財政研究論文-完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的國際經(jīng)驗與對策.doc

財政研究論文-完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的國際經(jīng)驗與對策關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付基數(shù)化因素法專項撥款目前，我國正著手建設(shè)公共財政以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。公共財政的建設(shè)首先意味著在規(guī)范政府收支行為的基礎(chǔ)上，全社會重大分配關(guān)系的調(diào)整和形成新的分配機(jī)制，并依法在實踐中將其確立下來。其中政府間分配關(guān)系的調(diào)整，成為整個財政管理制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心。目前完善分稅制改革，在進(jìn)一步規(guī)范中央與地方政府稅種合理劃分的同時，緊迫的任務(wù)是建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度，并使之成為當(dāng)前和今后財政體制改革的核心問題。一、政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的涵義及我國的現(xiàn)狀轉(zhuǎn)移支付是英文TRANSFER的漢譯。其本意為“轉(zhuǎn)移”、“轉(zhuǎn)賬”，作為財政學(xué)范疇的專有名詞，被賦予了特定含義。政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主要目標(biāo)而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付模式存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，上下級政府間事權(quán)、財權(quán)不統(tǒng)一，造成部分財政支出的責(zé)任不清；其次，轉(zhuǎn)移支付分配數(shù)額的確定具有明顯的基數(shù)法色彩，缺乏均等化效果；再次，專項撥款分配很不規(guī)范；此外，轉(zhuǎn)移支付的法律監(jiān)督機(jī)制也不夠健全。二、國外政府間轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗總結(jié)與借鑒意義1.合理界定中央與地方的事權(quán)與財權(quán)。首先，明確劃分各級政府的事權(quán)是建立完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的前提。如德國的國家憲法就對各級政府的事權(quán)做了原則性的規(guī)定。即為了普遍的利益必須統(tǒng)一進(jìn)行處理的事物由聯(lián)邦負(fù)責(zé)，其他事務(wù)由各州和地方政府負(fù)責(zé)；根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)和特點，確定一些任務(wù)由兩級以上的政府共同承擔(dān)。其次，財權(quán)劃分是政府間轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府收入的絕大多部分來源于稅收，因而，中央與地方財權(quán)的劃分實際上是進(jìn)行稅收的分割。如美國實行的是各級財政同源紛爭的稅收體制。聯(lián)邦政府的收入主要源于個人所得稅和企業(yè)所得稅，州政府的稅收主要源于所得稅和一般營業(yè)稅，地方政府的收入主要源于財產(chǎn)稅。無論各國稅收如何劃分，他們都無一例外的使財權(quán)和事權(quán)相一致，中央財政收入占主要地位，為中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2.中央政府擁有較大財力，具有穩(wěn)定的資金來源。從各國情況來看，無論是實行聯(lián)邦制的美國、澳大利亞，還是實行單一制的日本，都是在中央政府掌握財力的基礎(chǔ)上，再根據(jù)政府間財力縱向差異和各地方政府間橫向差距確定對地方政府的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。近幾年來，美國、日本和澳大利亞的中央財政收入占全國財政收入的比重均保持在60%以上。美國聯(lián)邦政府補(bǔ)貼占州和地區(qū)政府財政支出的比例在20%左右，日本中央政府的補(bǔ)助額占地方政府收入的比例在36%左右，澳大利亞州政府40%左右的支出靠聯(lián)邦政府補(bǔ)貼。由此可見，各國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模都比較大，成為地方政府支出的主要來源之一。3.轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定都具有公式化和規(guī)范化的特征。發(fā)達(dá)國家政府間轉(zhuǎn)移支付體制最引人矚目的特點是公式化即“因素法”，即中央政府通過事先確定的公式，計算和確定對州地方政府的轉(zhuǎn)移支付，所有接受轉(zhuǎn)移支付的轄區(qū)都在同樣的公式下得到中央的撥款。如美國考慮的因素有人均所得、稅收課征率、州所得稅的高低、城市人口等因素。這種以各級政府很難控制的客觀因素來設(shè)計的撥款公式比較合理，也比較公平透明，減少了人為因素的影響。4.轉(zhuǎn)移支付制度法制化。各國轉(zhuǎn)移支付最大的共性是都有明確的法律依據(jù)。首先，對本國各級政府的支出責(zé)任劃分及相應(yīng)的稅權(quán)劃分，都由法律明確規(guī)定下來；同時，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)以及具體的技術(shù)性操作程序和方法等，都通過立法的形式加以確認(rèn)。制度的法制化是保證轉(zhuǎn)移支付有效運(yùn)行并實現(xiàn)相應(yīng)政策目標(biāo)的根本保證。5.設(shè)立專門的管理和分配機(jī)構(gòu)。大多數(shù)國家在機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)配置方面建立起了一種有效的制衡機(jī)制。