如何制定公共政策來(lái)保障TOD的實(shí)施_國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹及借鑒

1、文章編號(hào) ：1673-9493（2011）02-0074-06中圖分類號(hào)：U492.4+33; TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 ：A如何制定公共政策來(lái)保障 TOD 的實(shí)施？國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹及借鑒How to Develop Public Policies to Ensure the Implementation of TOD? Learning from International Experience李智慧 彭科 宋彥 陳燕萍摘要：本文針對(duì)國(guó)內(nèi)公交導(dǎo)向發(fā)展（TOD）中對(duì)公共保障政策重視不足的現(xiàn)實(shí)狀況，分規(guī)劃、法規(guī)、價(jià)格和宣傳四大類介紹了國(guó)外規(guī)劃實(shí)踐中常用的 TOD 公共保障政策。并根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析了這些政

2、策適宜施行的層面，探討了它們?cè)谥袊?guó)施行時(shí)在資源環(huán)境、法律與行政環(huán)境，以及社會(huì)接納性三方面可能面臨的障礙，希望為中國(guó)城市進(jìn)行公交導(dǎo)向發(fā)展提供較為全面的政策觀。Abstract: In the context of inadequate consideration to public supporting policies of Transit-Oriented Development (TOD) in recent China，we collect and interpret the most common policies applied in foreign planning practic

3、es，which are classified by planning, law, price and promotion. Then we identify the appropriate operating levels of these policies and discuss the possible barriers from resource, lawmaking, administration, and social acceptance to implementation in China. This article could provide a more comprehen

4、sive view of public policies used to implement TODs in Chinese cities.關(guān)鍵詞：公交導(dǎo)向發(fā)展；公共保障政策；規(guī)劃；法規(guī)；價(jià)格；宣傳Keywords: Transit-Oriented Development;Public Supporting Policy;Planning; Law; Price; Promotion作者：李智慧，深圳大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城市規(guī)劃系，碩士研究生。彭科，美國(guó)北卡羅來(lái)納大學(xué)教堂山分校城市與區(qū)域規(guī)劃系，碩士研究生。宋彥，

5、美國(guó)北卡羅來(lái)納大學(xué)城市規(guī)劃系終身副教授，北卡羅來(lái)納大學(xué)中國(guó)城市研究中心主任，深圳大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城市規(guī)劃系教授。陳燕萍，深圳大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城市規(guī)劃系教授。引言隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與居民出行的日益機(jī)動(dòng)化，我國(guó)大城市紛紛出現(xiàn)了交通供需矛盾，并由此引發(fā)了日漸頻發(fā)的交通堵塞問(wèn)題。為此，各城市相繼出臺(tái)了“交通綜合治理”、“公交優(yōu)先”、“暢通工程”等一系列政策以應(yīng)對(duì)此問(wèn)題，城市交通改善工作得到了前所未有的重視 1。在這一背景下，從國(guó)外引入的公交導(dǎo)向發(fā)展（TOD: Transit-Oriented Development）的理念逐漸為

6、國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)界及城市管理者所熟悉，并逐漸認(rèn)同通過(guò)采用 TOD 模式整合土地利用和交通（包括區(qū)域和地方），可以增加土地集約使用程度、提高公交競(jìng)爭(zhēng)力，從而減少機(jī)動(dòng)化出行需求和交通擁堵、減少土地和能源消耗，充分體現(xiàn)綠色交通的積極意義。回顧國(guó)內(nèi)的 TOD 相關(guān)研究，自 TOD 理論 2000 年首次出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)的學(xué)術(shù)期刊上以來(lái)，引起了越來(lái)越多的關(guān)注。研究者對(duì) TOD 宏觀層面（城市公交與土地利用的關(guān)系及其對(duì)城市空間格局的影響）和微觀層面（公交站點(diǎn)范圍內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計(jì)）的空間形態(tài)特征進(jìn)行了大量研究 2-4，并取得了一定成果，然而針對(duì) TOD 公共保障政策的研究卻相對(duì)缺乏 1。在這方面，有學(xué)者明確指出，缺少

7、政策保障是國(guó)內(nèi) TOD 規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的重要原因之一 5；而國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也表明，要實(shí)現(xiàn)城市整體層面的 TOD，需要進(jìn)行多層次的、完善的政策設(shè)計(jì)。應(yīng)指出的是，國(guó)內(nèi)也有學(xué)者在對(duì)比國(guó)內(nèi)外的土地利用密度、混合使用程度之后指出，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的 TOD 規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)對(duì)指導(dǎo)我國(guó)制定 TOD 指標(biāo)的借鑒意義不大 4。這一點(diǎn)也是筆者討論保障政策時(shí)的立場(chǎng)，即適合中國(guó) TOD 的規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)的制定不能直接復(fù)制西方國(guó)家有關(guān)物質(zhì)空間設(shè)計(jì)指標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上從 TOD 最近的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，TOD 的發(fā)展更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公交系統(tǒng)提供更便捷的地理可達(dá)性，給人們多樣化的選擇，以及讓不同人群能夠按自己的價(jià)值觀選取交通方式等目的 6。因

