàn)該扶的沒有扶、窮的沒扶扶富的、大水漫灌等不良現(xiàn)象。當前，要想提高扶貧工作精準度，必須創(chuàng)新扶貧工作機制，科學有效地對貧困對象進行識別，因地制宜地對扶貧資源進行精準配置，特別是要對貧困農(nóng)戶進行精準化產(chǎn)業(yè)幫扶，實現(xiàn)精準扶貧工作機制的立體化、全方位化，保證國家扶貧資源惠及整個貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶。精準扶貧的概念“精準扶貧”的重要思想最早是在2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2014年1月，中辦詳細規(guī)制了精準扶貧工作模式的頂層設(shè)計，推動了“精準扶貧”思想落地。2014年3月，習近平參加兩會代表團審議時強調(diào)，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策。進一步闡釋了精準扶貧理念。2015年1月，習近平總書記新年首個調(diào)研地點選擇了云南，總書記強調(diào)堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。5個月后，總書記來到與云南毗鄰的貴州省，強調(diào)要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，“精準扶貧”成為各界熱議的關(guān)鍵詞。我國傳統(tǒng)扶貧開發(fā)機制存在的問題貧困目標瞄準粗放這一方面的問題主要體現(xiàn)在識別和管理兩個方面。首先，當前時期，我國共有7000多萬農(nóng)村貧困人口，這些數(shù)據(jù)由國家統(tǒng)計局所給出，結(jié)合農(nóng)村住戶的實際情況，推算樣本數(shù)據(jù)。為防止對貧困人口的數(shù)量造成虛報等情況的出現(xiàn)，很多地方政府，在對貧困戶進行識別時，通常應用的方法是分配指標法。省政府會根據(jù)貧困的監(jiān)測數(shù)據(jù)，對人口數(shù)量指標進行分解，直到分解到縣級政府。在此之后，縣級扶貧和統(tǒng)計部門，結(jié)合本區(qū)域人口的實際情況，對指標進行一步分解，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織。但是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，其缺乏準確的用戶數(shù)據(jù)，無法對貧困的發(fā)生率進行測算，也就不能對貧困戶的情況進行識別，進而該工作實際上是村委會等干部負責完成。但是村委會在獲取村民家庭收入方面，所得到的數(shù)據(jù)也非常有限，進而使得識別貧困戶的難度非常大。扶貧資源投入分散以往的經(jīng)驗表明，通過有效的整合扶貧資源，對于促進扶貧效率的提升具有非常大的幫助。但是，當前時期在整合扶貧資源方面，存在的問題非常多。比如在扶貧政策體系中，運用的財政政策比較多，但是對于其他政策的運用則比較少，因此無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和財政與金融等資源的相互配合。對于扶貧資金來說，主要是專項貼息貸款。對于市縣而言，其對該資金的運作主要是由商業(yè)銀行代為發(fā)行，采用雙軌制對其進行管理。對于扶貧部門來說，在實際開展該工作時，主要是項目立項和規(guī)劃，以及設(shè)計資金指標等多個方面。這種管理體制，存在非常多的問題，比如權(quán)責分離和條塊分割等現(xiàn)象，導致扶貧工作無法實現(xiàn)同步進行。對于各級黨政部門來說，承擔非常大的扶貧責任，但是所擁有的使用資金的權(quán)利非常小。而對于扶貧專項資金來說，其屬于有償貼息貸款，需要按照管理信貸資金的辦法，實際開展各方面工作。對于金融部門來說，要綜合考慮安全與效益?？紤]到體制因素的影響，扶貧部門在管理與回收扶貧資金方面，缺乏有效的途徑，進而導致資金投入的效率比較低，而且缺乏針對性。監(jiān)督評估體系欠缺扶貧開發(fā)對于我國而言，屬于國家層面的戰(zhàn)略，其重要性非常明顯。