一般性轉(zhuǎn)移支付由中央財政部所屬的一個機(jī)構(gòu)（如德國）或相對獨(dú)立的撥款委員會（如印度）來操作。專項轉(zhuǎn)移支付在所有國家都是由專門部門負(fù)責(zé)操作，如教育部負(fù)責(zé)教育撥款，交通部負(fù)責(zé)交通撥款等。三、完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的幾點建議1.合理劃分中央與地方政府的事權(quán)范圍，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度的法制化。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能界定，一般來說，由全國居民享用的公共商品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府提供，如國防、外交、外貿(mào)管理、全國性的立法和司法、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等；地方政府應(yīng)提供本地居民享用的公共商品和服務(wù)，包括地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、地方性法律的制定和實施等；對具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與，比如基礎(chǔ)性教育、跨地區(qū)的交通設(shè)施、環(huán)保等；另外，調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)。不同的國家以及同一國家在不同的發(fā)展階段，政府間事權(quán)的劃分都會有所差別。重要的是，在一段相對穩(wěn)定的時期內(nèi)，必須明確各級政府的事權(quán)范圍，并且有必要將其上升到法律的高度。2.明確政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)。建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標(biāo)是實現(xiàn)地方公共服務(wù)能力或水平的大體均等。從世界各國來看，轉(zhuǎn)移支付的目的只是各地政府的基本行政能力大體一致，使各地方政府在基本公共服務(wù)能力方面均到均衡，而并非要達(dá)到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均等，也并不意味著要達(dá)到全國人均財政收入水平的均等。從我國現(xiàn)實情況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡由來已久，社會公共服務(wù)能力相差懸殊。因此，我們只能將實現(xiàn)社會公共服務(wù)均等化作為遠(yuǎn)期目標(biāo)。就當(dāng)前來說，我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間橫向不平衡，縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，促進(jìn)區(qū)域間均衡發(fā)展，確保全國各地都能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。3.根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同目標(biāo)，將各種形式的轉(zhuǎn)移支付配合使用。鑒于我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，地區(qū)間財政能力差距懸殊，以無條件撥款為主，專項撥款為輔是合理的。改革的方向應(yīng)該是進(jìn)一步完善分稅制財政體制，逐步取消稅收返還、體制補(bǔ)助與上解等帶有濃厚舊體制色彩且均等化功能很弱的無條件轉(zhuǎn)移支付形式，建立以規(guī)范統(tǒng)一的公式和評估方法為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系。同時，在中央財力逐步壯大的情況下，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大專項撥款的規(guī)模，規(guī)范分配方法，優(yōu)化專項撥款的結(jié)構(gòu)，保證重點，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和效果考評機(jī)制，提高財政資金的使用效率。4.清理專項撥款。筆者認(rèn)為，專項撥款應(yīng)分為以下幾類：一是中央委托事務(wù)專項補(bǔ)助。按照政府間事權(quán)劃分，應(yīng)有中央政府承擔(dān)的事務(wù)交由地方政府承辦，對所發(fā)生的支出有中央按照支出需要撥給該類事務(wù)實際發(fā)生地的地方政府。二是中央負(fù)擔(dān)事務(wù)專項補(bǔ)助。與前者不同，該類補(bǔ)助是針對那些由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)、共同出資的支出項目，可以按照中央應(yīng)負(fù)擔(dān)的份額進(jìn)行撥付。三是鼓勵性或獎勵性專項補(bǔ)助。依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、民族政策等社會經(jīng)濟(jì)政策，對于符合政策目標(biāo)的地方政府行為，從財力上給予有條件的支持。四是區(qū)域開放或特殊政策目標(biāo)的專項補(bǔ)助，如目前尚在實施的“三西資金”、“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”等。五是特別專項補(bǔ)助，如自然災(zāi)害救濟(jì)等。5.在收支計算上，逐步使用“因素法”取代“基數(shù)法”。因素的選擇應(yīng)按照“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則。轉(zhuǎn)移支付制度本身具有平衡性作用，目的之一是縮小地區(qū)間財力上的差異，所以應(yīng)公平優(yōu)先，對落后地區(qū)給予適當(dāng)優(yōu)惠。此外，也要兼顧效率，即盡量不影響地方政府增收節(jié)支的積極性。根據(jù)以上原則，轉(zhuǎn)移支付制度常常考慮的因素主要有：第一，