8、此，國(guó)外關(guān)于 TOD 的研究也不僅限于對(duì)空間設(shè)計(jì)指標(biāo)的制定，而是越來(lái)越重視保障 TOD 實(shí)施的策略 , 特別是考慮到政策工具運(yùn)用的系統(tǒng)性要求。本文借鑒國(guó)外 TOD 政策可以大致分為兩部分工作，一是介紹國(guó)外豐富的政策工具，筆者將這些政策分為空間形態(tài)規(guī)劃政策、法規(guī)政策、價(jià)格政策和宣傳政策四類，描述它742011 Vol.26, No.2 國(guó)際城市規(guī)劃李智慧 彭科 宋彥 陳燕萍如何制定公共政策來(lái)保障 TOD 的實(shí)施？國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹及借鑒們對(duì)于 TOD 實(shí)施的意義 ；二是研究這些政策工具的本地適用性，筆者探討了它們?cè)谥袊?guó)施行時(shí)在資源環(huán)境、法律與行政環(huán)境以及社會(huì)接納性方面可能面臨的障礙。1 國(guó)外 TOD

9、公共保障政策介紹國(guó)外制定 TOD 實(shí)施的保障政策主要是針對(duì)近期 TOD 實(shí)踐所面臨的困境，比如，在美國(guó) 6，（1）城市物質(zhì)空間環(huán)境不支持公交導(dǎo)向發(fā)展 ；（2）現(xiàn)有的城市開發(fā)、交通發(fā)展法規(guī)制度環(huán)境與社會(huì)價(jià)值環(huán)境不支持公交導(dǎo)向發(fā)展 ；（3）在發(fā)展 TOD 時(shí)，各參與方利益難以協(xié)調(diào)，難以獲得公眾支持。針對(duì)這三方面問(wèn)題，筆者將這些政策分為四類，規(guī)劃政策用來(lái)調(diào)整城市空間形態(tài)使其支持公共交通；法規(guī)、價(jià)格政策用來(lái)創(chuàng)建更支持 TOD 實(shí)施的制度與社會(huì)環(huán)境 ；宣傳政策用來(lái)協(xié)調(diào)多方參與時(shí)的利益沖突并獲得公眾支持。這些政策相輔相成，形成了一套相對(duì)完善的保障 TOD 實(shí)施的政策工具箱（圖 1）。1.1 調(diào)整城市空間形

10、態(tài)的規(guī)劃政策TOD 的核心內(nèi)容之一是調(diào)整城市空間形態(tài)，從而支持城市土地利用和公共交通的整合，形成方便公交出行的土地利用形態(tài)。調(diào)整城市空間形態(tài)是城市規(guī)劃和交通規(guī)劃部門的管理內(nèi)容。接下來(lái)筆者從土地利用和交通兩個(gè)方面來(lái)闡述規(guī)劃政策。土地利用方面，國(guó)外應(yīng)用得較為成熟的調(diào)整空間形態(tài)的規(guī)劃政策主要包括以下幾方面。首先，調(diào)整宏觀城市空間結(jié)構(gòu)。以美國(guó)為例，城市規(guī)劃師利用一系列土地利用政策工具來(lái)調(diào)整城市宏觀空間結(jié)構(gòu)。這些規(guī)劃工具（有的同時(shí)也是法規(guī)政策）包括城市增長(zhǎng)邊界或城市服務(wù)邊界 7、城市優(yōu)先開發(fā)區(qū) 8、城市開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū) 9 等，都可以用來(lái)在宏觀層面上界定城市可以開發(fā)、優(yōu)先開發(fā)、高密度開發(fā)的區(qū)域，從而配合 T

11、OD 發(fā)展。其次，調(diào)整微觀城市形態(tài)。各城市主要依賴調(diào)整密度、土地混合使用等工具為 TOD 區(qū)域塑造公交支撐環(huán)境。調(diào)整密度涵蓋兩重含義，即宏觀層面的密度控制和中微觀層面的集中高密度開發(fā) 10。宏觀層面的密度控制規(guī)定城市層面密度的總體水平，它在城市增長(zhǎng)邊界等調(diào)整城市宏觀空間結(jié)構(gòu)工具的支持下，用來(lái)控制城市主中心與次中心的相對(duì)規(guī)模。中微觀層面的集中高密度開發(fā)則強(qiáng)調(diào)在鼓勵(lì)開TOD 公共保障政策規(guī)劃政策法規(guī)政策價(jià)格政策宣傳政策 調(diào)整宏觀城市 政府獲取土地 補(bǔ)貼型政策，如 政策推廣空間結(jié)構(gòu) 規(guī)劃許可發(fā)放專項(xiàng)補(bǔ)貼和 激勵(lì)自發(fā)行為， 調(diào)整微觀城市 開發(fā)時(shí)效管理稅費(fèi)減免等如住房交換管理形態(tài) 界定城市公交 限制型政

12、策，如制度、汽車共享 鞏固城市中心走廊征收燃油稅和征等 以大型開發(fā)、 消減交通量條例收開發(fā)影響費(fèi)等投資項(xiàng)目引導(dǎo) 限速 轉(zhuǎn)移支付型政策，城市空間 界定城市限制如征收土地增值 改進(jìn)公共交通交通量區(qū)域稅等網(wǎng)絡(luò) 將其他環(huán)保交通模式納入公交網(wǎng)絡(luò)圖 1 TOD 公共保障政策一覽圖資料來(lái)源：筆者依據(jù)參考文獻(xiàn)歸納整理中心低密度土地、廢棄土地進(jìn)行重新開發(fā)，而不是一味在城市周邊開發(fā)新區(qū) 12。第四，以大型開發(fā)、投資項(xiàng)目引導(dǎo)城市空間趨向方便公交服務(wù)的土地利用形態(tài)發(fā)展。歐美很多城市如哥本哈根 13、華盛頓蒙特高利郡 14 等都審慎對(duì)待大型開發(fā)、投資項(xiàng)目和開放空間的布局選址。城市開放空間結(jié)合公交盡量布置在地價(jià)較低的地段