在扶貧項目方面，包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)開發(fā)以及技術(shù)培訓等，而在資金來源方面，也非常豐富，包含財政扶貧資金和貼息貸款以及社會捐款等多種形式。所以，是否可以對使用扶貧資金的情況和驗收扶貧項目的情況等，進行有效的監(jiān)督與評估非常關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，所使用的很多標準與方法并不固定統(tǒng)一，并且由于方法指標較為多變，而且存在的差異性比較大，導致扶貧工作無法有效的開展，也無法確保項目的質(zhì)量。并且由于缺乏有效的監(jiān)督評估機制，使得扶貧工作中存在較多的假象，影響了資源的配置效率，也增大了發(fā)生違法犯罪事件的概率。扶貧激勵約束機制不健全由于以往所采用的扶貧模式所帶來的諸多影響，導致貧困區(qū)域并不具備完善的對扶貧工作進行激勵的機制。首先，缺乏篩選扶貧對象的機制，使得貧困區(qū)域的一些干部，并沒有正確認識扶貧工作的緊迫性與重要性，國家在對扶貧政策進行宣傳方面，也存在很多缺失的地方，這也導致很多領(lǐng)導干部在開展扶貧工作時，仍然抱有數(shù)據(jù)脫貧的舊思想，并且在實際開展工作時，存在瀆職和搪塞限次昂，導致很多地區(qū)在識別貧困戶時，采用的是抓鬮的方式。其次，缺乏有效的安排扶貧項目和資金投入的機制，導致一些貧困地區(qū)并不能依據(jù)市場經(jīng)濟的原則，也不能結(jié)合貧困村的實際需求，而盲目的引進各類扶貧項目使得扶貧項目具有較高的開發(fā)成本，也影響了實際的開發(fā)效益。同時缺乏有針對性的幫扶措施，而且沒有合適的物資慰問，普遍缺乏開展生產(chǎn)活動以及獲得機會的激勵方式。社會主體參與機制不完善現(xiàn)階段，我國在扶貧的參與度方面，整體上還比較低。主要表現(xiàn)為貧困人口缺乏參與度，而且非政府組織也缺乏參與度。在實施扶貧政策與傳遞資源方面，所應用的都是自上而下的方式，這也使得很多貧困人口在項目的決策與實施以及驗收過程中，具有的話語權(quán)比較小。通過調(diào)查寧夏銀川農(nóng)村地區(qū)發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)戶并不知道有建檔立卡的事情，不管是貧困戶與非貧困戶，都有很多人并不曾聽說過建檔立卡。這也使得扶貧政策的公正性與透明性以及扶貧工作的高效性等，均難以確保。而且在很多地方，僅僅把扶貧項目看成是政績的表現(xiàn)，導致扶貧資源偏離既定軌道，使得很多貧困人口都無法獲得幫助。其次，雖然國家與制定了很多政策，鼓勵各方力量參與到扶貧工作中去，并采取了一些積極的獎勵措施。但是在實際開展該工作時，仍然是政府發(fā)揮主動作用，無法對其他社會扶貧力量真正起到調(diào)動作用。農(nóng)村精準扶貧機制體系設(shè)計強化目標管理機制第一，政府應加大扶貧管理的力度。要想實現(xiàn)精準扶貧，主要依靠的還是各級政府，各級政府應通過行政、經(jīng)濟以及法律等手段來進行資源的合理調(diào)配。部分經(jīng)濟發(fā)展相對落后的省(直轄市、自治區(qū))必須高度重視起扶貧工作，要解決好貧困人群的生存、生產(chǎn)以及發(fā)展問題，并以此作為扶貧工作的出發(fā)點和落腳點。各級政府應富有高度的政治責任感以及歷史使命感，在精準扶貧上下大功夫。第二，對扶貧資金的管理進行優(yōu)化。在財政專項扶貧資金的投入和使用上，各級政府應做好統(tǒng)籌規(guī)劃，讓每筆扶貧資金都能實際發(fā)揮用處。政府的扶貧機構(gòu)應在遵循相對集中、統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌安排以及配套使用的原則上實現(xiàn)對扶貧資金的統(tǒng)一調(diào)度。在扶貧資金的管理上，應提高縣級政府的統(tǒng)籌調(diào)度以及審批權(quán)限，幫助其做好對相關(guān)經(jīng)營單位的金融服務工作。第三，對扶貧項目管理體系進行完善。扶貧部門可以通過應用扶貧措施和建立扶貧檔案來對貧困村和貧困戶進行登記和實時跟蹤，并在對其貧困原因進行深入分析的基礎(chǔ)上有針對性的制定幫扶計劃。