13、，即兩相鄰交通節(jié)點(diǎn)的中點(diǎn)位置。這樣既有利于提高站點(diǎn)周邊用地的使用效率，也便于永久保護(hù)該開放空間。大型開發(fā)、投資項(xiàng)目如大型商務(wù)寫字樓、商業(yè)零售中心等的選址很重要，不僅應(yīng)該靠近公共交通站點(diǎn)，而且其設(shè)計(jì)應(yīng)該采用可以減少汽車使用的方式。譬如意大利已經(jīng)開始著手研究不同規(guī)模和類型的企業(yè)對(duì)機(jī)動(dòng)化出行的不同要求 15對(duì)機(jī)動(dòng)化出行要求高的企業(yè)，無(wú)論規(guī)模的大小，都應(yīng)布置在公交設(shè)施發(fā)達(dá)的地區(qū)?？偟膩?lái)說(shuō)，規(guī)劃中應(yīng)鼓勵(lì)大型開發(fā)、投資項(xiàng)目選址于現(xiàn)有及規(guī)劃中的公共交通走廊上，并為這些投資項(xiàng)目提前做好交通基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)備工作。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施（尤其是公共交通系統(tǒng)）是交通投資政策的主要對(duì)象，對(duì)新區(qū)開發(fā)而言意味著交通投資政策要在時(shí)

14、間上先行于土地利用投資。另外，在投資規(guī)劃、決策過(guò)程中，需要傳統(tǒng)投資人（如政府和開發(fā)商）和其他團(tuán)體（如非贏利機(jī)構(gòu)、投資借貸銀行、開發(fā)項(xiàng)目周邊利益相關(guān)人等）進(jìn)行溝通對(duì)話，促進(jìn)對(duì) TOD 開發(fā)的了解，從而共同推動(dòng) TOD 開發(fā)。發(fā)的范圍內(nèi)（特別是地鐵站點(diǎn)周邊）設(shè)置最低密度值，以高在交通方面，用來(lái)調(diào)整城市空間形態(tài)的規(guī)劃政策主要有效利用大運(yùn)量交通設(shè)施 11。同樣，土地混合使用政策既包兩方面。（1）改進(jìn)公共交通網(wǎng)絡(luò)。例如美國(guó)巴爾的摩大都市括城市次區(qū)域級(jí)別的用地功能的混合，也包括微觀層面的用委員會(huì) 16、夏洛特市 17 等通過(guò)建立土地利用和交通整合模地功能的混合，目的是縮短居住地與其他目的地的路程。第型，從

15、而分析哪些城市地點(diǎn)需要更好的公共交通服務(wù)，并以三，鞏固城市中心。從 TOD 角度來(lái)看，保護(hù)有價(jià)值城區(qū)、此為據(jù)修訂公共交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。制定好交通政策后，為保障城市中心再開發(fā)都是在專項(xiàng)規(guī)劃層面對(duì)高密度、混合使用政在空間上落實(shí)各種公交場(chǎng)站和服務(wù)用地，需要與土地利用法策的進(jìn)一步鞏固，以形成緊湊高密度城市。譬如注重對(duì)城市規(guī)政策中的規(guī)劃許可政策進(jìn)行更好的信息溝通，以確保在大國(guó)際城市規(guī)劃2011 Vol.26, No.275城市研究 量盈利型土地使用許可批出之前，各區(qū)域已經(jīng)按照交通政策專屬車道）等 22。（2）限制小汽車的法規(guī)政策，主要有制定的要求預(yù)留好了各類公交場(chǎng)站。（2）在規(guī)劃中將其他環(huán)保交消減交通量條例

16、、限速以及界定城市限制交通量區(qū)域。限制通模式納入公交網(wǎng)絡(luò)。這項(xiàng)政策需要解決兩個(gè)層面的問(wèn)題，小汽車的政策針對(duì)的對(duì)象分為開發(fā)項(xiàng)目和個(gè)體出行兩種。消首先是環(huán)保交通模式自身需要怎樣的空間形態(tài)做支持，譬如減交通量條例主要針對(duì)開發(fā)項(xiàng)目。在該條例要求下，對(duì)周邊自行車道如何連接出發(fā)地與目的地等；其次是環(huán)保交通模式交通影響大的開發(fā)項(xiàng)目被強(qiáng)制要求制定交通管理對(duì)策，譬如聯(lián)動(dòng)的時(shí)候，它們會(huì)對(duì)彼此提出怎樣的要求，譬如各種接駁提出有效措施（如鼓勵(lì)開發(fā)項(xiàng)目的使用者使用公交系統(tǒng)、騎場(chǎng)地的設(shè)計(jì)問(wèn)題、如何避免交通模式之間無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)、線路重自行車上班或者共乘私人小汽車上班），以消減該開發(fā)項(xiàng)目復(fù)問(wèn)題等。以規(guī)劃自行車道為例，需要首先在城

17、市層面進(jìn)行對(duì)周邊城市交通帶來(lái)的影響。例如在美國(guó)，增長(zhǎng)管理法案會(huì)把控，再逐步分片區(qū)落實(shí)下去，才能極大增加這些交通模式限制新開發(fā)的時(shí)間和開發(fā)強(qiáng)度，并通過(guò)區(qū)劃條例來(lái)落實(shí) 23。的使用頻率并激發(fā)公共交通設(shè)施的活力。在此，奧地利 18而限速及界定城市限制交通量區(qū)域則主要針對(duì)個(gè)體出行。限在省和市兩個(gè)規(guī)劃層面整理自行車網(wǎng)絡(luò)，將其融入其他道路速政策是通過(guò)頒布法規(guī)，嚴(yán)格限制某些時(shí)段和路段的小汽車網(wǎng)絡(luò)的具體做法值得參考。行駛速度，使小汽車出行變得緩慢而不具備吸引力。通過(guò)界定城市限制交通量區(qū)域，嚴(yán)格規(guī)定了不允許小汽車進(jìn)入的區(qū)1.2 法規(guī)政策域。以上兩條政策促使人們放棄采用小汽車出行，轉(zhuǎn)為使用國(guó)外許多城市都已形成一系

18、列關(guān)于土地和交通的法規(guī)政公共交通或其他環(huán)保模式出行。實(shí)際上，限制小汽車的法規(guī)策。這些政策因?yàn)樯婕暗饺绾喂芾硗恋睾徒煌ǘc TOD 實(shí)政策常與下文介紹的限制小汽車的價(jià)格政策結(jié)合在一起施際操作密切聯(lián)系。下文就土地利用和交通兩方面的法規(guī)政策，行，互相支持。而絕大多數(shù)價(jià)格政策的推行也都必須以法規(guī)探討它們與 TOD 的聯(lián)系以及如何利用它們?yōu)?TOD 服務(wù)。制定為基礎(chǔ)。但為方便分類和理解，本文將提高小汽車使用與 TOD 最密切相關(guān)的土地利用法規(guī)除了包括城市增長(zhǎng)貨幣成本的政策劃歸到價(jià)格政策中，這些政策在相當(dāng)程度上邊界、城市服務(wù)邊界、城市優(yōu)先開發(fā)區(qū)、城市開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)提高了小汽車擁有成本，確立了公交出行的優(yōu)勢(shì)。

19、域等方面相關(guān)法規(guī)來(lái)調(diào)整城市空間形態(tài)（如上文所述）以外，還包括以下幾方面。（1）政府獲取土地。國(guó)外城市政府1.3 價(jià)格政策獲取土地的主要方式有土地征用和土地先買兩種。在土地價(jià)格政策主要通過(guò)貨幣補(bǔ)償和征收的方式來(lái)鼓勵(lì)形成更私有的制度背景下，土地征用或先買能夠幫助城市政府爭(zhēng)適合公交服務(wù)的土地利用格局，即在鼓勵(lì)公交設(shè)施建設(shè)和公取 TOD 土地開發(fā)主動(dòng)權(quán)，這樣能夠更有效率地實(shí)施城市增交可達(dá)性高的土地開發(fā)的同時(shí)，提高小汽車使用成本和土地長(zhǎng)邊界政策，或購(gòu)買到區(qū)位更合適的作為發(fā)展 TOD 的土地。無(wú)序擴(kuò)張的成本，減少小汽車出行行為和土地蔓延的開發(fā)行土地先買在政策執(zhí)行上比土地征用更可行，為更多國(guó)家所采為，并通過(guò)

20、擴(kuò)大財(cái)政的方式，為建設(shè)更多的 TOD 項(xiàng)目及設(shè)用，譬如法國(guó) 19 和美國(guó) 20。它指土地在出售或轉(zhuǎn)手時(shí)，土施籌措資金。用來(lái)促進(jìn) TOD 的價(jià)格政策主要有三種類型，地所有者必須公布其土地出售意愿，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)（一般是它們分別是補(bǔ)貼型、限制型和轉(zhuǎn)移支付型。城市政府）有優(yōu)先購(gòu)買土地的權(quán)力。（2）規(guī)劃許可和開發(fā)時(shí)補(bǔ)貼型政策包括以下類型。（1）中央向地方政府撥款鼓效管理。規(guī)劃許可是許多城市開發(fā)管理的基本工具，它在執(zhí)勵(lì) TOD 開發(fā)。譬如在美國(guó)，如果一個(gè)地方政府的交通規(guī)劃行程序上可以被設(shè)計(jì)為優(yōu)先給公交可達(dá)性較高的地方頒發(fā)許與國(guó)家和區(qū)域的減少小汽車的原則相吻合，則會(huì)獲得更多的可，以促進(jìn)土地開發(fā)和公交整合。規(guī)