創(chuàng)新資源整合機制第一，將扶貧資源進行整合。在扶貧工作上，政府應擔起重任，做好扶貧資源的統(tǒng)籌工作，通過實行專項扶貧、行業(yè)扶貧以及社會扶貧等方式來實現(xiàn)資源的調(diào)度和集中。金融工作也必須做好，應將金融鏈條加以延伸并積極的將融資渠道進行拓寬。要形成政府、社會和市場三位一體的多層次、全方位的扶貧局面，并實現(xiàn)扶貧主體的跨地區(qū)化、跨部門化以及跨單位化。第二，對扶貧政策進行整合。在扶貧上，將與之有關(guān)的的財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)以及投資政策相互整合在一起以實現(xiàn)資源的集中，充分發(fā)揮優(yōu)勢。對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度也要加大，在貧困地區(qū)資源要素流動、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源投資以及社會保障體系的提升上，要發(fā)揮財政政策的促進作用。另外，對扶貧資金進行整合。最后，將扶貧項目進行整合。在精準扶貧項目里，因為不同貧困地區(qū)自身的發(fā)展情況都不同，這就要求政府應對整個貧困地區(qū)的資源進行統(tǒng)一的整合和規(guī)劃，并在仔細考量后明確好扶貧工作的重點。村容整治、危房改造、安全飲水以及醫(yī)療保健等基礎(chǔ)保障服務和設(shè)施必須要建立健全。政府除了要解決貧困地區(qū)人口溫飽的問題，還要帶動當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并在人才培訓和招募以及科技教育培訓上大下功夫，最終發(fā)展起富民產(chǎn)業(yè)。完善信息交流機制精準扶貧不是一項簡單的工作，而是一個十分復雜的系統(tǒng)工程，這其中含有很多的信息交流數(shù)據(jù)。只有讓信息得以“精準”交流，才可以大大提高扶貧效率。為此，必須建立健全信息交流機制，讓信息交流變得更加公開公正且迅速便利。這也可以幫助政府更好的實現(xiàn)對扶貧資源的調(diào)度。第一，先是對過去的扶貧信息系統(tǒng)進行升級和改造并在其基礎(chǔ)上建立起全國扶貧信息監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)對不同貧困地區(qū)全地域、全方位、多層次的動態(tài)檢測，避免扶貧工作中出現(xiàn)信息不透明、虛假的現(xiàn)象，為扶貧決策切實提供保障。在中央層面，設(shè)立國家開發(fā)署或扶貧總署可以從整體上對我國的扶貧工作進行從上至下的立體化管理，其不僅具備行政職能，更能對扶貧資源進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。而在貧困地區(qū)，也應設(shè)立相關(guān)機構(gòu)來專門負責扶貧工作，當?shù)貢洃鳛榈谝回撠熑藖眍I(lǐng)導其扶貧工作。對于中央和地方間的關(guān)系必須加以區(qū)別，在當前從上至下的垂直行政管理體制下，通過下級向上級簽署責任書的形式來將扶貧計劃層層落實可以更好的實現(xiàn)扶貧資金的統(tǒng)籌調(diào)度。另外，還要確保扶貧信息渠道保持暢通，將扶貧信息的傳遞時間盡可能縮短。第二，各省區(qū)的貧困戶信息網(wǎng)絡系統(tǒng)必須盡快建立健全。在將貧困村和貧困戶進行建檔后，要在貧困戶信息網(wǎng)絡系統(tǒng)里把扶貧對象的相關(guān)資料和情況都實時錄入以實現(xiàn)動態(tài)管理。對不同的貧困戶，要實行不同的脫貧計劃和幫扶措施。要想讓精準扶貧真正得以實現(xiàn)，在年終時還必須以扶貧對象的實際發(fā)展情況作為根據(jù)來對脫貧計劃和幫扶措施靈活進行調(diào)整；對于已經(jīng)穩(wěn)定脫貧的農(nóng)村與貧困戶要引導他們及時退出，并將新的幫扶對象及時的錄入系統(tǒng)；扶貧對象的不斷更換可以防止扶貧信息出現(xiàn)失真問題。