21、劃許可還可以調(diào)整就業(yè)財(cái)政支持。支持 TOD 的項(xiàng)目會(huì)更容易得到美國(guó)聯(lián)邦交通署地和居住地的建設(shè)速度，以匹配土地混合利用。而開發(fā)時(shí)效的資金資助 24。（2）申請(qǐng)地方項(xiàng)目發(fā)展基金。其在 TOD 方管理可以限制軌道站點(diǎn)周邊的囤地行為。面的具體操作方式是，凡是在公共交通站點(diǎn)周邊和城市鼓為促進(jìn) TOD 開發(fā)，交通法規(guī)政策主要包括以下兩方面。勵(lì)集聚區(qū)內(nèi)的開發(fā)項(xiàng)目都有機(jī)會(huì)申請(qǐng)到地方項(xiàng)目發(fā)展基金。（1）鼓勵(lì)公交的法規(guī)政策，主要是界定城市公交走廊，公（3）發(fā)放專項(xiàng)補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免。對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通運(yùn)交走廊是沿一條已有的或規(guī)劃的公交線路兩旁劃定下來(lái)的區(qū)營(yíng)系統(tǒng)的專項(xiàng)補(bǔ)貼是一項(xiàng)常規(guī)性的政策工具，可主要用于設(shè)域。在美國(guó)

22、公交走廊具有法律效應(yīng)，一般通過(guò)州政府頒布施（如停車信息系統(tǒng)、公交專用道等）的建立和運(yùn)營(yíng)，譬如的走廊開發(fā)法令，或者通過(guò)正式的三方協(xié)議的形式體現(xiàn) 21。蘇黎世和維也納 90% 的十字路口都裝了針對(duì)公交優(yōu)先的探其法定意義是在公交走廊劃定的空間范圍內(nèi)強(qiáng)制保障公交優(yōu)測(cè)頭 25。專項(xiàng)補(bǔ)貼也可以發(fā)放給公交使用者，例如補(bǔ)貼公先，提高市民使用公交出行比率。公交優(yōu)先的內(nèi)容包括預(yù)留共交通車票以提高乘客使用率。加拿大的專項(xiàng)補(bǔ)貼還用于更交通設(shè)施空間（如換乘設(shè)施）、公交工具的優(yōu)先通行權(quán)（如新設(shè)施使得乘車環(huán)境更舒適 25。稅費(fèi)減免比撥款更容易操76 2011 Vol.26, No.2國(guó)際城市規(guī)劃李智慧 彭科 宋彥 陳燕萍如

23、何制定公共政策來(lái)保障 TOD 的實(shí)施？國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹及借鑒作，即對(duì)凡是符合 TOD 政策要求的開發(fā)項(xiàng)目均予以稅費(fèi)減免的優(yōu)惠。（4）捆綁開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。該政策將 TOD 的高密度、混合使用等規(guī)劃原則附加在土地出售或租用的合同中，以確保開發(fā)項(xiàng)目的 TOD 屬性。根據(jù)對(duì)象不同，限制型政策可以分為兩種。（1）抑制小汽車使用的政策，主要體現(xiàn)為征收汽車購(gòu)置稅、燃油稅、交通擁堵收費(fèi)、停車收費(fèi)和與停車許可證關(guān)聯(lián)的機(jī)動(dòng)車所有權(quán)規(guī)定等。以使用量為定稅依據(jù)的燃油稅比購(gòu)置稅更具引導(dǎo)人們減少使用小汽車的意義；停車收費(fèi)、交通擁堵收費(fèi)可以在時(shí)間和空間上調(diào)整小汽車不均衡出行問(wèn)題；與停車許可證關(guān)聯(lián)的機(jī)動(dòng)車所有權(quán)規(guī)定指的是，私人小汽車注

24、冊(cè)登記時(shí)必須提交停車許可證，該政策把停車設(shè)施的費(fèi)用攤派到汽車所有人身上，而不是由所有市民共同承擔(dān)停車設(shè)施的費(fèi)用，保證了對(duì)所有市民的公平，東京等地已實(shí)行這一措施。（2）抑制城市土地蔓延的政策，如在城市邊緣地區(qū)征收開發(fā)影響費(fèi)。開發(fā)影響費(fèi)的具體數(shù)額根據(jù)新開發(fā)項(xiàng)目對(duì)已有交通系統(tǒng)（以及其他基礎(chǔ)設(shè)施）的影響來(lái)估算。在佛羅里達(dá)州，從 1993 年到 2004 年，政府通過(guò)開發(fā)費(fèi)獲得的總財(cái)政收入約合 53 億美金 26。轉(zhuǎn)移支付型政策是通過(guò)理清由 TOD 帶來(lái)的利益分配關(guān)系，基于溢價(jià)回收的原則擴(kuò)大公共財(cái)源。這些政策可以使 TOD 項(xiàng)目從中分享到由于地方財(cái)政收入增加帶來(lái)的好處。轉(zhuǎn)移支付型價(jià)格政策主要通過(guò)征收三種

25、形式的稅費(fèi)實(shí)現(xiàn)。（1）通過(guò)房地產(chǎn)出售價(jià)格補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。例如，如果政府為引導(dǎo) TOD 開發(fā)，是開發(fā)過(guò)程中地產(chǎn)、房產(chǎn)的過(guò)渡所有人，那么政府可以在出售地產(chǎn)、房產(chǎn)時(shí)回收基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金。（2）征收開發(fā)稅。政府直接向開發(fā)商收取費(fèi)用，依據(jù)是開發(fā)項(xiàng)目享受到了由政府出資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。在德國(guó)，開發(fā)項(xiàng)目 90% 的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用是通過(guò)地方征收開發(fā)稅所獲得。類似的方法也在奧地利、芬蘭、法國(guó)、荷蘭、西班牙和瑞典等國(guó)實(shí)施 27。（3）征收土地增值稅?？梢詫?duì)使用公共交通設(shè)施的商業(yè)以及住宅征收土地增值稅，稅金一般由占地面積決定。城市可根據(jù)其新交通投資對(duì)商戶造成的影響來(lái)決定是否增加或減少征收土地增值稅。例如，如