第三，要搭建起社會扶貧信息服務平臺。社會扶貧信息服務平臺搭建后，可以定期將貧困地區(qū)的相關(guān)扶貧政策和扶貧數(shù)據(jù)進行發(fā)布，這也可以進一步吸引貧困地區(qū)外的扶貧資源對接，需求信息能被外界廣泛看到可以促成一大批幫扶意愿，最終精準引流扶貧資源，實現(xiàn)互聯(lián)共享。第四，進一步建立健全貧困地區(qū)的信息傳遞系統(tǒng)。優(yōu)化監(jiān)督評估機制設(shè)立監(jiān)管制度除了可以規(guī)范市場防止惡意競爭外還可以對市場進行調(diào)控。在扶貧工作里應將扶貧監(jiān)督和跟蹤評估作為重點工作來開展，在精準扶貧的整個過程中都要加強監(jiān)督。第一，對扶貧項目加強監(jiān)督評估。對于各級扶貧項目的主管機構(gòu)，前期評估工作必須要做好，例如加強對項目立項的勘察、設(shè)計以及投資概算和可行性研究等，在項目實施中要做好管理和監(jiān)測工作，項目完成后應及時進行評估，應形成一套長效的管理機制來對相關(guān)扶貧項目的資金使用情況進行檢查和審計。項目后期的評估驗收制度也必須不斷的健全完善并實際落實下去，應嚴格的評估和驗收所有扶貧項目，扶貧項目完成后必須建立相關(guān)管護制度進行后續(xù)的管理和維護，這也可以作為后期評估驗收的重要內(nèi)容，第二年在安排各級扶貧項目時就可拿出作為依據(jù)。堅持扶貧項目公告公示制，所有項目必須實行鄉(xiāng)村兩級公示，所有貧困村和扶貧項目都必須設(shè)立整村推進公示牌和項目標識牌，接受群眾事前、事中、事后監(jiān)督。第二，對扶貧資金的使用情況加強監(jiān)督?！叭龑Ｋ慕y(tǒng)一”的資金管理方式也要開始實行，這種資金管理方式采用專人專戶專賬來進行資金的管理，儲存和核算工作，另外，還要對會計的核算科目、賬簿和計賬方法以及報賬進行統(tǒng)一，扶貧工作財務審計公開制度要開始建立起來，做好社會輿論的監(jiān)督工作。第三，建立責任追究制度。在《扶貧工作考核辦法》和《關(guān)于加強和改進貧困縣考核工作指導意見》這兩個文件的指導下建立責任追究制度來對貧困地區(qū)的領(lǐng)導干部精準扶貧的實際完成情況進行重點考核，其中分值權(quán)重要設(shè)計合理，相關(guān)考核指標也要進行明確。對于《財政扶貧資金績效考評試行辦法》要嚴格的加以執(zhí)行，要做好扶貧的統(tǒng)計監(jiān)測和督促檢查以及跟蹤管理工作。扶貧資金項目的全程監(jiān)控管理制度也必須不斷的進行發(fā)展和完善，在扶貧資金的分配、撥付以及使用等各個環(huán)節(jié)都要做好監(jiān)管工作，此外也要讓監(jiān)管始終貫穿于扶貧項目的立項、審批、實施和檢查以及驗收的整個過程里。若相關(guān)部門在扶貧工作中出現(xiàn)違規(guī)、違紀甚至違法行為，應對其進行通報批評，削減其扶貧資金，并責令其限期完成整改。而對于相關(guān)工作人員出現(xiàn)的違規(guī)、違紀行為就要進行行政問責，產(chǎn)生違法行為的則交由司法部門依法進行處理。拓展社會參與機制廣泛激勵社會力量參與扶貧是有效實施農(nóng)村精準扶貧戰(zhàn)略的重要措施。社會參與機制的設(shè)計重點是通過制度安排，形成規(guī)范的精準扶貧傳遞系統(tǒng)，特別要加強對貧困人口的素質(zhì)提升和環(huán)境建設(shè)，把貧困人口從接受援助的被動脫貧者轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X參與脫貧、尋找脫貧機會的主動脫貧者。首先，繼續(xù)完善對口援助制度，鼓勵和引導各級定點扶貧單位及參加扶貧協(xié)作的東部省市、軍隊和武警部隊、民主黨派、工商聯(lián)、社會組織等主體，到貧困地區(qū)開展形式多樣的扶貧幫扶活動，努力做到幫扶重心下移到貧困村、幫扶對象明確到貧困戶、幫扶措施到位有效、幫扶效果可持續(xù)，實現(xiàn)社會幫扶的精準化、科學化。其次，農(nóng)村貧困面大的地區(qū)要充分動員黨政機關(guān)、人民團體、民主黨派、企事業(yè)單位參與駐村幫扶工作。在貧困村，應經(jīng)常選派綜合