26、果因?yàn)楦纳平值阑驈V場(chǎng)使鄰近的商戶收益增加，則需要增加土地增值稅；如果因?yàn)樾峦顿Y的大眾捷運(yùn)系統(tǒng)切斷街道導(dǎo)致商戶利益受損，商戶會(huì)獲得一定程度的減稅作為補(bǔ)償。1.4 宣傳政策宣傳政策主要包括政策推廣和激勵(lì)自發(fā)行為兩種，意圖是借由政府的更多努力，鼓勵(lì)廣大企業(yè)和市民更廣泛地參與 TOD 行動(dòng)。政策推廣的好處很多，首先通過(guò)宣傳可以起到知識(shí)普及的作用。宣傳讓利益相關(guān)人及普通民眾更多地了解城市發(fā)展在土地和交通方面所面臨的問(wèn)題，也讓他們了解發(fā)展公交導(dǎo)向土地利用模式的優(yōu)點(diǎn)，倡導(dǎo)人們自覺減少不必要的小汽車出行。并且，在 TOD 的實(shí)際操作中，發(fā)動(dòng)社區(qū)加入到項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)過(guò)程中，可以加強(qiáng)開發(fā)商及利益相關(guān)人的相互學(xué)習(xí)和

27、理解。社區(qū)的成員常常能幫助開發(fā)商和設(shè)計(jì)師更準(zhǔn)確地定位土地混合使用和城市設(shè)計(jì)的要點(diǎn)，將項(xiàng)目和現(xiàn)狀社區(qū)更好地結(jié)合起來(lái)。第三，從項(xiàng)目初期即開始進(jìn)行系統(tǒng)的宣傳工作可以使 TOD 操作環(huán)境變得更為穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)，從而節(jié)省大量的時(shí)間和資金，這是從美國(guó)亞特蘭大市林德伯格城市中心區(qū)域、圣何塞市荷恩新蘭威士輕軌車站地區(qū)和阿靈頓郡羅斯林巴斯滕交通走廊等多處 TOD 實(shí)踐總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn) 28 。激勵(lì)自發(fā)行為政策是通過(guò)掃除制度障礙，鼓勵(lì)公眾自發(fā)行動(dòng)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾減少使用小汽車、選擇公交出行的積極性，從而更加順暢地形成公交導(dǎo)向發(fā)展模式。例如在美國(guó)建立了公交站點(diǎn)周邊的住房交換管理制度，給愿意居住在公交站點(diǎn)旁邊、選擇使用公

28、交的居民提供了更多幫助。又如在歐洲和美國(guó)，汽車共享已逐步得到民眾廣泛支持 29。政府肯定汽車共享行為的積極意義，規(guī)范汽車共享的操作流程，甚至對(duì)汽車共享居民提供補(bǔ)貼，能起到延遲部分居民買車，降低居民使用小汽車的頻率的作用。另一個(gè)典型例子是在日本，政策鼓勵(lì)企業(yè)與公交公司簽定合同，給雇員發(fā)放公交補(bǔ)貼以鼓勵(lì)他們上下班使用公共交通工具，同時(shí)減少企業(yè)在停車管理方面的開支 30。2 政策施行以上豐富的各類政策是否能夠保障 TOD 實(shí)施還取決于這些政策是否能夠真正得到施行，本節(jié)介紹施行各政策的機(jī)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，政策施行層面可以分為國(guó)家、區(qū)域、地方三類。各級(jí)政府是政策的制定和監(jiān)管者，政策的有效施行還需要各相關(guān)機(jī)構(gòu)

29、的通力配合。調(diào)整城市空間形態(tài)的規(guī)劃政策一般由地方政府來(lái)落實(shí)。以美國(guó)為例，地方政府制定的城市與交通規(guī)劃是落實(shí)空間政策最關(guān)鍵的手段之一。地方規(guī)劃對(duì)當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)的理解程度和對(duì) TOD 的執(zhí)行力度是最終塑造公交導(dǎo)向土地利用的重要工具。大型項(xiàng)目開發(fā)、投資政策一般也是在地方層面施行。地方政府負(fù)責(zé)規(guī)劃公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，如道路、給排水、能源、公共綠地、衛(wèi)生醫(yī)療和教育設(shè)施等等，因此可以說(shuō)，規(guī)劃政策在地方層面的落實(shí)是 TOD 成敗的關(guān)鍵。當(dāng)然，隨著城市連綿區(qū)域的出現(xiàn)，以及在區(qū)域范圍內(nèi)的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資，在區(qū)域?qū)用媛鋵?shí)城市規(guī)劃政策也變得越來(lái)越重要。促進(jìn) TOD 的法規(guī)政策可根據(jù)具體情況在國(guó)家、區(qū)域、地方層面施

30、行。一般來(lái)說(shuō)，編制城市增長(zhǎng)邊界、城市優(yōu)先開國(guó)際城市規(guī)劃2011 Vol.26, No.277城市研究 發(fā)區(qū)、城市開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)域，以及規(guī)劃許可和開發(fā)時(shí)效管理等土地利用法規(guī)在地方層面上實(shí)現(xiàn)。土地征用和先買開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等涉及到土地產(chǎn)權(quán)的政策需要在國(guó)家層面上實(shí)現(xiàn)。交通法規(guī)方面，機(jī)動(dòng)車限速政策可由地方政府制定，法定公交走廊可以在地方或區(qū)域?qū)哟紊蠈?shí)現(xiàn)。價(jià)格政策可以由各級(jí)政府來(lái)實(shí)施。例如，用來(lái)鼓勵(lì)各地方政府編制落實(shí)綠色交通規(guī)劃的補(bǔ)貼可由國(guó)家政府發(fā)放，而用來(lái)鼓勵(lì)在城市內(nèi) TOD 站點(diǎn)范圍內(nèi)進(jìn)行公交友好型開發(fā)的補(bǔ)貼則可以由了解當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的地方政府發(fā)放。又如，燃油稅和機(jī)動(dòng)車購(gòu)置稅需要在國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)一制定和征收，而停

31、車收費(fèi)則可以由了解當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的地方政府或者當(dāng)?shù)毓胶蠣I(yíng)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)具體制定與管理。根據(jù)道路服務(wù)對(duì)象分區(qū)域或地方，用來(lái)限制小汽車使用的道路收費(fèi)可由國(guó)有、公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)或私營(yíng)機(jī)構(gòu)在區(qū)域或地方范圍內(nèi)實(shí)施。宣傳政策比較適宜在地方層面施行，因?yàn)樗婕暗胤狡髽I(yè)和當(dāng)?shù)孛癖?，著重于地方需求，并需要與企業(yè)、居民協(xié)商和討論。在大多數(shù)情況下，這些政策可以在沒有政府財(cái)政資助和機(jī)構(gòu)幫助的情況下實(shí)現(xiàn)。有些激勵(lì)自發(fā)行為政策的有效執(zhí)行有賴于政策施行對(duì)象而非制定者的主觀能動(dòng)性。譬如政府雖然負(fù)責(zé)制定消減交通量條例，但消減交通量的具體辦法需要依賴企業(yè)通過(guò)內(nèi)部制度設(shè)計(jì)來(lái)確定。這些內(nèi)部設(shè)計(jì)根據(jù)企業(yè)性質(zhì)不同而有所不同，有的企業(yè)采取的是更為

32、靈活的上班地點(diǎn)與時(shí)間，有的是由企業(yè)向員工發(fā)放公交補(bǔ)貼并對(duì)企業(yè)內(nèi)部車位收取高額使用費(fèi)。非常值得強(qiáng)調(diào)的是，TOD 公共保障政策的有效實(shí)施在相當(dāng)程度上取決于各政策在施行中的相互支持和嵌套。例如，法規(guī)政策、價(jià)格政策可以通過(guò)抑制小汽車使用的頻率、空間范圍、時(shí)段和行駛速度等，間接幫助調(diào)整城市空間形態(tài)；同樣的道理，通過(guò)落實(shí)支持公交的城市空間形態(tài)政策才能保證限制汽車的價(jià)格政策的施行。又如，用以調(diào)整城市空間形態(tài)的規(guī)劃政策精神需要落實(shí)到一系列從宏觀到微觀的法規(guī)政策的編制過(guò)程中；然后在具體的調(diào)整城市空間形態(tài)任務(wù)進(jìn)行時(shí)又需要將這些法規(guī)規(guī)定映射回空間規(guī)劃政策中，以考察空間規(guī)劃政策的可行性。由此可見，各政策之間的輔助、協(xié)

33、調(diào)與整合是實(shí)現(xiàn)土地利用和交通規(guī)劃整合（TOD）目標(biāo)的必要條件。3 國(guó)外 TOD 公共保障政策的可借鑒性探討上文中歸納的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)在國(guó)內(nèi)的可借鑒性取決于以下三方面因素：資源環(huán)境、法律與行政環(huán)境以及社會(huì)接納性。資源環(huán)境的主要影響包括為 TOD 提供用地和對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資這兩方面。TOD 是否能夠得以實(shí)施在很大程度上取決于土地、財(cái)政資源是否能夠分配給公交設(shè)施。在國(guó)內(nèi)，隨著城市快速發(fā)展，用地緊張帶來(lái)的地價(jià)高昂，使得對(duì)公交場(chǎng)站、接駁場(chǎng)地等交通基礎(chǔ)設(shè)施資源投入相對(duì)不足。另外，國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資中對(duì)道路的投資常常占據(jù)最大份額，可是絕大部分道路并沒有給予公交優(yōu)先行駛的路權(quán)，對(duì)比私人小汽車，客觀上導(dǎo)致公

34、交（特別是常規(guī)公交）處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。隨著國(guó)內(nèi)城市對(duì)綠色、低碳交通的日益重視，資源分配需更趨于對(duì)公交設(shè)施的投資。法律與行政環(huán)境對(duì)制定、實(shí)施 TOD 法規(guī)政策影響重大。與土地征用、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)的政策牽涉到法律層面對(duì)物權(quán)的詮釋；與密度區(qū)、土地混合使用等相關(guān)的法規(guī)政策牽涉到規(guī)劃在法定層面的權(quán)威性。如美國(guó)的區(qū)劃具有嚴(yán)肅的法定效應(yīng)，可保障 TOD 對(duì)密度、混合使用的要求 ；而我國(guó)詳細(xì)規(guī)劃的法定地位還不具備普遍性，減弱了其保障 TOD 實(shí)施的可能性。行政環(huán)境決定著參予 TOD 的各級(jí)政府及各部門之間的協(xié)調(diào)能夠達(dá)到怎樣的程度。例如，為促進(jìn)區(qū)域和城市層面的土地利用和交通的整合，需要規(guī)劃、財(cái)政、法律和管理、執(zhí)行部

35、門在一定程度上的配合 31 。如何妥善處理責(zé)任與權(quán)利問(wèn)題是國(guó)內(nèi)城市建立高效運(yùn)行的 TOD 系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)。社會(huì)接納性指的是社會(huì)各團(tuán)體對(duì)規(guī)劃政策、法規(guī)政策（如土地征收）、價(jià)格政策（如收取土地增值稅和交通擁堵收費(fèi)）等的接受與支持程度。國(guó)內(nèi)城市因征地制度設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題使政府在土地征用的合理性和必要性方面面臨越來(lái)越多的公眾不信任。又如國(guó)內(nèi)私人小汽車擁有者對(duì)通過(guò)收費(fèi)來(lái)內(nèi)部化小汽車出行的社會(huì)成本的觀念接受度不夠，政府在推行交通擁堵收費(fèi)時(shí)會(huì)面臨社會(huì)阻力。通過(guò)公共參與，吸納各團(tuán)體對(duì)公共政策的意見及向公眾廣為宣傳保障 TOD 政策的必要性可有助于提高社會(huì)接納性。總的來(lái)說(shuō)，其他國(guó)家成功使用的政策并不能簡(jiǎn)單地嫁接

36、到國(guó)內(nèi)。對(duì)大多數(shù)的政策來(lái)說(shuō)，成功的執(zhí)行都有賴于其背后社會(huì)大環(huán)境的支撐，以及積極尋求與其他政策的密切聯(lián)系。在借鑒其他國(guó)家的政策時(shí)，政策制定者需預(yù)先分析政策的資源環(huán)境、法律與行政環(huán)境，以及社會(huì)背景，了解政策在我國(guó)施行可能面臨的各種障礙，以便有充足時(shí)間來(lái)應(yīng)對(duì)。4 結(jié)語(yǔ)中國(guó)大城市地狹人稠、公交面對(duì)小汽車競(jìng)爭(zhēng)力日趨低下的現(xiàn)實(shí)條件決定了應(yīng)通過(guò)切實(shí)政策與行動(dòng)來(lái)推動(dòng) TOD。 TOD 的形成不能單純依賴物質(zhì)空間設(shè)計(jì)，制定公共保障政策更為關(guān)鍵。筆者從規(guī)劃、法規(guī)、價(jià)格和宣傳四方面詳細(xì)介紹了國(guó)外與 TOD 相關(guān)的公共保障政策，介紹了這些政策的施行層面，并探討了國(guó)內(nèi)借鑒、施行這些政策所需要的資源環(huán)境、法律與行政環(huán)境，

37、以及社會(huì)接納性。制定保障 TOD 實(shí)施的公共政策，在資源環(huán)境方面需要加強(qiáng)政策介入的主導(dǎo)782011 Vol.26, No.2 國(guó)際城市規(guī)劃李智慧 彭科 宋彥 陳燕萍如何制定公共政策來(lái)保障 TOD 的實(shí)施？國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹及借鑒性與時(shí)效性，以更快速有效的行動(dòng)應(yīng)對(duì)宏觀層面城市用地的無(wú)序蔓延、中微觀層面公交設(shè)施與其周邊用地不夠整合、城市交通設(shè)施被小汽車過(guò)多占用等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。法律行政環(huán)境方面的建設(shè)需要加強(qiáng)法規(guī)政策制定的科學(xué)性與權(quán)威性，并加強(qiáng)政府之間的行政協(xié)調(diào)。提高社會(huì)接納性有賴于進(jìn)行更廣泛的公共教育宣傳，從而提升公眾對(duì)政府的信任度。國(guó)外保障 TOD 的政策是多方面、多層次的，政策之間也是相互關(guān)聯(lián)的。也就是說(shuō)

38、推動(dòng)公交導(dǎo)向的城市行動(dòng)模式是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有系統(tǒng)、細(xì)致的政策設(shè)計(jì)，才能實(shí)實(shí)在在帶來(lái)公交優(yōu)先的出行模式和有序增長(zhǎng)的城市面貌。本文希望通過(guò)介紹國(guó)外的做法，為中國(guó)城市進(jìn)行公交導(dǎo)向發(fā)展樹立更為系統(tǒng)的政策觀。參考文獻(xiàn)1 周江評(píng) . 關(guān)于中國(guó)城市交通的文獻(xiàn)與政策綜述 J. 城市規(guī)劃學(xué)刊 , 2006(5): 73-80.2 陳燕萍 . 適合公共交通服務(wù)的居住區(qū)布局形態(tài) J. 城市規(guī)劃 , 2002(8): 90-96.3 陳燕萍 , 彭科 . 公共交通與社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)以深圳為例 J. 規(guī)劃師 , 2007(12): 56-59.4 張明 , 劉菁 . 適合中國(guó)城市特征的 TOD 規(guī)劃設(shè)計(jì)原則 J. 城市規(guī)

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